摘要:在現(xiàn)代國家，人民與國家的基本關(guān)系之一是稅收關(guān)系#65377;稅收牽涉到人民的基本財產(chǎn)權(quán)與自由權(quán)，不得不加以法律的約束#65377;所以說，稅收立法是建設(shè)法治國家的重要一環(huán)#65377;而我國目前在稅收立法過程中，依然存在著立法權(quán)限不清#65380;法律級次偏低，可操作性差等諸多問題#65377;

關(guān)鍵詞:稅收立法;立法權(quán)限劃分;稅收基本法

中圖分類號:DF01 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0099-03

稅收法制化建設(shè)的首要環(huán)節(jié)是稅收立法#65377;缺乏完備的立法機(jī)制和完善的稅收法律體系，稅收法制化就失去了其賴以存在的前提和基礎(chǔ)，更談不上稅法的執(zhí)行和遵守#65377;近年來，我國稅收法制建設(shè)取得了很大成果，稅收立法進(jìn)程有所加快，然而，在稅收立法問題上，依然存在一些難以解決的問題#65377;

一、立法權(quán)限問題

稅收立法按立法權(quán)可以在同級立法機(jī)構(gòu)#65380;行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行橫向劃分，也可以在中央政府和地方政府之間進(jìn)行縱向劃分#65377;

按照橫向劃分的模式，稅收立法權(quán)限的劃分可以分為單一式#65380;復(fù)合式和制衡式#65377;所謂單一式是指立法權(quán)僅由一個具有立法機(jī)關(guān)性質(zhì)的政權(quán)機(jī)關(guān)來行使;復(fù)合式是指稅收立法權(quán)由立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同行使;制衡式指在立法#65380;行政#65380;司法三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，稅收立法權(quán)由議會#65380;總統(tǒng)#65380;最高法院三方共同行使，三方既相互獨(dú)立，又相互制約#65377;從三種不同立法權(quán)限橫向劃分形式來看，單一式立法權(quán)統(tǒng)一集中，立法效率高，避免了不同部門之間相互糾纏而產(chǎn)生的不必要的時間拖延，但其決策集中，如果缺乏行政立法的參與，可能產(chǎn)生一定的偏差#65377;復(fù)合式和制衡式由兩方或三方共同參與立法，有利于防止決策偏差，但由于各方相互制約，在立法的靈活性和彈性上存在一定問題#65377;

按照縱向劃分的模式，稅收立法按立法權(quán)的劃分可分為集權(quán)式#65380;分權(quán)式和諸侯國式三種#65377;集權(quán)式指稅收立法權(quán)集中于中央，中央與地方稅收制度統(tǒng)一由中央制定和推行實(shí)施;分權(quán)式可進(jìn)一步劃分為徹底分權(quán)和混合式分權(quán)兩種，徹底分權(quán)制即中央和地方各自規(guī)定稅法基本原則，按不同稅種劃分相應(yīng)的立法權(quán)，二者互不干預(yù);混合分權(quán)是指中央與地方政府以專有立法與共同立法而共存的分權(quán)形式，但中央政府具有立法上的優(yōu)先權(quán)#65377;諸侯國式稅收立法權(quán)劃分指地方政府在地方稅收立法權(quán)上擁有無限權(quán)力，不受中央政府限制#65377;

由于不同稅收立法權(quán)限劃分模式特點(diǎn)不同，不能簡單地得出結(jié)論孰優(yōu)孰劣，因此，不同國家在選擇稅收立法權(quán)限劃分模式時，必須根據(jù)本國具體情況決定#65377;但無論選擇哪種分權(quán)模式，都必須以立法權(quán)限劃分明確且易于操作為基本原則#65377;

我國的稅收立法權(quán)限基本上屬于中央集權(quán)的單一式立法權(quán)劃分，本質(zhì)符合我們國家的政治體制，然而，由于在實(shí)踐中，由人大授權(quán)給國務(wù)院執(zhí)行的稅收立法權(quán)限過大，使我國稅收立法權(quán)又具有復(fù)合式的特點(diǎn)#65377;

具體立法權(quán)限劃分為:全國性稅種的立法權(quán)屬于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會;經(jīng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)，全國性稅種可以先由國務(wù)院以條例或暫行條例的形式發(fā)布實(shí)行，經(jīng)過一段時間再由全國人大及其常委會正式立法;經(jīng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)，國務(wù)院有制定稅法實(shí)施細(xì)則#65380;增減稅目和調(diào)整稅率的權(quán)力;經(jīng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)，國務(wù)院有稅法的解釋權(quán)，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，財政部和國家稅務(wù)總局有稅收條例的解釋權(quán)和制定稅收條例實(shí)施細(xì)則的權(quán)力;省級人民代表大會及其常務(wù)委員會有根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況和實(shí)際需要，在不違背國家統(tǒng)一稅收#65380;不影響中央財政收入，不妨礙我國統(tǒng)一市場的前提下，開征全國性稅種以外的地方稅種的立法權(quán);經(jīng)省級人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)，省級人民政府有本地區(qū)地方稅法的解釋權(quán)和制定稅法實(shí)施細(xì)則#65380;調(diào)整稅目稅率的權(quán)力，也可以在上述規(guī)定的前提下，制定一些稅收征收辦法，還可以在全國性地方稅條例規(guī)定的幅度內(nèi)，確定本地區(qū)適用的稅率或稅額#65377;

根據(jù)我國目前的稅收立法權(quán)劃分的現(xiàn)實(shí)情況，我國稅收立法權(quán)主要集中于由人大及其常委會授權(quán)下的國家最高行政機(jī)關(guān)，即國務(wù)院#65377;這種稅收立法格局的形成依據(jù)是1984年9月18日全國人大常委會通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》#65377;該決定“授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗，加以修訂，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議#65377;國務(wù)院發(fā)布試行的以上稅收條例，不適用中外合資經(jīng)營企業(yè)和外國企業(yè)#65377;”其實(shí)，授權(quán)立法并沒有錯，但這種授權(quán)的范圍太大，沒有任何限制，并且國務(wù)院又授權(quán)給財政部和國家稅務(wù)總局，層層授權(quán)，實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)完全代替了立法部門，使稅收立法權(quán)錯綜復(fù)雜，出現(xiàn)立法權(quán)限難以劃分清楚，事實(shí)上也的確出現(xiàn)了屬于財政部的權(quán)限，稅務(wù)總局卻越權(quán)代勞，財務(wù)制度和稅收制度相抵觸等等類似問題#65377;這些問題的出現(xiàn)無疑給我國稅收立法權(quán)限問題敲響了警鐘，立法權(quán)的規(guī)范已成了迫在眉睫的問題#65377;

二、法律級次問題

由于立法權(quán)限的劃分問題，我國稅收立法的權(quán)力實(shí)際上由作為立法部門的全國人民代表大會及其常務(wù)委員會變成了作為最高行政部門的國務(wù)院#65377;而實(shí)際上由于國務(wù)院又可以向下授權(quán)，財政部和國家稅務(wù)總局也有相當(dāng)大的稅收立法權(quán)限#65377;這種不規(guī)范的稅收立法體制直接導(dǎo)致了我國稅收法律法規(guī)的不規(guī)范#65377;

目前，我國稅收法律法規(guī)存在兩個嚴(yán)重問題:一是法律的級次普遍較低;二是政出多門，稅收立法權(quán)分散#65380;模糊#65377;我國目前的稅法體系中包括24個稅收實(shí)體法，其中只有《中華人民共和國個人所得稅法》與《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》以法律的形式頒布，其他稅收實(shí)體法法律都是由人大授權(quán)下的國務(wù)院以暫行條例的形式發(fā)布，如《中華人民共和國增值稅暫行條例》#65380;《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》和《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》等等#65377;在法律級次上，暫行條例的級次遠(yuǎn)小于法律的級次，法律的權(quán)威性不強(qiáng)#65377;誠然，由于各種原因，授權(quán)國務(wù)院立法具有立法上的靈活性，但這種授權(quán)不應(yīng)該是無期限的，也不應(yīng)該是全面的#65380;無界限的#65377;我國目前的稅法體系中，授權(quán)立法的比例占了絕大部分，而真正具有絕對法律地位的稅收法律只有寥寥幾個，這是一種立法上的不正常現(xiàn)象#65377;除了法律級次低，立法權(quán)分散也是一個不容忽視的問題#65377;實(shí)踐中，除了國務(wù)院頒布稅收暫行條例以外，國務(wù)院#65380;國家稅務(wù)總局#65380;各地方人民政府#65380;各省稅務(wù)局事實(shí)上都有一定的稅法權(quán)限#65377;這就形成了我國目前稅收法律規(guī)范#65380;規(guī)章#65380;制度紛繁復(fù)雜#65380;數(shù)量龐大的局面#65377;由于這些不同級別#65380;不同層次的規(guī)章制度政出多門，必然出現(xiàn)相互抵觸的現(xiàn)象#65377;最終必然導(dǎo)致稅法貫徹不力，無法正確執(zhí)行的問題#65377;

針對上述問題，我國應(yīng)盡快考慮通過法律程序?qū)⒁呀?jīng)成熟的稅收暫行條例上升到法律的層次，并進(jìn)一步規(guī)范稅收的立法權(quán)，明確國務(wù)院#65380;財政部及地方各級人民政府的稅收權(quán)限，將制定稅收細(xì)則#65380;稅收規(guī)章的范圍予以具體化#65377;

三、稅收基本法問題

稅收基本法是指對稅法中的共同性問題進(jìn)行規(guī)范，對具體稅法具有約束力，在稅法體系中具有最高法律地位和最高法律效力的稅法#65377;稅收基本法的具體內(nèi)容首先確定的就是稅收的立法宗旨問題，規(guī)定稅收立法的指導(dǎo)思想#65380;稅收立法的依據(jù)#65380;稅收立法的原則#65377;不僅如此，稅收立法權(quán)和征稅范圍問題則更是作為稅收基本法的核心問題而出現(xiàn)的，進(jìn)一步規(guī)定了國家稅權(quán)的分配和稅收立法體制#65377;其他內(nèi)容，諸如稅收征收管理#65380;稅收權(quán)限劃分#65380;征收機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)利義務(wù)#65380;稅務(wù)爭議#65380;稅務(wù)司法等問題也是稅收基本法的重要組成部分#65377;

從西方國家的成功經(jīng)驗來看，稅收基本法或具有基本法性質(zhì)的法律比較普遍#65377;如美國的《國內(nèi)收入法典》，就規(guī)定了其基本立法的根據(jù)并明確了稅法與相關(guān)行政法規(guī)及其他經(jīng)濟(jì)法規(guī)的法律關(guān)系#65377;德國#65380;韓國等國家為規(guī)范稅法與相關(guān)法律的關(guān)系而在各專門稅法之上確立了《國家稅收基本法》，這些稅收基本法拓寬了稅收的作用空間，明確了稅法在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)作過程中的基礎(chǔ)性地位和作用，規(guī)范了稅法與相關(guān)法律的實(shí)施界限與協(xié)作關(guān)系，規(guī)范了稅收的立法權(quán)限和立法機(jī)制，同時也使稅制結(jié)構(gòu)和征管制度趨于穩(wěn)定，稅法的可預(yù)測性增強(qiáng)#65377;

我國目前還沒有稅收基本法，稅收立法權(quán)及稅收立法體制的相關(guān)內(nèi)容沒有明確完整的法律規(guī)定，大都散見于其他財政稅收法律#65380;法規(guī)中，或者根據(jù)國家統(tǒng)一的規(guī)范性法律推知#65377;如現(xiàn)行稅收立法權(quán)的根據(jù)主要來源于《憲法》#65380;《全國人民代表大會組織法》#65380;《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對我國立法體制的規(guī)定#65377;全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使立法權(quán)，制定法律;國務(wù)院及其所屬各部委，有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)和規(guī)章;地方人民代表大會及其常務(wù)委員會，在不同憲法#65380;法律#65380;行政法規(guī)相抵觸的前提下，有權(quán)制定地方性法規(guī)，但要報全國人大常委會和國務(wù)院備案;民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)氐拿褡逭?65380;經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定自制條例和單行條例#65377;由于上述立法體制并不直接針對稅收立法，而是一個籠統(tǒng)的一般規(guī)定，因而根據(jù)上述辦法形成的我國稅收立法體制并不完善#65377;這就難免造成了我國稅收立法上存在的諸多缺陷和問題#65377;因此，我國應(yīng)盡快建立稅收基本法，這對于稅收實(shí)體法的立法，稅收程序法的修訂和完善以及科學(xué)規(guī)范稅收法律體系的建立都具有重要意義#65377;

四、稅收立法的透明度問題

稅收是國家無償對納稅人的收入#65380;所得和財產(chǎn)進(jìn)行的分配活動，而稅法則使這種分配活動合法化，并得以強(qiáng)制執(zhí)行#65377;稅收法律主義原則要求國家在向納稅人征稅時必須做到課稅法定#65380;依法稽征#65377;可見，稅收立法對于人民來說，是直接關(guān)系到納稅人切身利益的大事#65377;作為稅收法制建設(shè)的重要部分，增強(qiáng)立法的透明度，推進(jìn)稅收立法的民主化具有重要意義#65377;實(shí)踐證明，推進(jìn)稅收立法工作民主化#65380;增強(qiáng)稅收立法的透明度，有利于提高稅收立法質(zhì)量，使稅收立法更好地集中民智#65380;體現(xiàn)民情#65380;反映民意，還可以為今后稅法的貫徹實(shí)施奠定良好的群眾基礎(chǔ)#65377;并且，推進(jìn)稅收立法民主化的過程本身也是一種法制宣傳教育，可以增強(qiáng)公民的稅收法制觀念，提高公民的納稅意識#65377;

長期以來，我國在稅收立法程序上，大多數(shù)情況屬于人大授權(quán)#65380;行政立法，這種立法程序本身就不規(guī)范，是一種權(quán)宜之計#65377;實(shí)踐中不可能允許民眾參與，缺乏廣泛的收集意見過程和有效的溝通途徑，導(dǎo)致稅收法律的立法透明度差，稅法和現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，頒布后無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，而為了使稅法得以執(zhí)行，就必須進(jìn)行不斷的更改和修訂，既影響了稅法的穩(wěn)定性，降低了稅法的權(quán)威性，也使納稅人難以根據(jù)稅法對經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行預(yù)測，影響了企業(yè)的正常經(jīng)營#65377;據(jù)不完全統(tǒng)計，針對現(xiàn)行稅法的補(bǔ)充規(guī)定，財政部#65380;國家稅務(wù)總局制定的涉稅部門規(guī)章超過100多件，其他規(guī)范性涉稅文件超過1000多件，省以及省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件更多#65380;更繁雜#65377;這些法規(guī)性文件，往往使納稅人無所適從，也給稅務(wù)征收管理帶來了很大困難#65377;

要解決上述問題，就必須推進(jìn)稅收立法的民主化，增強(qiáng)稅收立法的透明度，在稅收基本法中明確規(guī)定公眾參與稅收立法的過程#65380;表達(dá)意見的途徑，在稅收立法過程中應(yīng)該及時向社會公布立法計劃和進(jìn)程，并由專門設(shè)置的機(jī)構(gòu)按照專門的法定程序收集#65380;處理和反饋民意#65377;具體解決辦法:一是盡快制定稅收立法聽證制度#65380;稅收立法公開征求意見制度，規(guī)范和促進(jìn)公民參與稅收立法活動;二是在制定稅收立法規(guī)劃#65380;立法計劃前，應(yīng)面向社會公開征求立法項目，提高稅收立法的科學(xué)性#65380;可行性，使稅收法律的內(nèi)容符合社會現(xiàn)實(shí)情況#65377;

五、稅收立法的技術(shù)問題

稅法的權(quán)威性和其本身的性質(zhì)要求稅法必須具有很強(qiáng)的可操作性，從而保證稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行科學(xué)的稅收征收管理，保證納稅人能夠正確理解稅法的要義，做到依法納稅#65377;更重要的是，稅法條款的明確能夠在很大程度上避免稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人由于理解不同而產(chǎn)生征納關(guān)系上的誤解和糾紛，降低稅務(wù)管理的成本#65377;

從我國目前存在的各類稅收法律#65380;法規(guī)的具體情況不難看出，存在大量含義模糊的法律條款#65377;這些條款要么在現(xiàn)實(shí)情況下容易引起歧義，不利于稅法的順利執(zhí)行，要么規(guī)定過于寬泛，造成各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對同一條款的解釋不盡相同，甚至大相徑庭#65377;例如，我國的增值稅暫行條例，作為由人大授權(quán)，國務(wù)院制定的法律規(guī)范，在我國稅收體系中占有舉足輕重的意義#65377;無論是從其稅收收入占財政收入的比重來看，還是從其本身對于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要作用來看，增值稅都是流轉(zhuǎn)稅中的第一大稅#65377;然而，對于這樣一個復(fù)雜的稅種，其法律條文僅有區(qū)區(qū)的29條，不足3 000字，令人難以置信#65377;當(dāng)然，一部法律的科學(xué)與否，不能從其字?jǐn)?shù)的多少進(jìn)行推定，然而，增值稅在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行的難度和復(fù)雜程度以及稅務(wù)人員和納稅人對增值稅法的理解和掌握程度足以說明，作為法律，增值稅暫行條例的內(nèi)容實(shí)在是過于簡陋，規(guī)定過于寬泛，缺乏可操作性#65377;也正是因為如此，在頒布增值稅暫行條例的同時，必須發(fā)布相應(yīng)的暫行條例實(shí)施細(xì)則#65377;但實(shí)際上，即使有了實(shí)施細(xì)則，增值稅暫行條例在執(zhí)行過程中還是存在很大的問題#65377;這一點(diǎn)，在財政部#65380;國家稅務(wù)總局不斷發(fā)布的關(guān)于解釋#65380;調(diào)整增值稅執(zhí)行過程中存在問題的各種規(guī)范性文件上表現(xiàn)的非常明顯#65377;除了增值稅以外，其他稅收法律也存在同樣的問題#65377;

上述問題的解決，首先應(yīng)該集思廣益，廣泛了解基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)際稅收征收管理中存在的問題，同時廣泛征求納稅人的意見，最大限度的保證稅法的縝密完善#65377;其次，在立法過程中的不同環(huán)節(jié)，保證社會各界對稅收立法的參與，避免立法的隨意性#65377;最后，組織相關(guān)專家學(xué)者對初步形成的稅法草案進(jìn)行進(jìn)一步論證，保證稅法的嚴(yán)密性和完整性#65377;

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Thinking about the Current Revenue Lawmaking in our Country

ZOU Yang

(North-east Finance University， Dalian 116025， China)

Abstract: The basic relation that is at the modern nation， people and nation is the revenue from tax relation.The revenue from tax concerns the people＇s basic property right and free powers， have to take into the stipulation of the law.So say， the revenue from tax lawmaking is one wreath of importance that constucts the country under the rule of law.But the our country is in the revenue from tax lawmaking process currently， but exist the lawmaking legal power still not pure， the law class time is low， the maneuverability differs to wait many problems.

Key words: revenue lawmaking; compartmentalization of legislative right; revenue basic law