摘要：由于政策制定者與政策執(zhí)行者的相對分開，使得政策制定權(quán)與政策執(zhí)行權(quán)產(chǎn)生分離，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中委托代理關(guān)系的形成，使政策執(zhí)行極易陷入委托代理困境，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。其主要原因是政策制定者與執(zhí)行者之間存在著信息的不對稱、利益的不一致和權(quán)責(zé)的不對等。通過對政策執(zhí)行者的監(jiān)督、激勵以及對其敗德行為的懲罰，可以有效地化解政策執(zhí)行中的委托代理困境從而防止政策執(zhí)行失敗。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；委托代理困境；敗德行為；政策失敗

中圖分類號：D630.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－1494(2007)05－0073－03

委托代理是現(xiàn)代社會中普遍存在的社會現(xiàn)象，廣泛地存在于現(xiàn)代社會的各個方面。如在現(xiàn)代公司里，所有者和經(jīng)營者并不是同一個主體，而是相對地分離：公司的所有者選擇自己信任的經(jīng)營者來對公司的日常經(jīng)營業(yè)務(wù)進行管理，他們之間就形成了委托代理關(guān)系。又如，在現(xiàn)代民主國家中，人們選舉政治家來代表自己做出決策，在人們和政治家之間也形成了委托代理關(guān)系。一般而言，存在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分割的地方，就可能存在著委托代理關(guān)系。所以，委托代理現(xiàn)象不僅僅存在于經(jīng)濟領(lǐng)域，而且存在于政治、社會等領(lǐng)域中。如在公共政策領(lǐng)域，立法機關(guān)制定政策法規(guī)，行政機關(guān)則負(fù)責(zé)政策法規(guī)的實施與執(zhí)行；中央政府制定政策，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行政策；某部門的內(nèi)部上級制定政策，而下級執(zhí)行政策等等，都會形成委托代理關(guān)系。這種政策的制定與政策的執(zhí)行在不同主體之間進行的情況往往會導(dǎo)致政策執(zhí)行陷入委托代理困境。政策執(zhí)行過程中具有與政策制定者(委托人)不同目標(biāo)的政策執(zhí)行者(代理人)往往會利用自身的信息優(yōu)勢，采取偏離既定政策方案的行為，產(chǎn)生各種可能損害政策委托人與受益者利益的敗德行為。

一、委托代理困境的主要表現(xiàn)：政策執(zhí)行者的逆向選擇與敗德行為

政策執(zhí)行中的委托代理困境集中地表現(xiàn)在政策執(zhí)行者的逆向選擇和敗德行為兩個方面。一方面，逆向選擇是指政策制定者在信息不完全的前提下，無法全面真實地了解和掌握政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的情況，也就無法對政策執(zhí)行者以及執(zhí)行過程進行有效的監(jiān)督；但是政策的執(zhí)行又離不開政策執(zhí)行主體，政策制定者于是就不得不在這種信息不對稱的情形下與政策執(zhí)行主體達成協(xié)議。但是協(xié)議形成后政策制定者又無法對政策的執(zhí)行情況進行全面有效的監(jiān)控。政策執(zhí)行者就會利用政策制定者對政策執(zhí)行過程“無知”的這一弱點而機會主義行事。如對有利于自己利益的政策就積極執(zhí)行，對不利于自己的政策就敷衍抵制；在對政策效果進行評估的時候就隱瞞一些對自己不利的信息，夸大對自己有利的信息。另一方面，敗德行為是指政策執(zhí)行主體在追求自身利益與確保自身效用最大化的前提下，背叛了先前與政策制定者之間的“契約”，從而損害政策制定者與政策目標(biāo)群體利益的行為。由于政策執(zhí)行者一般很少或者沒有參與政策的制定過程，政策執(zhí)行所帶來的效用也許和政策執(zhí)行者沒有很大的正相關(guān)關(guān)系，甚至還會使政策執(zhí)行者的某些利益受到損害，因此政策執(zhí)行者也就缺乏積極有效地執(zhí)行政策的動力。如在執(zhí)行中遇到問題與困難就以政策本身存在問題為由，把政策責(zé)任推卸給政策制定者；或是機械地執(zhí)行政策，沒有將政策與實際情形結(jié)合起來，使得政策在執(zhí)行過程中變得僵化；或是根本就抵制政策，等等，諸如此類執(zhí)行失效都造成政策的預(yù)期目標(biāo)與效果難以達到，也就使政策制定者和政策受益者的利益受損。

由于上述這兩方面的影響，不僅使政策執(zhí)行信息不能及時地得以反饋，從而使政策不能得到及時的修改與完善，而且導(dǎo)致政策陷入執(zhí)行困境：即使是好的政策也會因為政策執(zhí)行者的逆向選擇和敗德行為而導(dǎo)致失效，從而使好的政策沒有達到預(yù)期的效果。

二、委托代理困境產(chǎn)生的主要原因：制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)在不同主體之間的相對分離

政策執(zhí)行之所以會陷入委托代理困境，主要原因是政策制定權(quán)和政策執(zhí)行權(quán)屬于不同的主體。政策制定者與政策執(zhí)行者的分離，使他們之間相對地獨立。制定者負(fù)責(zé)政策的制定，然后把政策交給執(zhí)行機關(guān)去執(zhí)行，而至于執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行得怎么樣。制定者往往很難加以全面而真實地把握，從而造成了制定者與執(zhí)行者之間的信息不對稱。同時，以代理者身份存在的執(zhí)行者有著自身的利益和動機，也有著自身對政策的理解。于是政策執(zhí)行者會謀求自身局部利益而忽視整體利益，置相關(guān)的政策法規(guī)于不顧，具體而言，政策執(zhí)行陷入委托代理困境的有以下一些原因：

第一，政策制定者與政策執(zhí)行者之間的信息不對稱。由于將政策由文字變?yōu)閷嵺`并產(chǎn)生實際效果的是政策執(zhí)行者，因此，政策執(zhí)行者就比政策制定者擁有更多與政策執(zhí)行情況相關(guān)的信息，如政策執(zhí)行過程中所需要的各種資源，政策執(zhí)行的效果，政策執(zhí)行過程遇到的問題與困難，政策目標(biāo)群體對政策的反應(yīng)等等；而政策制定者則由于各種原因?qū)φ邎?zhí)行者以及政策執(zhí)行情況更多地處于一種“無知”狀態(tài)。在這種信息不對稱的前提下，政策制定者就無法對政策執(zhí)行過程以及政策執(zhí)行者進行有效的監(jiān)控，而政策執(zhí)行者擁有較強自主行動權(quán)，這很容易誘發(fā)政策執(zhí)行者的偷懶行為與短期行為。

第二，政策制定者與政策執(zhí)行者的利益不一致。公共選擇理論認(rèn)為，政府也是理性人，政府雖然是公共利益的代表應(yīng)當(dāng)以維護公共利益為目標(biāo)。但是毫無疑問的是各類政府也都存在著自身的利益，作為公共利益代表的政府在維護公共利益的過程中也必然會去追求自身利益和效用的最大化。這就意味著在負(fù)責(zé)政策制定的政府部門和負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的政府部門之間同樣會存在利益的不一致甚至沖突。在追求自身利益最大化的過程中，政策執(zhí)行者就會依據(jù)自己的利益對政策制定者所制定的政策做出有利于自身利益的理解和判斷，從而可能違背政策制定者的利益。事實上，不管是“上有政策，下有對策”，還是抵制政策不執(zhí)行，從根本上說，都是由于政策制定者與政策執(zhí)行者的利益不一致，政策執(zhí)行者對涉及自身利益的政策做出有利于自身的調(diào)整，最終使政策制定者制定出來的政策在執(zhí)行中走樣。

第三，公共政策本身的不完備性給政策執(zhí)行者的敗德行為以可乘之機。正如安德森所說，“行政管理機構(gòu)常常在內(nèi)容廣泛，但含糊不清的法令下進行活動，這就給它們應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么留下了很大的余地”。由于各種原因，政策制定者不可能考慮到所有的問題也不可能清晰地界定所有的問題，也就無法形成最滿意的政策方案，所以許多政策只能在宏觀上做出原則性和方向性的指導(dǎo)與規(guī)定。所以在政策執(zhí)行中政策執(zhí)行者就必須根據(jù)具體情形與實際情況制定出具體的執(zhí)行辦法與實施措施。這種給政策執(zhí)行者以自由裁量權(quán)既是一種客觀的需要，同時也給了政策執(zhí)行者的機會主義行事的機會。在政策執(zhí)行的過程中，政策執(zhí)行者就會利用這種自由裁量權(quán)來追求自身利益最大化，即根據(jù)自己的利好來理解和執(zhí)行政策，從而輕視或忽視政策本身的目的，損害了政策制定者以及政策受益者的利益。

第四，政策執(zhí)行者責(zé)任、權(quán)力和權(quán)利不對稱。政策制定者一般都是以行政命令的方式向政策執(zhí)行者布置有關(guān)的政策指示、命令，授予政策執(zhí)行者以相應(yīng)的權(quán)力。但是由于信息傳遞渠道的堵塞，政策制定者很難掌握政策執(zhí)行的實際情況，在這種信息不對稱的條件下，政策制定者也就不可能做出具體明確的責(zé)任要求，也無法對政策執(zhí)行者的權(quán)力形成有效的約束與監(jiān)控；同時在政策執(zhí)行中也沒有市場條件下的競爭淘汰機制，政策執(zhí)行者也就不會面臨被淘汰的壓力。這就使得政策執(zhí)行者無形之中擁有較大的權(quán)力，卻沒有相應(yīng)的監(jiān)督機制與責(zé)任追究機制，必然導(dǎo)致政策執(zhí)行者的敗德行為。

此外，還應(yīng)該看到政策制定者的影響，作為政策制定者也并非一定就是公共政策的直接或間接受益者，因此政策制定者就可能缺乏對政策執(zhí)行者以及政策執(zhí)行過程進行積極有效監(jiān)督的動力，有時甚至?xí)c政策執(zhí)行者相互勾結(jié)共同吞噬公共政策資源，損害公共政策受益群體的利益，這也是政策執(zhí)行中委托代理問題發(fā)生的一個重要原因。

三、化解委托代理困境的思路：監(jiān)控、激勵與懲罰

如何有效地治理委托代理問題，防止代理人敗德行為的發(fā)生，西方學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過以下三個途徑來解決。一是創(chuàng)立分權(quán)型的組織形式；二是建立風(fēng)險分擔(dān)的激勵機制，誘惑代理人與委托人的利益一致；三是設(shè)計有效的信息系統(tǒng)，增加代理人行為的透明度。其實質(zhì)就是對代理人采取行之有效的監(jiān)督與激勵措施，使其行為被限制在委托人設(shè)計的框架內(nèi)。具體到如何化解政策執(zhí)行的委托代理困境，可從以下幾個方面著手：

第一，加強對政策執(zhí)行者以及政策執(zhí)行過程的監(jiān)控。既要加強“自上而下”的監(jiān)控，又要加強“自下而上”的監(jiān)控。所謂“自上而下”的監(jiān)控是指政策制定者對政策執(zhí)行者的監(jiān)督和控制，是一種來自系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)控。由于這種監(jiān)控要以對政策執(zhí)行過程中信息的掌握為前提，因此，必須提高政策執(zhí)行者執(zhí)行過程的透明度，積極推進政務(wù)公開，建立有效的信息反饋機制，拓寬信息渠道，使政策執(zhí)行者的信息和政策執(zhí)行過程中的信息能夠及時地反饋到政策制定系統(tǒng)。但也應(yīng)意識到，政策執(zhí)行過程中政策制定者與政策執(zhí)行者之間的信息不對稱是一種只能降低而無法徹底消除的現(xiàn)象，況且政策制定者又不得不考慮監(jiān)督成本問題以及自身的利益，有時由于利益的驅(qū)使甚至還會出現(xiàn)監(jiān)督主體與監(jiān)督客體相互勾結(jié)沆瀣一氣的現(xiàn)象，這就決定了“自上而下”監(jiān)督的效力非常有限。正因為如此，就不能缺少和忽視“自下而上”的監(jiān)督，“自下而上”的監(jiān)督是指來自于社會大眾力量的監(jiān)督，如社會媒體對政策執(zhí)行過程的關(guān)注，專家學(xué)者與社會草根階層對政策執(zhí)行過程的評估等。這種監(jiān)督是來自政策系統(tǒng)外部的監(jiān)督，相對與政策系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督而言，外部監(jiān)督更為有力和高效，所以應(yīng)當(dāng)挖掘社會力量監(jiān)督政策執(zhí)行的潛力，進行公眾充權(quán)，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，使政策執(zhí)行過程的監(jiān)督主體多元化，讓更多的公眾尤其是政策目標(biāo)群體參與到對政策執(zhí)行的監(jiān)督系統(tǒng)中來。將這種“自下而上”的監(jiān)督與“自上而下”的監(jiān)督結(jié)合在一起，可以防止政策執(zhí)行者的逆向選擇與敗德行為的發(fā)生，從而防止政策執(zhí)行陷入委托代理困境。 第二，建立有效的激勵機制?！霸谝欢ǖ募钕?，代理人能出于團結(jié)的考慮而將委托人的目標(biāo)作為其自己的目標(biāo)”。因此，在政策執(zhí)行過程中誘導(dǎo)政策制定者與政策執(zhí)行者之間利益的一致性，提高政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的主動性與能動性，從而減少執(zhí)行主體的“偷懶”行為。如實行績效合同制度，把執(zhí)行主體的薪酬、考評與政策執(zhí)行效果的評估緊密聯(lián)系起來；引進市場競爭機制，推動政策執(zhí)行者的多元化，使不同的政策執(zhí)行者之間建立起正常的競爭關(guān)系等，既可提高信息的透明度也可提高政策執(zhí)行的效率。

第三，加大對政策執(zhí)行者敗德行為的懲罰，提高政策執(zhí)行者“偷懶”成本。作為代理人的政策執(zhí)行者之所以會存在違背委托人意志與利益的行為，很大程度上與其所獲得額外收益的同時，難以被政策制定者發(fā)現(xiàn)從而能夠逃脫懲罰有關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)建立起強有力的懲罰機制，加強政策執(zhí)行者敗德行為的懲罰。如明確政策執(zhí)行者的權(quán)責(zé)關(guān)系，實行建立有效的責(zé)任追究機制，實行“執(zhí)行不力”一票否決制，這些增加懲罰力度的做法將減少政策執(zhí)行者機會主義行事的收益，增加了偷懶行為的風(fēng)險，從而有助于遏制其敗德行為，并最終有助于政策執(zhí)行委托代理困境的化解。

責(zé)任編輯 黃志恒

作者簡介：肖飛飛(1982－)，男，湖南邵陽人，中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府體制與政策分析。