摘要：行政過錯責(zé)任追究制作為規(guī)范行政執(zhí)法活動、防止執(zhí)法違法的制度安排，是落實依法治國基本方略的有效措施，但行政過錯責(zé)任追究作為一種內(nèi)部責(zé)任追究，其過錯不可使用客觀過錯標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)確立主觀過錯標(biāo)準(zhǔn)；在責(zé)任范圍問題上，不可太過于寬泛；追責(zé)主體應(yīng)樹立正確的追責(zé)理念。

關(guān)鍵詞：過錯責(zé)任；責(zé)任范圍；追責(zé)理念；厘定

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－1494(2007)05－0064－03

一、行政過錯責(zé)任追究制中“過錯”的厘定

“行政過錯責(zé)任追究制”字面內(nèi)涵了有過錯才有責(zé)任，因此，準(zhǔn)確地厘定“過錯”實為運用該制度的前提。

(一)過錯的歷史演進(jìn)

過錯作為法律責(zé)任認(rèn)定的構(gòu)成要件之一，其與法律責(zé)任的聯(lián)姻是歷史的范疇。古代社會沒有過錯的概念，追究違法者的法律責(zé)任并不以其主觀上有無故意、過失為要件，而只看客觀上是否有危害結(jié)果發(fā)生。追本溯源，過錯責(zé)任的原始形態(tài)應(yīng)當(dāng)首推羅馬共和國前期制定的著名的《十二銅表法》，過錯責(zé)任原則思想得到系統(tǒng)闡發(fā)的是近代資產(chǎn)階級民法。17世紀(jì)法國的讓，多馬在他的《自然秩序中的民法》一書中指出：“如果損害是作為一個無害行為的出乎意料的結(jié)果而發(fā)生，那么鑒于沒有任何過錯可以歸咎于行為人，他就不應(yīng)當(dāng)對這一結(jié)果承擔(dān)責(zé)任?！痹诖艘粫r期，過錯被確定為民事責(zé)任的基本準(zhǔn)繩；它不僅是產(chǎn)生責(zé)任的充分條件，而且也是構(gòu)成責(zé)任的必要條件。到了18世紀(jì)，經(jīng)過著名法學(xué)家波蒂埃的進(jìn)一步肯定和發(fā)揮，過錯責(zé)任原則形成了完整的理論體系，在法學(xué)界得到了普遍的公認(rèn)，傳統(tǒng)的結(jié)果責(zé)任主義終于被拋棄。隨后，過錯責(zé)任原則在立法上得到了充分的吸收。過錯責(zé)任在德國的進(jìn)一步的發(fā)展，是將違法性吸收進(jìn)了過錯。至19世紀(jì)末20世紀(jì)初，作為確認(rèn)與追究侵權(quán)行為人法律責(zé)任的根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的過錯責(zé)任取得了統(tǒng)治地位，這被認(rèn)為是人類的一大進(jìn)步，因為它在全球范圍內(nèi)最終廢止了野蠻的同態(tài)復(fù)仇制度和落后的刑罰原則。

行政法上的過錯責(zé)任從民法中借鑒、演繹過來。美國、日本、英國、德國等國家承擔(dān)國家責(zé)任均貫徹過錯責(zé)任原則。我國臺灣地區(qū)于1980年公布的“國家賠償法”，也采納了世界通用的過錯責(zé)任原則。該法規(guī)定：“國家對公務(wù)員違法行使公權(quán)力之行為致?lián)p害他人自由或權(quán)利時，固應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，但仍以公務(wù)員對違法行為之發(fā)生具有故意或過失為必要。”

(二)過錯的界定

過錯是民法、行政法責(zé)任制度中的基本原則。如何評價或判斷過錯成為法律責(zé)任中的一項顯要技術(shù)?？梢院敛豢鋸埖卣f，自從過錯與法律責(zé)任聯(lián)姻以來，對過錯是主觀的還是客觀的爭論就沒有停止過。

主觀過錯論。這一觀點認(rèn)為，過錯是指行為的主觀方面，是行為人可歸責(zé)的心理狀況，它具體表現(xiàn)為故意和過失兩種形式。或者說，所謂過錯，就是違法行為人對自己的行為及其后果所具有的主觀心理狀態(tài)。根據(jù)主觀過錯理論，過錯本質(zhì)上是一種可譴責(zé)的個人意思狀態(tài)。如意大利學(xué)者德，居皮斯認(rèn)為，過錯“是一種心理狀態(tài)，它在和某種損害相聯(lián)系的情況下，能夠被認(rèn)為應(yīng)受譴責(zé)，即，它不同于人們在渴望避免有害結(jié)果時常常感到的那種心理狀態(tài)”。

客觀過錯論。這一觀點認(rèn)為，過錯的認(rèn)定，應(yīng)該從一般注意義務(wù)的違反這一角度出發(fā)，將判斷標(biāo)準(zhǔn)客觀化?！皩?dǎo)致賠償責(zé)任的不是(因其本質(zhì)而無法抽象認(rèn)定)‘過錯’，而是對具體情況下必須施加的注意義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)的偏離”?！斑^錯是一種行為而非主觀心理狀態(tài)?！?/p>

筆者認(rèn)為，過錯就其性質(zhì)而言，是一種評價性概念，是法律對于行為人實施侵害行為時主觀態(tài)度的否定性評價，其評價對象為行為人可歸責(zé)的心理狀況，具體表現(xiàn)為故意與過失兩種形式。而故意、過失則是一種描述性概念，是對行為人實施侵害行為時主觀態(tài)度的描述。過錯不同于故意、過失，前者系一種評價，后者則為評價對象；前者為評價性概念，后者為描述性概念。既然過錯內(nèi)涵中包容了主觀與客觀兩方面，那么過錯的主客觀之爭，實為沒有必要，關(guān)鍵需要精細(xì)化的是：行政法律責(zé)任的承擔(dān)何種情況下運用主觀過錯原則?何種情況下運用客觀過錯原則?其理論依據(jù)何在?

(三)行政過錯責(zé)任追究制中的“過錯”是主觀過錯

行政過錯責(zé)任追究制是一種內(nèi)部責(zé)任追究，即國家對行政主體及其公務(wù)員追究行政法律責(zé)任。行政主體及其公務(wù)員行政法律責(zé)任過錯的認(rèn)定應(yīng)堅持主觀過錯認(rèn)定原則，不能僅以公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)損害行政相對人合法權(quán)益為緣由就追究其內(nèi)部行政法律責(zé)任。

1．從行政的本性上看，行政權(quán)不同于司法權(quán)的最主要方面是其積極主動性，也只有積極高效地運行行政權(quán)才能促進(jìn)社會公益的增長，滿足民眾對公共產(chǎn)品的需求，樹立服務(wù)政府、溫和政府的形象。行政行為積極主動的一面也使它面臨著風(fēng)險，這就是它可能給某一位或某幾位相對人的合法權(quán)益造成損害，而這種風(fēng)險不應(yīng)該全部由行政權(quán)的運行者來承擔(dān)，國家、社會民眾都應(yīng)該有所分擔(dān)，這樣對行政主體及其工作人員而言才是公平的，否則，就極可能導(dǎo)致行政主體及其工作人員消極懈怠行政，抑或僅僅執(zhí)掌法定職責(zé)內(nèi)的事項(也還是畏手畏腳的)。因而筆者認(rèn)為國家在追究行政主體及其工作人員行政責(zé)任之時，應(yīng)該寬容、謹(jǐn)慎，在行政主體及其工作人員故意違法行政或者重大過失、違法行政時才可追究其責(zé)任，這里的重大過失，是以公務(wù)人員在當(dāng)時情況下行政主體執(zhí)行公務(wù)時所應(yīng)達(dá)到的中等水平作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

2．從我國的國情上看，行政法治理念，責(zé)任政府的打造在我國尚為時不久，不可能一蹴而就；我國公務(wù)員的整體素質(zhì)，執(zhí)法水平尚有待提高，行政執(zhí)法實踐中損失相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象并不鮮見。如果不問主觀過錯狀態(tài)，只要損害了相對人的合法權(quán)益就追究行政主體及其工作人員的責(zé)任，甚至連同間接領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)一起追究，那么責(zé)任面將十分大，搞得行政主體及其工作人員人人自危。因此，責(zé)任的追究可由緩而急，由寬到嚴(yán)，先追究故意或重大過失行為者的責(zé)任，再逐漸地擴大范圍，這是符合事物發(fā)展運行規(guī)律的。

二、行政過錯責(zé)任追究制中“責(zé)任范圍”厘定

責(zé)任范圍的問題實際上就是行政主體及其工作人員在何種情況下應(yīng)擔(dān)負(fù)責(zé)任的問題，無疑它應(yīng)是“行政過錯責(zé)任追究辦法”中的重要內(nèi)容之一，也是該辦法立法明確性、可操作性的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一?？v觀各地的辦法，無不專章重墨羅列責(zé)任追究的范圍，有的多達(dá)近百種情形。

明確的、肯定的列舉是法可操作性的標(biāo)志。但是，明確肯定的列舉也有其弊端：一是難免掛一漏萬，二是使追究主體無法根據(jù)實際情況，合法合情地裁量，造成了法的僵化。筆者認(rèn)為故意或重大過失的違法行政現(xiàn)象應(yīng)列舉出來，同時列舉出來的情形一定是實踐中生成，已成熟的。可列舉出來也可不列舉出來的，盡量不列舉，采用概括性的款項，付之追責(zé)主體結(jié)合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H狀況，根據(jù)行政執(zhí)法的經(jīng)驗，自由掌控。列舉過多過細(xì)，則會導(dǎo)致行政主體及其工作人員產(chǎn)生畏懼心理，不利于發(fā)揮行政權(quán)積極為善的主動性、創(chuàng)造性。責(zé)任追究的范圍寬泛體現(xiàn)了政府打造責(zé)任的決心，無疑體現(xiàn)了現(xiàn)代法治文明的發(fā)展潮流，但寫在紙上的法條是死的文字，行動上依法辦事，勇于敢于承擔(dān)責(zé)任比靜態(tài)的責(zé)任條款更重要。因為，責(zé)任政府并不是靠法條上多羅列幾種責(zé)任情形就可實現(xiàn)的，重要的是倡導(dǎo)如何依法辦事，規(guī)范行政程序，為行政主體及其工作人員職權(quán)的運行提供依據(jù)。當(dāng)然責(zé)任的明確也不可缺，但應(yīng)是該追究的情形下才追究，責(zé)任追究的范圍每一種情形要想清楚，不可單憑多、細(xì)為表象。

三、行政過錯責(zé)任追究制中追責(zé)主體“追究理念”的厘定

在目前各地頒布出臺的“行政過錯責(zé)任追究辦法”中，追究責(zé)任主體多為各級人民政府的監(jiān)察部門。筆者認(rèn)為，各級監(jiān)察機關(guān)在行使追責(zé)權(quán)時應(yīng)樹立正確的追責(zé)理念，協(xié)調(diào)好控制行政違法與保障行政權(quán)高效行使的關(guān)系，只有這樣行政過錯責(zé)任追究制才能長存下去并逐漸完善，也才不違背該制度建立的初衷。

第一，要看到行政權(quán)力與公民權(quán)利相互同一性的一面，責(zé)任的追究不得妨礙行政權(quán)高效服務(wù)于社會職能的發(fā)揮，挫傷行政主體及其工作人員的積極主動性。在過去相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，行政法學(xué)在涉及行政權(quán)力與行政相對權(quán)利關(guān)系時，更注意的是兩者的對立性，因而設(shè)法控制行政權(quán)力?？貦?quán)從近代以來幾乎都是行政法上的一個永恒話題，但是行政權(quán)力對公民權(quán)利和自由的有益作用卻少有關(guān)注和研究。事實上，即使在行政法形成的早期，行政權(quán)力也對個人權(quán)利有著重要的保護(hù)作用，因為它行使著維持社會安全的職能。而福利國家興起以后，政府服務(wù)更多地滿足了公民權(quán)利的實現(xiàn)。在當(dāng)代日益復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)生活中，投有政府行政權(quán)力所發(fā)揮的有效組織管理作用，就難以控制發(fā)展社會生產(chǎn)力所需要的社會、經(jīng)濟(jì)秩序、沒有社會生產(chǎn)力的發(fā)展，提供社會福利也就沒有物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，追責(zé)主體在追究行政主體及其公務(wù)員行政法律責(zé)任時，一方面要制約行政權(quán)不得違法行使和不得濫用，另一方面還應(yīng)保障行政權(quán)力的合法行使，充分發(fā)揮行政權(quán)力高效服務(wù)于行政相對人權(quán)益的功能。前者是消極意義的，主要從行政權(quán)力與行政相對人權(quán)利的對立性看問題，后者是積極意義的，是從二者的同一性看問題，二者均不能偏度。

第二，要堅持監(jiān)督與改進(jìn)工作相結(jié)合原則。行政過錯責(zé)任追究制的目的在于通過一系列監(jiān)察措施、監(jiān)察活動，來實現(xiàn)防范、補救、追懲的綜合效能，達(dá)到改善行政執(zhí)法，提高行政效能，實現(xiàn)國家行政機關(guān)廉政和勤政的實效。這就要求，行政過錯責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查與改進(jìn)工作緊密結(jié)合，既要通過監(jiān)察發(fā)現(xiàn)和揭露行政管理工作存在的各種問題與不廉潔的現(xiàn)象，追究行政主體及其公務(wù)員的違法亂紀(jì)行為，又要注意研究和解決行政執(zhí)法工作中這些問題和現(xiàn)象發(fā)生的對策和方案，提出建立、改進(jìn)和完善相關(guān)規(guī)章制度的建議的措施，以促進(jìn)行政執(zhí)法的廉潔、勤政、務(wù)實和高效。

責(zé)任編輯 黃志恒

作者簡介：張顯偉(1969－)，男，山東微山人，廣西民族大學(xué)政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：行政法與行政訴訟法。