摘要：隨著縣域經(jīng)濟的不斷發(fā)展，縣域政治發(fā)展對社會全面發(fā)展的影響日益顯著。因此，加強縣域政治發(fā)展研究具有十分重要的意義。文章闡述了縣域政治發(fā)展研究緣起的理由，同時對縣域政治的含義和特征進行了界定，并在此基礎上對縣域政治發(fā)展內(nèi)涵進行探討。

關鍵詞：縣域經(jīng)濟；縣域政治；縣域政治發(fā)展

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2007)01-0058-04

自秦朝廢除分封制，建立郡縣以來，中國的其它行政建制幾經(jīng)變化，唯獨縣卻保持長期穩(wěn)定，這與縣制在中國政治體系中的獨特作用密切相關。如1995年，當時的人事部副部長張志堅所言：“縣是我國直接面對廣大農(nóng)村和基層，功能完整、結構齊全的一級行政建制，發(fā)揮著聯(lián)系上層機關與基層組織，農(nóng)民群眾樞紐作用。它是維持國家政治穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展和社會安定的重要保證，是國家機器正常運轉的基礎。因此，縣域政治發(fā)展在中國政治發(fā)展過程中具有十分重要的地位。

一、縣域政治發(fā)展研究的緣起

(一)縣域政治發(fā)展的必要性

1．縣域政治發(fā)展是科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求?？茖W發(fā)展觀的內(nèi)在要求：一是堅持以經(jīng)濟建設為中心，一心一意謀發(fā)展。實現(xiàn)經(jīng)濟社會更快更好發(fā)展，這既是社會主義本質和根本任務的要求，也是解決社會主義初級階段主要矛盾的要求。因此，發(fā)展生產(chǎn)力，把經(jīng)濟搞上去，不僅是一個重大的經(jīng)濟問題，而且也是重大的政治問題，物質文明搞不好，精神文明和政治文明就失去了基礎。二是強調(diào)全面發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展不能等同于社會的全面發(fā)展，所謂全面發(fā)展：就是要在發(fā)展經(jīng)濟的基礎上，推動政治、文化等社會其它方面的發(fā)展。它要求我們在加快物質文明建設的同時，也要加快政治文明和精神文明建設，形成三個文明相互促進，共同發(fā)展的格局。三是注重以人為本。以人為本追求的是人的全面發(fā)展。實現(xiàn)人的全面發(fā)展，不僅要通過發(fā)展經(jīng)濟來提高人們的物質生活水平，而且要通過民主政治建設和精神文明建設，不斷提高人的政治覺悟和政治能力，豐富人民精神生活。所以，我們在大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，建設社會主義物質文明的同時必須要促進縣域政治發(fā)展，推進縣鄉(xiāng)機構改革，擴大基層民主建設，提高縣域政府管理能力，以實現(xiàn)縣域的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．縣域政治發(fā)展是縣域發(fā)展不可或缺的內(nèi)容。一個完整的縣域發(fā)展系統(tǒng)應包括縣域經(jīng)濟發(fā)展、縣域政治發(fā)展和縣域文化發(fā)展三個部分。并且這三者是相互聯(lián)系，相互制約的有機整體，三者互為條件，相輔相承，缺一不可，都是縣域發(fā)展不可或缺的一部分。但長期以來，許多人將縣域發(fā)展就等同于縣域經(jīng)濟發(fā)展。在這種思想的指導下，縣域經(jīng)濟雖然取得了突破性的發(fā)展，但同時也存在著不小的問題，如縣域經(jīng)濟綜合能力較弱，經(jīng)濟成分配置不合理，規(guī)模小，發(fā)展慢，縣域之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，差距過大等。這些問題的存在，既有自然條件的因素，更重要的是體制方面的因素。當前影響縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制因素有：政府職能轉變未到位，服務發(fā)展經(jīng)濟的能力不強，縣鄉(xiāng)政府機構雍腫，人員膨脹，造成縣鄉(xiāng)財政困難，對發(fā)展經(jīng)濟的投入不足等等。這從很大程度上制約了縣域經(jīng)濟的進一步發(fā)展，最終制約縣域的全面發(fā)展，而體制的完善與政治發(fā)展又是息息相關的。由此可見，縣域政治發(fā)展不僅是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要保證，而且是縣域全面發(fā)展的重要內(nèi)容。

(二)縣域政治發(fā)展的可能性

1．縣域經(jīng)濟發(fā)展為縣域政治發(fā)展提供了保障。亨廷頓在研究了世界上120多個國家的經(jīng)濟發(fā)展狀況與政治民主發(fā)展的關系后，得出了這樣的結論：“當一個國家的經(jīng)濟指數(shù)上升時，發(fā)展民主政治的可能性就越大。”經(jīng)濟發(fā)展之所以成為政治發(fā)展的主要影響因素，是因為物質條件是政治發(fā)展的前提和保障：一是政治民主的運行要消耗大量財力、物力、人力等資源的，缺少一定數(shù)量和質量的資源投入，政治發(fā)展就難以實現(xiàn)。二是公民素質的提高是政治民主得以健康運作的前提條件，只有經(jīng)濟高速發(fā)展，公民的受教育水平才能提高，政治素質和參政能力才能增強，政治發(fā)展也才有保障。改革開放后，黨領導人民實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，推行城鎮(zhèn)化建設，促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。尤其是十六大后，全國的縣域經(jīng)濟取得了突破性的發(fā)展，縣域經(jīng)濟的總量不斷上升，經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化，經(jīng)濟質量不斷提高，規(guī)模不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，截止到2003年12月31日，全國縣域經(jīng)濟GDP為6．45萬億，占全國GDP的55．15％，縣域經(jīng)濟的崛起為縣域政治發(fā)展提供了良好的物質保障。

2．農(nóng)村政治發(fā)展為縣域政治發(fā)展奠定了基礎?？h級建制是直接面對廣大農(nóng)村、功能比較完備的一級政權組織?？h域的主要地區(qū)是農(nóng)村，縣域主要公民是農(nóng)民，縣域的主要經(jīng)濟是農(nóng)業(yè)。因此，農(nóng)村政治的發(fā)展狀況直接決定縣域政治的發(fā)展程度。改革開放20多年來，中國農(nóng)村在經(jīng)濟充分發(fā)展的基礎上，政治發(fā)展也取得了巨大的成就。農(nóng)村基層政權建設走上黨政分開，政經(jīng)分開，“鄉(xiāng)政村治”的道路，權力過分集中及功能混同的政治結構開始分化。農(nóng)村基層民主化程度明顯提高：村民自治制度正在推行，基層普選范圍不斷擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度日益制度化，農(nóng)民在獲得獨立的經(jīng)濟地位和生產(chǎn)經(jīng)營自主權的同時，獲得了更大的個人自由度和政治獨立性，農(nóng)民的政治參與意識在逐步增長。農(nóng)村政治的穩(wěn)步發(fā)展，為廣大農(nóng)民提供了一條合適的民主道路，使農(nóng)民得到了前所未有的民主政治實踐鍛煉，農(nóng)民的民主意識不斷增強，民主知識日益豐富，民主習慣逐步形成，民主能力普遍增強，從而為進一步推進縣域政治發(fā)展奠定了堅實的基礎。

3．社會主義新農(nóng)村建設的興起為縣域政治發(fā)展創(chuàng)造了機會。建設社會主義新農(nóng)村，是黨和政府為徹底解決三農(nóng)問題、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設小康社會的重大戰(zhàn)略舉措。通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，加大對“三農(nóng)”的支持力度，推進農(nóng)村體制改革和制度創(chuàng)新，盡快使廣大農(nóng)村面貌有比較明顯的變化。要建設好社會主義新農(nóng)村，關鍵是要全面推進農(nóng)村綜合配套改革，包括深化縣鄉(xiāng)機構，農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革。這些改革，既涉及農(nóng)村生產(chǎn)關系的調(diào)整，也直接觸及農(nóng)村上層建筑變革。同時，這些改革既是縣域政治發(fā)展的動力，又是縣域政治發(fā)展的一個重要突破口。所以，社會主義新農(nóng)村建設的興起，為縣域政治發(fā)展創(chuàng)造了機會。

二、縣域政治的含義和特征

縣域政治是社會政治功能比較完備和相對獨立的綜合性政治單元，它是城市政治與農(nóng)村政治的結合部，是宏觀政治與微觀政治的交匯處，是國家政治行為和經(jīng)濟發(fā)展的凝結點，它處于國家政治體系中的中觀層次。對縣域政治的含義和特征進行正確的界定，是研究縣域政治發(fā)展的必要前提。

(一)縣域政治發(fā)展的含義 所謂縣域政治是指在縣級行政區(qū)劃的地理空間內(nèi)，以縣級政治為主導、鄉(xiāng)級政治為紐帶、村級政治為基礎的具有地域特色和功能比較完備的區(qū)域政治。

縣域政治屬于區(qū)域政治的范疇，是一個縣的范圍內(nèi)全部政治活動的總和，其主要含義包括：其一，從縣域政治的組成要素看，縣域政治是各個機構的綜合體，包含有黨委、政府、人大、法院、檢察院等。其二，從縣域政治活動范圍看，縣域政治活動在一定的空間范圍內(nèi)進行，包括政治活動的全過程，牽涉決策，執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，是一種典型的區(qū)域政治。其三，從縣域政治系統(tǒng)的復雜程度看，縣域政治不是部分政治活動的簡單匯總，而是組成要素有機結合的整體。其四，從縣域政治的屬性來看，縣域政治應該屬于中觀政治。從宏觀政治看，全國或全省的政治條件和政治調(diào)控手段比較完備，而縣域政治包含的范圍較小，只是更小范圍的區(qū)域政治。從微觀政治看，縣域政治不是一個具體的政治結構或是政治行為，而是縣域內(nèi)微觀政治活動的總和。其五，從縣域政治與外界的關系來看，縣域政治雖然是獨立的功能比較完備的政治系統(tǒng)，但它不是孤立存在的。一方面它要執(zhí)行上級的各項決策；另一方面，又與各級部門，各周邊地區(qū)的政治活動交織在一起。其六，從縣域政治和區(qū)域政治的關系看，縣域政治和區(qū)域政治既有聯(lián)系又有區(qū)別。其聯(lián)系在于都是指一定地理空間范圍內(nèi)的政治區(qū)域；區(qū)別在于區(qū)域政治的界限一般比較模糊，“它是指地球表面上任何按照政治標準劃分的地區(qū)，這既是一個國家或國家行政之下的行政區(qū)，也包括數(shù)國聯(lián)結而成的區(qū)域”。而縣域政治是一個行政區(qū)域單元，界限比較清楚。

(二)縣域政治的基本特征

在長期的歷史演變和發(fā)展中，中國的縣域政治形成了農(nóng)村性、區(qū)域性、綜合性和多樣性五個基本特征。

農(nóng)村性：縣域政治雖說是城市政治和農(nóng)村政治的交匯點，但由于縣域的大部分地區(qū)是農(nóng)村，轄區(qū)內(nèi)的主要居民是農(nóng)民，所以農(nóng)村政治才是縣域政治的主體。就全國整體而言，我國目前有2200多個縣以及縣級市，面積占國土面積的90％以上，人口占全國總人口的70％，離開了農(nóng)村和農(nóng)民，縣將不能稱其縣，因此，農(nóng)村性是縣域政治的一個基本特征。

區(qū)域性：縣域政治的區(qū)域性是指縣域政治在空間上有一定的范圍，在地理上具有一定的位置和相互間可分割的行政界限。它包括政治網(wǎng)絡的區(qū)域性，縣域政治是整個國家政治體系中的小網(wǎng)絡；政治運行的區(qū)域性，即各項決策的制定，執(zhí)行監(jiān)督反饋等政治活動有很多是在縣區(qū)域范圍內(nèi)進行的；政治優(yōu)勢的區(qū)域性，即由于歷史、地理、人文和自然條件等方面的不同，縣域政治一般都形成了自己的政治優(yōu)勢，包括制度優(yōu)勢和政策優(yōu)勢等等。

層次性：縣域政治包括三個層次，基礎層的村級政治，即縣域政治的基本單元或基礎環(huán)節(jié)；中間層的鄉(xiāng)級政治，即聯(lián)系縣級政治和村級政治的中間環(huán)節(jié)；中心層的縣級政治，即縣域政治的中心環(huán)節(jié)，它在整個縣域政治中，處于核心主導地位。因此，縣域政治實質上是以縣級政治為中心層、鄉(xiāng)級政治為中間層、村級政治為基礎層的多層次的區(qū)域性政治網(wǎng)絡。

綜合性：縣域政治是一個相對完整的政治體系，縱向承上啟下，橫向聯(lián)結城鄉(xiāng)，麻雀雖小，而五臟俱全。它集各政治機構于一體，集政治與非政治活動于一體，集執(zhí)行與決策功能于一體，具有很強的綜合性。

多樣性：矛盾的特殊性決定了事物的多樣性，全國有2000多個縣以及縣級市，由于各個縣域的區(qū)位要素以縣域發(fā)展所依存的自然、歷史、社會以及人文環(huán)境的不同，必然影響到縣域政治的發(fā)展速度、模式和程度，使縣域政治呈現(xiàn)差異性和多樣性的特征。

三、縣域政治發(fā)展的內(nèi)涵

(一)縣域政治發(fā)展的含義

要弄清什么是縣域政治發(fā)展，除了要了解縣域政治，還必須知道什么是政治發(fā)展。關于什么是政治發(fā)展，學術界至今沒有一個明確而統(tǒng)一的說法，比較有代表性的觀點有：派伊認為政治發(fā)展包括三種要素：一是人口發(fā)生變化，從臣屬地位轉變到對社會有貢獻的公民；二是政治系統(tǒng)之能力增強，政令能貫徹深入地方基層，控制人民之間的爭端，應付滿足人民的需求；三是政體組織結構分化，功能愈趨?；约案髦贫群徒M織之間的融合。阿爾蒙德則認為政治發(fā)展就是社會經(jīng)濟現(xiàn)代化較為廣泛的環(huán)境中，已經(jīng)和正在發(fā)生的一系列相互關系的政治體系、過程和政策的變化。亨廷頓提出政治發(fā)展就是政治結構和秩序的制度化，而制度化是指政治結構和秩序取得價值和穩(wěn)定的過程。

國內(nèi)的學者也從不同的學術視角對政治發(fā)展進行了定義。北大的王浦劬教授，從政治關系的角度出發(fā)，認為政治發(fā)展是政治關系的變革和調(diào)整。李元書研究員從政治人的角度出發(fā)，將政治發(fā)展定義為“通過付出和揚棄代價，以尋求不斷發(fā)展人的政治潛能的政治體制和政治方式的過程，以及這些體制和生活方式的生長過程?！敝x慶奎教授從政治體系的角度出發(fā)，認為政治發(fā)展是在獨立民族國家形成和傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型的過程中，政治體系合法化，民主化和現(xiàn)代化的過程。王惠巖教授從政治民主的角度出發(fā)，將政治發(fā)展定義為政治制度化的提高，民主制度的廣泛實行，社會大眾參與管理程度的提高和國家凝聚力的增強等等。

由此可見，學者們對政治發(fā)展的理解是仁者見仁，智者見智。學者們對政治發(fā)展的不同理解，說明政治發(fā)展本身是一個抽象而復雜的客觀存在，是一個標明政治體系綜合能力提高的復雜概念，是難以加以準確定義的。我們傾向于從政治關系的角度來理解政治發(fā)展。首先是因為政治本身就是一種特殊的社會關系，其次是政治發(fā)展必然會帶來這種關系的變革和調(diào)整，政治發(fā)展的最終結果，就是政治關系的規(guī)范化、合理化、和諧化。所以，我們將縣域政治發(fā)展定義為：縣級行政區(qū)劃的地理空間內(nèi)，縣級政治、鄉(xiāng)級政治和村級政治三者之間以及三者內(nèi)部各要素之間關系不斷規(guī)范化、合理化、和諧化的過程。

(二)縣域政治發(fā)展的內(nèi)容

研究縣域政治發(fā)展，其最終目的是為了實現(xiàn)政治民主化和社會的全面進步，這是社會現(xiàn)代化的一個重要方面?？h域政治發(fā)展與其它方面發(fā)展的關聯(lián)度和實際意義都十分明顯與深遠，它是縣域經(jīng)濟發(fā)展的保障與政治發(fā)動機，同時，縣域政治發(fā)展作為一種現(xiàn)代化的改進，它也應該具有相應的發(fā)展內(nèi)容。

1．縣域政府能力的提高。在政治發(fā)展研究中，政府能力被認為是發(fā)展中國家政治現(xiàn)代化過程中最稀缺的資源，政治能力的強弱是衡量政治發(fā)展的一個重要的指標，政府能力的提高是政治發(fā)展的重要內(nèi)容?？h域政治發(fā)展中，縣域政府能力的提高不僅表現(xiàn)在運用行政權力來推動縣域的發(fā)展，而且還表現(xiàn)在縣域政府職能和角色的轉變?？h域發(fā)展中的縣域政府應在政府全力支持經(jīng)濟增長過程中，不遺余力地提供刺激增長的公共政策。從職能轉換的角度而言，縣域政府在縣域轉型發(fā)展的過程中，應該盡可能地減少甚至是避免對行政干預和行政權力的依賴，通過發(fā)展和運用其他治理規(guī)則和方式實現(xiàn)對縣域發(fā)展的宏觀調(diào)控。同時，要實現(xiàn)縣域政府的角色創(chuàng)新，縣域政府應當成為縣域發(fā)展的調(diào)控主體和縣域制度創(chuàng)新的主角，要實現(xiàn)從被動接受和執(zhí)行國家縣域發(fā)展戰(zhàn)略、縣域政策和縣域發(fā)展目標，轉變?yōu)槌珜Эh域自主發(fā)展的制度供給者和創(chuàng)新的主體。通過各方面的變革和創(chuàng)新，縣域政府理應成為縣域經(jīng)濟、文化和社會全面發(fā)展的推動者。

2．縣域機構設置的合理化?？h域政治是整個國家政治體系中的一個基本單元，是功能完整、結構齊全的一級建制。縣域政治發(fā)展必然會帶來縣域內(nèi)各種政治機構的變革，使縣域機構設置完善化和合理化，逐步形成職責明確、權限清晰的政治機構體系?？h域機構設置合理化主要體現(xiàn)在：從橫向上看，一是黨政關系的規(guī)范化，縣政府，人大等機構自主性的增強；二是各機構內(nèi)部各分機構之間關系的協(xié)調(diào)化。從縱向上看，一是中央政府以及上級政府與縣級政府關系的制度化、科學化，縣政府自主能力提高；二是縣政府與下級組織管理權限的合理劃分，下級基層組織權力和范圍的擴大。隨著縣域經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的擴張，要求縣域政治體系必須實行嚴格的分工，形成層次清晰、職責明確、彼此協(xié)調(diào)、運轉自如的合理機構。

3．基層民主的發(fā)展。政治發(fā)展理論認為，民主是政治發(fā)展最本質的內(nèi)容和要求，如果沒有民主的發(fā)展，就不能稱之為政治發(fā)展。民主化已成為當今世界不可逆轉的歷史潮流。建設社會主義民主是我國政治發(fā)展長期堅定不移的目標，縣域政治發(fā)展同樣以此為已任。社會主義民主在縣域的主要形式是基層民主，因此，基層民主的發(fā)展是縣域政治發(fā)展的重要方面。中國是農(nóng)民占人口絕大多數(shù)、整體文化素質不高、自主意識不強的發(fā)展中國家。所以，對農(nóng)民的民主教育，不能進行抽象的民主理論灌輸，而是要發(fā)展基層民主?；鶎用裰魇菑V大農(nóng)民學習民主知識、熟悉民主程序、切身體驗民主生活的有效途徑?；鶎用裰鞯陌l(fā)展，一方面有助于擴大縣域政治體系的權力基礎和決策資源的提取范圍，實現(xiàn)對決策者的監(jiān)督，減少決策失誤，提高決策的科學性。另一方面，就是使廣大人民群眾在民主實踐中，增強民主意識、豐富民主知識、提高民主能力，順利推進縣域政治發(fā)展。 4．村落文化的演進。政治發(fā)展不僅是政治制度、政治等政治范疇更新的過程，也是政治文化的進步過程。政治文化屬于意識形態(tài)，支配人的行為。無論是政治制度的制定和執(zhí)行，還是政治民主化的建設推進，都需要一種先進的文化作為精神動力，政治文化為政治發(fā)展提供一種穩(wěn)定的心理基礎和文化氛圍。就縣域政治發(fā)展而言，為縣域政治發(fā)展提供這種心理基礎和文化氛圍的是村落文化。何為村落文化?村落文化是一種以家族、血緣和地緣關系為基礎，以社會網(wǎng)絡為結構；能反映村落制度特征和傳統(tǒng)底蘊的文化形態(tài)。村落文化是縣域政治發(fā)展的重要背景和基礎性資源，是縣域政治體系得以延續(xù)變革、發(fā)展演進的堅實基礎，縣域政治發(fā)展中必然也包含著村落文化的演進。村落文化的演進包括三個方面：一是消除臣民文化培育公民文化；二是改造小農(nóng)文明，培育契約文化；三是更新禮治文化，建設法治文化。

責任編輯 任潔明

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