摘要：鄉(xiāng)村關(guān)系沖突是我國新農(nóng)村建設(shè)中的一個突出問題。鄉(xiāng)村關(guān)系沖突從根本上主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國權(quán)力體制中的特殊地位、村委會在利益角色上的雙重性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利益上的自利性、鄉(xiāng)村關(guān)系在法律規(guī)范上的制度供給短缺造成的。建設(shè)新農(nóng)村，必須通過轉(zhuǎn)變理念、創(chuàng)新體制和完善法治對其加以改進(jìn)與完善。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)村關(guān)系；村委會

中圖分類號：F320．3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494(2007)01-0013-03

在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間存在著大量的失范與沖突現(xiàn)象，不但制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展，而且如長此以往，將有損于國家的權(quán)威和加劇農(nóng)村社會的矛盾沖突，進(jìn)而不利于我國和諧社會的構(gòu)建。因此，總結(jié)二者關(guān)系沖突的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)、找出造成這種沖突的成因并提出對策建議，對我國建設(shè)新農(nóng)村與和諧社會具有重要的理論意義與實(shí)踐意義。

一、鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

1998年頒布的《村民委員會組織法》確認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之之是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，但是法律上的這種籠統(tǒng)的原則性規(guī)定并不能在實(shí)踐中將鄉(xiāng)村關(guān)系真正地加以協(xié)調(diào)與規(guī)范。進(jìn)一步講，有學(xué)者指出，鄉(xiāng)村關(guān)系應(yīng)包括以下有機(jī)聯(lián)系的三種關(guān)系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村黨支部之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間在貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)、政府公共政策等事務(wù)方面的行政管理與被管理的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會基于種種原因而有意無意地將這三種關(guān)系混在一起，強(qiáng)調(diào)其一而否定其余。這其中又主要是用領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和行政管理與被管理的關(guān)系來代替指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對“村治”進(jìn)行不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，從而引起了鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張與沖突。村委會面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，或屈從、或抵抗、或兼而用之，使村民自治呈現(xiàn)出“附屬行政化”和“過度自治化”兩種不良傾向。

(一)附屬行政化。附屬行政化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將行政權(quán)力凌駕于村民自治之上，把村委會當(dāng)作自己的下屬組織，用傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式對村委會從產(chǎn)生到日常工作等微觀運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)與控制。主要表現(xiàn)有三：一是通過對村委會選舉和村委會人員變動的干預(yù)來控制村委會的組閣權(quán)。二是通過“村財鄉(xiāng)管”來控制村民自治的財權(quán)。三是通過間接和直接對村民自治事務(wù)的干預(yù)來控制村民自治的事權(quán)。

(二)過度自治化。過度自治化是指村民自治越出了法律許可的范圍，單純地從村莊的利益出發(fā)，不愿意接受、甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)與管理，追求絕對自治。主要表現(xiàn)在一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為“指導(dǎo)關(guān)系”，對村里的事務(wù)不愿管，不敢管，致使村委會的工作放任自流。另一方面有些地方的村委會干部故意曲解村民自治的含義，認(rèn)為自己是群眾選出來的，只應(yīng)對群眾負(fù)責(zé)，村委會作為村民的合法代言人和代理人有權(quán)決定自己的村內(nèi)事務(wù)，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，甚至有的還煽動、帶動群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對著干。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的成因分析

造成上述鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的原因有很多，我們需要對鄉(xiāng)村關(guān)系從本質(zhì)上加以探源，才能真正找出造成鄉(xiāng)村關(guān)系的沖突的“牛鼻子”。從本質(zhì)上講，鄉(xiāng)村之間的關(guān)系既是權(quán)力關(guān)系，又是利益關(guān)系，更是法律關(guān)系?；诖?，本文認(rèn)為造成鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的根本原因在于：

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國權(quán)力體制中的特殊地位。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，也是國家與鄉(xiāng)村社會的結(jié)合處。這決定了國家在農(nóng)村的各項資源汲取與政策輸出都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以直接貫徹與實(shí)施，即人們通常所說的“上面千條線，下面一根針”。在我國壓力型政權(quán)體系下，這些任務(wù)是國家用行政命令的方式由各級政府層層下達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并用一系列的數(shù)字指標(biāo)，甚至“一票否決”制來對任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，并把考核結(jié)果作為這些干部升降去留的依據(jù)。這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成這些任務(wù)指標(biāo)而加強(qiáng)對村委會的滲透、影響和控制。因為若僅僅依靠《村民委員會組織法》所規(guī)定的那種指導(dǎo)或協(xié)商方式，是很難把作為村民自治組織的村委會的力量充分地動員起來實(shí)現(xiàn)各項政策輸出，更無力通過村委會在農(nóng)村汲取實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和完成計劃所需的各項資源。

(二)村委會在利益角色上的雙重性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利益上的自利性。作為村民自治組織的村委會，由于是由村民直接選舉產(chǎn)生的，它的權(quán)力來源于全體村民并對全體村民負(fù)責(zé)，因此它必須為村民意志和利益服務(wù)。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間在貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)、政府公共政策等事務(wù)方面還存在著管理與被管理的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在村民中得到貫徹實(shí)施，村委會實(shí)際上又承擔(dān)著某些行政職能，具有“準(zhǔn)政權(quán)”性質(zhì)。因此，村委會便居于村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，既扮演著本村群眾利益的表達(dá)者和實(shí)現(xiàn)者，又充當(dāng)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代表的整體利益的執(zhí)行者“雙重角色”。盡管這兩種角色在民主國家的最終歸屬應(yīng)該是一致的，但在現(xiàn)實(shí)生活中，這兩種角色所分別體現(xiàn)的村民利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益的沖突則是大量的、經(jīng)常的。這種雙重利益角色注定著鄉(xiāng)村之間關(guān)系的矛盾與沖突。

公共選擇理論指出，政府的工作人員和普通人一樣也是追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，政府也有自利性。為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會過多地干預(yù)村民的自治事務(wù)，這除了思想上對村民自治中的鄉(xiāng)村關(guān)系認(rèn)識不清外，恐怕更多的是為了追逐自身利益。在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意識里，權(quán)力就意味著利益，尤其是那些在原有的鄉(xiāng)村控制模式下的既得利益者，更是因為不愿意放棄手中的利益而對村民自治事務(wù)進(jìn)行不遺余力地控制。

(三)鄉(xiāng)村關(guān)系在法律規(guī)范上的制度供給短缺。首先，對于村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的關(guān)系，《村民委員會組織法》第四條作了如下規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”可以看出，這個規(guī)定是非常粗略和原則化的：既沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際操作過程中留下了很大的解釋空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以根據(jù)其需要作出不同解釋，最終是“該管的管，不該管的也管”。

其次，從和鄉(xiāng)村關(guān)系密切相關(guān)的村委會與村黨支部的關(guān)系來看，現(xiàn)有法律制度同樣也未能明確劃分村黨支部和村委會的職權(quán)范圍。如《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》第九條規(guī)定村黨支部的一項主要職責(zé)是“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定”，但什么是“重要問題”，什么又是“需由村民委員會等決定的事情”，則缺乏明確、具體的界定。此外，條例一方面賦予村黨支部對村委會和村民自治行使“領(lǐng)導(dǎo)”職責(zé)，另一方面又規(guī)定村黨支部應(yīng)“支持和保證”村民委員會依法“充分行使職權(quán)”，這在實(shí)際操作上就會有相當(dāng)大的伸縮空間，天平向任何一方的絕對傾斜都有其合法依據(jù)。

三、鄉(xiāng)村關(guān)系協(xié)調(diào)的對策思考

鄉(xiāng)村之間的沖突與矛盾不僅不利于村民自治的健康發(fā)展，而且也影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有效發(fā)揮，因此必須加以解決。盡管在現(xiàn)有的政治體制下，鄉(xiāng)村之間的矛盾與沖突不可能徹底加以根除，但我們可以通過轉(zhuǎn)變理念、創(chuàng)新體制和完善法治對其加以改進(jìn)與完善。

(一)轉(zhuǎn)變理念是解決鄉(xiāng)村沖突的前提

1．要從認(rèn)識上厘清鄉(xiāng)村之間存在的三種關(guān)系。前面提到，鄉(xiāng)村之間存在三種性質(zhì)不同的關(guān)系，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村黨支部之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是指“黨務(wù)”，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系是指“村務(wù)”，體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間在貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)、政府公共政策等事務(wù)方面的行政管理與被管理的關(guān)系是指“政務(wù)”，體現(xiàn)的依法行政原則。我們既要認(rèn)識到這三者各有自己的適用范圍，切不可混淆之；又要看到這三者是有機(jī)統(tǒng)一的，共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村關(guān)系的“三駕馬車”。只有這樣，我們才能有效地治理好鄉(xiāng)村社會。

2．要樹立服務(wù)型政府的理念。在我國的傳統(tǒng)文化中，有一種強(qiáng)烈的官本位意識與家長制觀念，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的過度干預(yù)思想根源之一。而服務(wù)型政府的理念要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變政府權(quán)力本位為公民權(quán)利本位，變“管”本位為“服務(wù)”本位，變?nèi)苷疄橛邢拚?。這種理念的樹立將有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將自己的角色從“干預(yù)者”轉(zhuǎn)變到“服務(wù)者”上來。

3．改革現(xiàn)有的政績考核觀。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)成為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行政績考核的主體，這比原來縣對鄉(xiāng)的考核方式更具有綜合性與合理性。另一方面，要抓緊建立健全科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核體系?？己艘罁?jù)既要有數(shù)字指標(biāo)的完成情況，又要有對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)和群眾公論。要以考核體系為依據(jù)建立獎懲制度，“使那些勤政為民、求真務(wù)實(shí)的干部得到褒獎，而好大喜功、弄虛作假的干部受到懲戒，從而在鄉(xiāng)村干部隊伍中真正形成立黨為公、執(zhí)政為民、求真務(wù)實(shí)的風(fēng)氣，以此來推動鄉(xiāng)村關(guān)系的改善?！?/p>

(二)創(chuàng)新體制是解決鄉(xiāng)村沖突的關(guān)鍵

1．調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的構(gòu)成，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威。即將村委會、村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有機(jī)地結(jié)合在一起，來加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的制約。建議村委會主任、副主任、村黨支部書記、副書記成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的當(dāng)然代表，村委會委員、村黨支部委員原則上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。從而使村民意志與利益在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中能夠得以表達(dá)，并強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，也有利于盡快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成民主合作的鄉(xiāng)村治理體制。

2．在有條件的地方逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長的產(chǎn)生方式與責(zé)任取向發(fā)生了由上到下的方向性變化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政綱領(lǐng)更具有對民眾需求的回應(yīng)性，并在公開和透明的狀態(tài)中具體實(shí)施，民眾則可以對治理效果進(jìn)行評議監(jiān)督。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由傳統(tǒng)的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?。這種新的治理機(jī)制有效地改善了鄉(xiāng)村關(guān)系，從縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)政”與“村治”的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。但現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選應(yīng)具備以F幾方面的條件：一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、適度的人口規(guī)模和上級乃至中央高層的支持。

3．重塑村委會、村民(代表)會議和村支部的關(guān)系。首先，應(yīng)建立三者的合作機(jī)制，比如可以考慮村中的重大事務(wù)由黨支部和村委會分別討論，以提案的形式提交村民(代表)會議，由村民(代表)會議做出最后決定，這樣村民(代表)會議就不再只是黨支部向村民通報村中重大決定的咨詢機(jī)構(gòu)，而是一個村級權(quán)力機(jī)構(gòu)。其次，應(yīng)建立村黨支部向村民負(fù)責(zé)的機(jī)制。目前在不少地方推行的“兩票制”就是一個非常好的辦法。這兩種機(jī)制的目的就是要使村黨支部在對上負(fù)責(zé)的同時也對本村村民負(fù)責(zé)，而不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府干預(yù)村民自治的工具。

(三)完善法治是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)沖突的保障

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要依法行政。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的指導(dǎo)與行政管理，必須嚴(yán)格依照法律有序進(jìn)行，“政府要學(xué)會在民主和法制的軌道上與農(nóng)民打交道，合理運(yùn)用政府的權(quán)威，積極引導(dǎo)村民自治的運(yùn)作，加強(qiáng)宏觀調(diào)控?！?/p>

2．村委會要依法治村。要明確村民自治是在國家法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)的自治，應(yīng)嚴(yán)格遵守《村民委員會組織法》及其他法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，決不能超出或凌駕于憲法和法律之上，搞無政府主義。村內(nèi)事務(wù)應(yīng)由村民(代表)會議討論決定，必須按照法律程序?qū)嵭凶灾?/p>

3．要進(jìn)一步完善村民自治的法律制度體系。首先，要根據(jù)《憲法》與《村民委員會組織法》中確立的“鄉(xiāng)政村治”的原則精神，盡快制定關(guān)于村民自治的實(shí)體性法律和關(guān)于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等程序性法律及其實(shí)施辦法。在實(shí)施辦法中，明確劃分村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會與村黨支部的職責(zé)權(quán)限。其次，在上述法律及其實(shí)施辦法中，應(yīng)考慮增加、補(bǔ)充有關(guān)法律后果的條款，如規(guī)定無正當(dāng)理由拒不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國家任務(wù)或非法干預(yù)村民自治事務(wù)的有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，以維護(hù)鄉(xiāng)政村治法律體系的權(quán)威，防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”兩種不良村治傾向，也為司法介入鄉(xiāng)政村治矛盾和沖突打開法律通道，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治統(tǒng)一于法律。最后，應(yīng)發(fā)揮村委會在構(gòu)建村民自治法律與程序中的地位，引導(dǎo)村民制定出符合國家法律制度和地方性法規(guī)，反映社情民意、簡單明了、具體實(shí)用、便于操作的本村自治章程和制度，如農(nóng)村財務(wù)管理、集體財產(chǎn)管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理等制度，使鄉(xiāng)村治理逐步納入法制化的軌道。

責(zé)任編輯 張忠友

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