摘要：環(huán)境利益是社會公共利益，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯公眾環(huán)境權(quán)的事例在現(xiàn)實(shí)生活中屢屢發(fā)生，建立健全環(huán)境行政公益訴訟制度成為當(dāng)務(wù)之急，對于保護(hù)環(huán)境公益，推動行政權(quán)法制化有重要意義。構(gòu)建原告資格及制定相應(yīng)的制度，賦予公民、社會團(tuán)體、檢察院提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利。是建立環(huán)境行政公益訴訟的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：公共利益；原告資格；環(huán)境行政公益訴訟；利益關(guān)系

中圖分類號：D925．3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494(2007)01-0084-03

所謂環(huán)境行政訴訟，是在繼承傳統(tǒng)行政訴訟基本特征的基礎(chǔ)上，為了適應(yīng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督、管理的需要而發(fā)展了的一種訴訟形式，本質(zhì)上，它是行政訴訟的一個(gè)分支。環(huán)境行政訴訟通常包括兩種：其一，行政相對人或利害關(guān)系人對負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為不服，而向法院提起的行政訴訟，這種訴訟與傳統(tǒng)的行政訴訟沒有本質(zhì)的區(qū)別：其二，是指由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為或不行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或由侵害之虞時(shí)，公民、環(huán)保團(tuán)體或特定的國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起的訴訟，即環(huán)境行政公益訴訟制度。隨著環(huán)境問題的重要性不斷得到加強(qiáng)。這種訴訟方式“將要占據(jù)環(huán)境行政訴訟的主流”，也是環(huán)境行政訴訟的發(fā)展方向。

一、環(huán)境行政訴訟中的原告資格的內(nèi)涵界定

在環(huán)境行政訴訟中，環(huán)境行政訴訟原告資格，是指某人在可訴的環(huán)境行政爭議中享有的將該爭議訴諸司法程序的足夠利益，其強(qiáng)調(diào)的是被訴的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)及相關(guān)部門及其工作人員所做出的行政行為和當(dāng)事人之間利害關(guān)系的尺度，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有司法性爭端所影響的足夠利益，就可以認(rèn)為起訴人在環(huán)境行政訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的實(shí)實(shí)在在的利益。 上述定義要求起訴人要具有環(huán)境行政訴訟原告資格則必須具備“足夠的利益”、行政行為與當(dāng)事人之間存在一定的利害關(guān)系。環(huán)境行政訴訟原告資格有兩個(gè)構(gòu)成要件：

第一，合法權(quán)益受到侵害。權(quán)益分為物質(zhì)和精神兩方面的權(quán)益，在環(huán)境行政訴訟中，除了行政相對人的物質(zhì)權(quán)益受到行政行為的侵害外，更多的是一種精神上的權(quán)益遭到了破壞，包括美學(xué)上的權(quán)益，環(huán)境權(quán)益等等。權(quán)益還可以分為權(quán)利和利益兩個(gè)層面，權(quán)利層次比利益高，權(quán)利一般是法定的，而利益一般是法律沒有規(guī)定的事實(shí)性利益。在保護(hù)權(quán)益方面，各國普遍經(jīng)歷了從個(gè)人權(quán)利到個(gè)人利益，再到公共利益的發(fā)展過程。這個(gè)發(fā)展過程是與西方憲政理論的發(fā)展和政府職能的不同息息相關(guān)的。

第二，起訴人與可訴行政行為之間有一定利害關(guān)系，即起訴人對行政行為的影響充分。這個(gè)構(gòu)成要件是環(huán)境行政訴訟原告資格的核心內(nèi)容，也是環(huán)境行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。從環(huán)境行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢來看，各國對起訴人與可訴行政行為之間利益關(guān)系的要求也越來越松，出現(xiàn)了從“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)到“非直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展軌跡。公民個(gè)人提起環(huán)境行政公益訴訟，必須自己個(gè)人的利益也同時(shí)受到損害。不能以抽象的公共利益即以自己作為一個(gè)普通公民對公共利益所享有的利益提起訴訟。而檢察官提起該訴訟則不存在這個(gè)限制。就一般行政訴訟制度的目的和功能而言，它不僅在于為個(gè)人的合法權(quán)益提供救濟(jì)，而且還在于監(jiān)督行政主體依法行政。而在環(huán)境行政訴訟中，原告提起行政訴訟，往往具有維護(hù)環(huán)境公共利益的作用。現(xiàn)代行政法發(fā)展的重要趨勢之一，就是擴(kuò)大參與行政過程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、權(quán)益間接受到行政行為影響的行政管理間接相對人，甚至是“任何人”，均可依法享有受聽證或提起行政訴訟的權(quán)利。

二、環(huán)境行政公益訴訟原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)的確立

就世界范圍來看，各國確定原告資格的寬泛程度不一。如德國將原告資格確定為權(quán)利受行政行為侵害的人。日本將原告資格確定為“具有法律上的利益者”。美國將原告資格確定為受到行政行為損害或不利影響的人。英國將原告資格確定為不服行政機(jī)關(guān)決定的人等。從總體上說，各國對行政訴訟原告資格的設(shè)定是逐步放寬對原告資格的限制。以美國為例，美國司法審查中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際經(jīng)歷了從法定損害標(biāo)準(zhǔn)到雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)，最后到事實(shí)上不利影響標(biāo)準(zhǔn)的演變。

我國行政訴訟的原告資格也在逐步擴(kuò)展，從最初1989年訴訟法規(guī)定的利益受侵犯人到最高人民法院的司法解釋規(guī)定了與具體行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人有提起行政訴訟的權(quán)利。這一概念要比“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”要寬的多，進(jìn)而又?jǐn)U展到“同被訴的行政行為有法律上的利益”。

隨現(xiàn)代社會的發(fā)展，政治國家與市民社會漸趨融合，利益的調(diào)整成為法律的主要功能所在。環(huán)境行政訴訟目的在于切實(shí)保障和維護(hù)環(huán)境公共利益。環(huán)境保護(hù)是國家行政機(jī)關(guān)為了保護(hù)環(huán)境這種公共利益而實(shí)施的行政活動，所帶給國民的利益就是一種事實(shí)上的利益或反射利益，在公民的環(huán)境權(quán)還沒有被普遍法律化、制度化之前，它還不是一項(xiàng)法律上的權(quán)利，因此由于環(huán)境的污染和破壞而給國民帶來不利，也不能構(gòu)成所謂的“權(quán)利侵害”，不能由國民行使違法排除請求權(quán)或行政介入請求權(quán)。另一方面，倘若限制公民只在權(quán)利受到侵害時(shí)才能起訴，不僅混淆了公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分地束縛法院對公共機(jī)構(gòu)違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢。因此，應(yīng)認(rèn)識到法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個(gè)位置，以便防止政府內(nèi)部的不行為，否則沒有人能有資格反對這種不行為。

三、我國環(huán)境行政訴訟原告資格立法確認(rèn)中存在的問題

1．行政訴訟法中原告資格制度的不足。如前所述，環(huán)境法的特殊性決定了環(huán)境行政訴訟是最典型的社會公益和社會本位的訴訟制度，也就決定了其在環(huán)境保護(hù)中的重要地位。在我國，環(huán)境公共利益遭受損害、威脅的現(xiàn)象可以說十分普遍，公眾對于環(huán)境保護(hù)訴訟的要求不是沒有或減少，相反是很強(qiáng)烈。那么之所以我國的環(huán)境行政訴訟一直未有大的進(jìn)步，不是因?yàn)楣姷沫h(huán)境保護(hù)意識差，訴訟意識不強(qiáng)或能力不夠，恰恰是法律沒有提供一個(gè)合法的、完善的訴訟機(jī)制而使公眾“訴訟無門”、“訴訟無據(jù)”。長期以來中國傳統(tǒng)的行政訴訟理論對原告資格作了種種嚴(yán)格的限制，一直認(rèn)為只有行政相對人才具有原告資格，除相對人以外的其他人即使與具體行政行為有一定的利害關(guān)系，也不具有原告資格。這種由傳統(tǒng)行政法發(fā)展而來的環(huán)境行政訴訟法，在保護(hù)公民的環(huán)境私權(quán)益方面發(fā)揮了很大的作用，基本上可以使那些環(huán)境權(quán)益受到政府行政行為侵害的公眾得到法律上的救濟(jì)。然而，在環(huán)境行政訴訟的原告資格問題上，囿于傳統(tǒng)的“相對人資格論”的影響，對于社會環(huán)境公共利益受到政府行為侵害的情形，除了寄希望于政府的自我監(jiān)督和糾正外，并無其他的補(bǔ)救途徑。公民要想以訴訟的方式來監(jiān)督政府的行政行為，在現(xiàn)行的行政訴訟法中也很難找到依據(jù)，缺乏相應(yīng)的訴訟途徑來解決。

2．環(huán)境保護(hù)專門立法中相關(guān)的不足。從我國的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的專門立法來看，也找不到允許公民為環(huán)境公益提起行政訴訟的直接依據(jù)。從我國的《環(huán)境保護(hù)法》到《水污染防治法》再到《大氣污染防治法》等各單項(xiàng)法規(guī)，均在總則中規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。是否可以認(rèn)為允許公民“控告”便意味著賦予公民訴權(quán)呢?在實(shí)踐中，法院并不承認(rèn)普通公眾的這種檢舉控告權(quán)，即使在理論界，這一說法也沒有得到廣泛的認(rèn)可，“控告”是個(gè)含義模糊概念，并非嚴(yán)格的法律用語，環(huán)保法律中使用“控告”一詞，并不能據(jù)此判定該項(xiàng)規(guī)定為法律允許公民為維護(hù)環(huán)境公共利益提起訴訟的依據(jù)。所以，從目前我國立法的層面上看，我國并不存在公民訴訟或類似的制度。

《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》第10條規(guī)定：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會團(tuán)體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為?！比绻鐣F(tuán)體和與環(huán)境保護(hù)行政行為沒有直接利害關(guān)系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發(fā)環(huán)境違法行為，那么在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者基于外在的行政壓力或經(jīng)濟(jì)原因不敢或不能提起環(huán)境行政訴訟，且環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)及有關(guān)的職權(quán)機(jī)關(guān)也沒有糾正該違法行為時(shí)，危害或可能危害環(huán)境的行政行為就不可能得到有效的法律對抗。這難以滿足現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)和公眾參與的內(nèi)在需要，因此有必要加強(qiáng)社會團(tuán)體和非直接利害關(guān)系人在環(huán)境行政訴訟中的作用。

行政訴訟法與環(huán)境保護(hù)專門立法在原告資格制度上規(guī)定的不足，使有資格提起環(huán)境行政訴訟的原告范圍被大大收緊，對那些熱衷于公共利益，希望通過訴訟來糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，進(jìn)而保護(hù)公共利益的公眾被排除在原告的范圍之外。所以說，我國的《行政訴訟法》對公民的訴權(quán)實(shí)際上限制得相當(dāng)嚴(yán)格，而且在司法實(shí)踐中，法院在審查起訴條件時(shí)，一般都嚴(yán)格按照法律的明文列舉規(guī)定確定受案的范圍，并且把原告是否與本案有直接利害關(guān)系作為起訴的條件之一。

四、建立健全環(huán)境行政公益訴訟原告資格的具體制度支撐

公民、環(huán)保社會團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告資格如何實(shí)現(xiàn)，需要具體制度的支撐。

1．公益代表人——公民提起環(huán)境行政公益訴訟。公民以自己的名義提起行政公益訴訟不是任意的，因?yàn)樵娴脑V權(quán)濫用會造成社會經(jīng)濟(jì)秩序和訴訟秩序受破壞的不良后果。公民并非所有的公民都能提起環(huán)境行政公益訴訟，此處的公民應(yīng)當(dāng)限定在受影響的范圍之內(nèi)，即受侵害的環(huán)境公共利益應(yīng)當(dāng)包含其個(gè)體利益在內(nèi)。公民提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)現(xiàn)：

(1)訴訟需訴諸中級人民法院。在級別管轄上，此類案件應(yīng)以中級人民法院作為環(huán)境公益訴訟的一審法院。環(huán)境公益訴訟案件由于涉及到公共環(huán)境利益，通常覆蓋面廣，因環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)制止污染不力提起的公益訴訟，跨地區(qū)、跨流域的案件非常普遍；地方政府或環(huán)境保護(hù)部門違法制定的規(guī)定、措施在其轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)普遍適用、產(chǎn)生普遍影響。這類案件社會影響大，不適宜由被訴行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民法院管轄，應(yīng)由中級人民法院作為一審法院受理此類案件。

(2)訴前登記制度。由于環(huán)境侵權(quán)影響的面比較廣，其受害方往往帶有群體性，有的可能帶有跨地區(qū)性，同一環(huán)境侵權(quán)行為可能會有眾多主體提起訴訟。為防止眾多原告濫訴并節(jié)省訴訟成本和司法資源，應(yīng)設(shè)立環(huán)境公益可能受損害的區(qū)域的經(jīng)常居住人的訴前登記制度，以排除掉一部分不適宜做原告的公民。

(3)設(shè)立保證金制度。為防止原告在啟動訴訟程序以后，隨意退出或無故缺席判決，可以規(guī)定在法院立案受理之時(shí)，原告交納適當(dāng)數(shù)額的保證金，作為保證原告完整地參加訴訟過程的物質(zhì)制約手段。在訴訟程序終結(jié)之時(shí)，不論原告是否勝訴，法院都將如數(shù)退還保證金以及相應(yīng)的銀行利息。如果說設(shè)立保證金制度是防止濫訴的“事后救濟(jì)”，那么，訴前登記制度則是防止濫訴的“事前預(yù)防?！?/p>

(4)政府提供法律援助。為保證公民在公益訴訟中不處于劣勢，對于公民提起的環(huán)境公益訴訟，國家應(yīng)給予相應(yīng)的法律援助。將此項(xiàng)內(nèi)容劃入現(xiàn)行法律所規(guī)定的法律援助的范圍之列。這里的法律援助包括免費(fèi)的律師代理訴訟、適度地訴訟費(fèi)用的支持等。

(5)對原告的獎勵制度。如果原告勝訴，應(yīng)根據(jù)其保護(hù)環(huán)境公共利益的成效，給予適當(dāng)?shù)莫剟?。這樣就可以激起更多的公民對國有財(cái)產(chǎn)、環(huán)境污染問題進(jìn)行有力監(jiān)督。那么建立這樣的公益訴訟制度，是否會引起大量的濫訴呢?這個(gè)問題確實(shí)值得考慮，但我們認(rèn)為，如果法院能夠進(jìn)行較嚴(yán)格的審查，就能避免濫訴的發(fā)生。

2．公益代表人——環(huán)保社會團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟?，F(xiàn)代社會注重個(gè)人權(quán)利，但個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)往往通過其所在的社會團(tuán)體來實(shí)現(xiàn)，在環(huán)境訴訟中，國家、社會團(tuán)體的公益和公民私益是統(tǒng)一的。立法應(yīng)明確授予環(huán)境保護(hù)社會團(tuán)體的訴權(quán)，賦予其直接提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利。團(tuán)體訴訟制度實(shí)際上是對代表人訴訟制度的一個(gè)有益的和必要的補(bǔ)充。

為了保障環(huán)保社會團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的訴訟效率及訴訟的可行性，需要明確：

(1)重新定位環(huán)境保護(hù)團(tuán)體與政府的關(guān)系。我國的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其與政府機(jī)關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，為了保障環(huán)境保護(hù)團(tuán)體對政府行政行為的有效監(jiān)督，必須重新定位環(huán)境保護(hù)團(tuán)體與政府的關(guān)系，使其從政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向平等型，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的自治和自主性。

(2)環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的組成人員。環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的組成當(dāng)然要以環(huán)保為中心而且必須具有一定的專業(yè)性，因?yàn)槠湓诒Ｗo(hù)環(huán)境方面必須具有比政府和一般公眾更專業(yè)的知識才能真正起到保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公益和為政府提供環(huán)保建議的作用。

(3)設(shè)立程序。我國環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的設(shè)立也必須遵循一定的規(guī)定，以避免設(shè)立的重復(fù)從而導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。我們可以根據(jù)行政區(qū)域的劃分來具體確定各個(gè)環(huán)境保護(hù)團(tuán)體或者其下屬機(jī)構(gòu)的設(shè)立地點(diǎn)及其輻射的范圍，本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體只對本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)宣傳、教育、監(jiān)督、救濟(jì)等負(fù)責(zé)。

3．公益代表人——檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是最優(yōu)的選擇，需要：

(1)前置程序。檢察機(jī)關(guān)在提起行政訴訟前事先應(yīng)該以書面形式通知相關(guān)行政主體糾正錯(cuò)誤，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，只有在行政主體拒不糾正錯(cuò)誤、承擔(dān)責(zé)任或糾正不符合檢察機(jī)關(guān)的要求時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政訴訟，并且檢察機(jī)關(guān)在對如環(huán)境破壞的案子提起行政訴訟時(shí)必須有一定的依據(jù)，依據(jù)可以是環(huán)境保護(hù)鑒定機(jī)構(gòu)的書面鑒定結(jié)論，也可以是大量的環(huán)境或者公民受損害的事實(shí)結(jié)果。

(2)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政訴訟的范圍。建立行政公訴制度是為了彌補(bǔ)公共利益保護(hù)的真空。具體包括以下幾種：

第一，行政決定違法，并侵害國家、社會公共利益，沒有具體管理相對人的。由于此類違法行政行為所侵犯的不是某特定個(gè)人的利益，按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，就沒有適格的原告可以對其提起行政訴訟。如果不及時(shí)糾正此類違法具體行政行為，任由發(fā)展，其帶來的危害后果往往是難以挽救的。因此，必須由檢察機(jī)關(guān)來提起行政訴訟。

第二，行政機(jī)關(guān)做出的有利于行政相對人，而有害于社會公共利益的違法具體行政行為。對于此類違法具體行政行為，由于其有利于行政相對人，有起訴資格的相對人絕對不會提起行政訴訟。在這種情況下，為了維護(hù)社會的公共利益。就只有由檢察院提起公訴。

第三，行政機(jī)關(guān)做出的有損于行政相對人的合法權(quán)益，而相對人由于種種客觀原因不能自行起訴的違法具體行政行為。只有當(dāng)行政相對人提出了書面的公訴申請，并且申請公訴的案件符合法定條件時(shí)，檢察院才可提起行政公訴。

第四，行政機(jī)關(guān)不作為損害公共利益的。

第五，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為違法的。

(3)配套制度的支撐：

第一，被訴行為在公訴期間暫停執(zhí)行。一般的行政訴訟中，行政行為在訴訟期間以不停止執(zhí)行為原則。但由于行政公訴涉及的是侵害國家和社會公共利益的案件，如果不能及時(shí)停止執(zhí)行，將會造成難以彌補(bǔ)的損失，因此，行政公訴案件應(yīng)以訴訟期間暫停執(zhí)行為原則。

第二，法定訴訟時(shí)效。在一般的行政訴訟中，當(dāng)事人直接起訴的時(shí)效為知道具體行政行為做出后三個(gè)月內(nèi)。鑒于檢察機(jī)關(guān)提起的行政訴訟往往無直接利害關(guān)系人，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或受理該類案件時(shí)要經(jīng)歷較長時(shí)間，因此可以考慮適當(dāng)延長行政公訴案件的時(shí)效。

第三，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政訴訟庭審的特別的要求。凡檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政訴訟一律應(yīng)由同級人民法院受理，不得駁回起訴：審理必須采用合議庭審理，不得適用一人獨(dú)審的簡易程序：一律不得適用反訴；不得進(jìn)行調(diào)解，以免公益受到侵害等。

相信隨著我國法治的進(jìn)步，環(huán)境行政公益訴訟原告資格制度將會逐步完善，形成全社會都來關(guān)心環(huán)境保護(hù)的良好氛圍，推動我國環(huán)境保護(hù)的更好發(fā)展。

責(zé)任編輯 陸瑩

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