摘要：在新的發(fā)展階段，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，無疑對(duì)農(nóng)村公共品的供給提出了更新、更高的要求，而基層民主機(jī)制的缺乏和不完善，以及行政系統(tǒng)本身的弱點(diǎn)，引發(fā)了供給效率低下的問題。文章從一個(gè)村莊實(shí)證探討了農(nóng)村民主政治建設(shè)和供給效率的關(guān)聯(lián)，并提出了合理化供給的政策以及制度改革的建議和設(shè)想，以促使政府提供農(nóng)村公共品符合效率目標(biāo)的要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共品；供給效率：農(nóng)村基層民主建設(shè)

中圖分類號(hào)：F812．8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494(2007)01-0065-03

一、研究現(xiàn)狀與問題的提出

近幾年，國內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村公共品的研究已達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃?，分別從不同的視角運(yùn)用不同學(xué)科加以研究，形成了一批有見地的研究成果。他們分別對(duì)農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀和問題、農(nóng)村公共品供給體制變遷及決定和影響這種變遷的因素、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)村公共品供給之間的關(guān)系等等，進(jìn)行了研究，認(rèn)為所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民負(fù)擔(dān)體制的不合理，強(qiáng)調(diào)要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅要通過費(fèi)改稅規(guī)范基層政權(quán)的行為，更要加快現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給體制的改革；另外也有眾多學(xué)者從稅費(fèi)改革與農(nóng)村公共品供給以及農(nóng)村公共品供給與農(nóng)民增收這些角度進(jìn)行了研究。

已有的研究成果既反映了農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)狀，也涉及到了現(xiàn)行供給體制存在的問題，然而這些研究沒有或者說忽略了這樣一個(gè)重要問題即把基層的民主建設(shè)當(dāng)成農(nóng)村公共品優(yōu)化供給的必要條件來加以全面深入的研究和考察，造成這方面研究的短肋。筆者認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村公共品供給中供給過剩和不足的并存，數(shù)量上稀少的同時(shí)伴隨結(jié)構(gòu)上的偏差，所供并非所需的現(xiàn)象之所以突出化，問題在于自上而下的壓力型決策體制與農(nóng)民需求表達(dá)的失衡，實(shí)質(zhì)是缺乏健全的農(nóng)村基層民主制度，短視了基層民主政治建設(shè)在農(nóng)村公共品供給中的效用。

納克斯(Nurkse，Ragnar，1953)認(rèn)為，在發(fā)展中國家存在“貧困的惡性循環(huán)”(vicious circle of poverty)，其主要原因是，在資本形成的供給和需求方面分別存在著一個(gè)惡性循環(huán)。因此如何給予農(nóng)民比較充分的政治民主權(quán)利，確立以民主權(quán)利為基礎(chǔ)的村級(jí)公共品供給機(jī)制，以便充分反映廣大農(nóng)民對(duì)公共品的偏好，使得村級(jí)公共品供給的各方主體形成“合意”才是問題的關(guān)鍵。阿羅不可能定理雖認(rèn)為借助于公民投票的政治過程來建立純公共品的需求表達(dá)和供給機(jī)制是不可能的，但與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān)的公共品絕大部分屬準(zhǔn)公共品，受益人數(shù)有限且邊界相對(duì)清晰，外溢效果較小，村民一般不會(huì)隱瞞對(duì)該類公共品的偏好?？扑购筒伎材弦沧C明了相對(duì)于大型社會(huì)而言，在小規(guī)模的社會(huì)中，更可能出現(xiàn)自愿遵循行為約束或自愿提供公共品的情形，因此在農(nóng)村公共品供給過程中，尊重或引入農(nóng)民的意志表示，是切實(shí)可行的。

目前的基層民主政治建設(shè)在某種程度上可稱為主導(dǎo)型民主建設(shè)。在主導(dǎo)型民主下公共品供給可能會(huì)產(chǎn)生一定的有序和正當(dāng)性或合法性，但供給中產(chǎn)生的問題會(huì)更多，如：缺乏必要的監(jiān)督和事后檢查，極容易造成供給中的一陣風(fēng)和囫圇行事；在舊的干部績效考核體制下一些報(bào)酬、升遷等制度并不與公共品提供的效率相關(guān)；一些地方領(lǐng)導(dǎo)的任期有限，時(shí)間貼現(xiàn)率很高，在決策的時(shí)間偏好上更注重現(xiàn)在，所以?；肌岸桃暟Y”，導(dǎo)致具有長期效益的公共品供給不足；最根本的是從長期來看，主導(dǎo)型民主建設(shè)不利于村莊的自治能力的提高以及建設(shè)一種健康的農(nóng)村公共品的供給環(huán)境。

所以筆者試圖從一個(gè)村莊個(gè)案入手，分析當(dāng)前農(nóng)村公共品供給下基層民主面臨的一些困惑，探討其主要原因，并作出一些有益的嘗試和探索性的思路。

二、公共品視角下基層民主的困惑：W村觀察

W村處于浙江西北部，位于W縣城約25公里，距鎮(zhèn)政府2．5公里。整個(gè)行政村共有315戶，959人，耕地675畝。W村雖處于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，但因所在鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，該村人均純收入低于5000元人民幣。2004年W村村委會(huì)換屆直選后，W村現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子由村支部(3人)和村委會(huì)(3人)組成，任職剛滿2年。W村是筆者的故鄉(xiāng)，2006年2～3月為本課題遍訪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、在任和離任村干部、村民群眾，并對(duì)60多個(gè)村民進(jìn)行了問卷調(diào)查，獲得了有價(jià)值的認(rèn)識(shí)。

新支書是鎮(zhèn)里下派的，比較容易的從市財(cái)政爭取到了補(bǔ)助資金，鎮(zhèn)里也追加了點(diǎn)，合計(jì)200余萬元，款項(xiàng)主要用于村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善。從2004年下半年起，陸續(xù)將資金投入到以下公共設(shè)施中：建造一條村級(jí)道路、村級(jí)道路全面硬化、修建水庫、路燈亮化、增設(shè)村級(jí)綠化帶、建設(shè)村級(jí)道場(供活動(dòng)和看戲用)、增添池塘一個(gè)。筆者訪談發(fā)現(xiàn)，村民在這場有史以來最大規(guī)模的村級(jí)設(shè)施改建中一開始有相當(dāng)?shù)臒崆椋唧w實(shí)施后有了一定的變化。有很大部分村民雖然口頭不說，在私下里對(duì)村里增設(shè)一個(gè)占地近5畝的村級(jí)道場和近2畝的清水塘意見很大，認(rèn)為村里常駐入口并不是很多(大部分長年在外打工)，一年到頭，也只是在節(jié)日里能看一兩回戲，而且村里已有了水庫和兩個(gè)池塘，不需再建池塘和這么大的戲場了，認(rèn)為成本高，利用率低，是在浪費(fèi)土地和上面的錢。上述項(xiàng)目直接占地50余畝，使本來人均耕地就少的W村又將減少大量土地，直接損害了村民的利益，加重了村民的負(fù)擔(dān)。個(gè)別村民在這個(gè)過程中與村干部產(chǎn)生了磨擦及糾紛，甚至發(fā)生了沖突和上訪事件。

毋庸置疑，鎮(zhèn)、村干部的出發(fā)點(diǎn)是好的，成效也是大的，它改變了多年來村里行路難的問題，改善了w村的交通困境，村容村貌也有了很大的改善。但結(jié)果為什么會(huì)導(dǎo)致吃力不討好現(xiàn)象，干部的初始愿望和村民意見會(huì)有如此大反差呢?針對(duì)這個(gè)問題，筆者進(jìn)行深入的調(diào)查訪談，分析原因如下：

(一)直接原因：村民對(duì)農(nóng)村公共品的公共決策缺少話語權(quán)，參與性不強(qiáng)

在公共設(shè)施提供過程中，由于這些工程主要由村支書和鎮(zhèn)政府主持，各種款項(xiàng)的劃撥都由他們決定，也就是說，整個(gè)過程中村民始終處于被動(dòng)接受狀態(tài)。村民的意見難以通過正常渠道影響村鎮(zhèn)干部們決策，也難以匯集成一股有力的聲音來抗衡對(duì)方的“一廂情愿”。普通村民由于接受信息少、訴求渠道狹窄、組織水平低，增加了他們?cè)诖寮?jí)公共事務(wù)中的無力感。濟(jì)資源的缺失與政治地位的低下決定了普通村民在村莊政治中的“棋子”角色，他們的態(tài)度往往受到他人的裹挾，被動(dòng)或主動(dòng)地俯附于村莊精英，形成一套自身經(jīng)濟(jì)利益下政治態(tài)度的策略性表達(dá)方式。在訪談當(dāng)中，村民們對(duì)牽涉到具體人和事的時(shí)候也是策略性的認(rèn)可和策略性的表達(dá)，委婉地、含沙射影地提出自己的一點(diǎn)意見。村民對(duì)村級(jí)公共品有著強(qiáng)烈的需求愿望，因?yàn)榇迕穹稚⒌慕M織形式?jīng)Q定了私人產(chǎn)品對(duì)公共產(chǎn)品的強(qiáng)烈依賴，且相當(dāng)多的公共品直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部條件的好壞和生活質(zhì)量。但現(xiàn)實(shí)中鎮(zhèn)村干部很少去征求村民的意見，只按自己心中的“藍(lán)圖”和想當(dāng)然來供給，所以必然造成參與性、回應(yīng)性差是其矛盾產(chǎn)生的直接原因。同時(shí)我們也不能忽視，農(nóng)民自身的自組織能力低下，民主和文化素質(zhì)的不強(qiáng)，也限制了其反映和參與到公共品決策中去的水平。

(二)根本原因：“壓力型”行政體制帶來了自上而下的公共品決策程序

我國現(xiàn)行基層政治體制是一種“壓力型”體制。反映到農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制中，公共品大都是由政府自上而下決策供給。帶有很強(qiáng)的行政指令性，供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給程序多數(shù)是政府以政策或文件的形式下達(dá)的。在具體提供方式上，必然造成了基層三級(jí)權(quán)力層之間的失范和錯(cuò)位，直接影響到公共品供給的效率。具體表現(xiàn)在：

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)公共事務(wù)決策的干預(yù)，影響了農(nóng)民自治組織健康發(fā)展。

從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)和村民自治權(quán)的管轄范圍是明確的，前者是政務(wù)，后者是村務(wù)，按理不存在沖突。問題在于，村民自治組織按照法律規(guī)定有義務(wù)有責(zé)任協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理政務(wù)，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于把村委會(huì)看作自己的“腿”，往往通過強(qiáng)制性的行政手段來實(shí)施政務(wù)，對(duì)村級(jí)公共事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，甚至大包大攬。

從W村來看，村委會(huì)實(shí)際上已成了鎮(zhèn)政府的下層辦事機(jī)構(gòu)，像這樣用上面得到的財(cái)政撥款辦公益事業(yè)，對(duì)村委會(huì)來說仿佛是完成上級(jí)指派的任務(wù)。同時(shí)，由于村委會(huì)的許多工作也要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持和幫助，村委會(huì)如果不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成由國家下達(dá)的任務(wù)，他們也無法做好屬于自治范圍的那些事情。所以村委會(huì)既要辦理村務(wù)，又要執(zhí)行“準(zhǔn)政務(wù)”，扮演著雙重角色?！皽?zhǔn)政務(wù)”執(zhí)行的強(qiáng)制性造成了對(duì)“村務(wù)”的沖擊，致使其過度行政化，變成了公共品自上而下供給決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在與公共品供給中缺乏自決能力，完成“任務(wù)”的決策過程就不可能作到真正民主，難以準(zhǔn)確地表達(dá)農(nóng)民的意愿。

2．村黨支部包辦代替了本屬村民自治范圍的所有事務(wù)，村委會(huì)難以發(fā)揮自治作用。

按照現(xiàn)行的黨的組織原則，村黨組織負(fù)責(zé)人是由黨員選舉產(chǎn)生但必須接受上級(jí)黨組織的考察和選配，或直接由上級(jí)黨組織任命產(chǎn)生，因此，村黨組織一般都是不折不扣地執(zhí)行上面的政策。但實(shí)踐中，村民自治組織與村黨組織權(quán)力往往是產(chǎn)生沖突的。兩種權(quán)力的沖突往往是村黨組織取得了優(yōu)勢(shì)，村務(wù)的決策權(quán)實(shí)際上掌握在村支書的手中。決策權(quán)的高度集中，一方面，使得來自于各級(jí)政府合理與不合理的任務(wù)都暢通無阻的被強(qiáng)制執(zhí)行，村民的意見和利益表達(dá)渠道有可能被堵塞；另一方面，也極易導(dǎo)致決策的失誤。從W村來看，兩委的關(guān)系在實(shí)際運(yùn)作中并沒有得到有效的厘清，在這次公共設(shè)施的修建過程中，各項(xiàng)管理實(shí)際上都由村支書一個(gè)掌控，黨的基層組織成了事實(shí)上的村里發(fā)展的決策人，黨支部實(shí)際上掌握著治理村莊的“最高權(quán)力”，成為村委會(huì)的“頂頭上司”。這樣的局面，顯然有違村民自治制度的設(shè)計(jì)初衷。所以在W村這次公共設(shè)施供給中引起村民的強(qiáng)烈的不滿，村支書的絕對(duì)的權(quán)力也是一個(gè)重要因素。

三、制度重構(gòu)：解決農(nóng)村公共品供給效率的總體思路

通過對(duì)W村的觀察分析，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層民主發(fā)育不足和制度缺損，直接導(dǎo)致了供給的需求偏離了農(nóng)民意愿，從而固化“從上而下”的供給體制。村級(jí)民主建設(shè)和基層政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制之間耦合的遲滯已影響到了村級(jí)民主建設(shè)的深入推進(jìn)和政府與村及村民之間的關(guān)系，影響著公共品的供給效率，當(dāng)務(wù)之急是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和“以人為本”的理念，以制度的重構(gòu)和創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)基層各主體間的良性互動(dòng)。

(一)改革當(dāng)前壓力型行政體制，構(gòu)建基層政府和農(nóng)村多元的民主合作與信任機(jī)制

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)主動(dòng)退出農(nóng)村公共權(quán)力領(lǐng)域和改變權(quán)力發(fā)揮方式，確立起與農(nóng)村社會(huì)的民主合作與信任的機(jī)制。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正建立起民主合作式的運(yùn)行機(jī)制，使農(nóng)民有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作，才能有效解決當(dāng)前農(nóng)村公共品供給與需求方面中的難題。

其次，基層政府應(yīng)樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，關(guān)注民生民意。加快建立“以人為本”取向的政績?cè)u(píng)價(jià)體系和問責(zé)制，改革現(xiàn)行干部評(píng)議、晉升、薪酬和問責(zé)制度，逐步建立起以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府業(yè)績考核體系。政府的基本職責(zé)是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，對(duì)干部的政績考核只能從提供公共產(chǎn)品的數(shù)量、品種及質(zhì)量等方面來考察，充分依靠群眾來鑒別和用可持續(xù)發(fā)展效果相結(jié)合的辦法，力促農(nóng)村公共品由“隨意供給”向“合理供給”的轉(zhuǎn)變。

第三，可試行通過擴(kuò)大民主化參與，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理形式。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)直接選舉，把決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的權(quán)力交給農(nóng)民，并決定政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的大小。

(二)明晰治理責(zé)權(quán)，建立村支兩委協(xié)調(diào)均衡機(jī)制，完善村委會(huì)自治能力

重構(gòu)村級(jí)公共權(quán)力體系，合理界定村支兩委的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，形成產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、權(quán)力均衡的制度配置，建立起農(nóng)村基層“掌舵”與“劃槳”分開體制，村黨支部重點(diǎn)轉(zhuǎn)向搞好班子建設(shè)和村務(wù)決策上來，同時(shí)放手村委在發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力，加強(qiáng)其在村級(jí)公共事務(wù)的責(zé)任，建構(gòu)一個(gè)農(nóng)民評(píng)估政府服務(wù)績效的村委會(huì)，只有進(jìn)一步加強(qiáng)村委會(huì)在公共品提供上滿足村民需求的功能，才能保證其職責(zé)并真正履行。

同時(shí)要盡快解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，村委會(huì)要從傳統(tǒng)村治下的“上傳下達(dá)”，完成上級(jí)指派的行政任務(wù)轉(zhuǎn)向維護(hù)全體村民的公益利益上來，要從“村官”的官本位意識(shí)向?yàn)榇迕穹?wù)的意識(shí)轉(zhuǎn)化，而不是單純地執(zhí)行上級(jí)指派的行政任務(wù)，從而提高村民積極和主動(dòng)參與的熱情，促進(jìn)鄉(xiāng)政格局的長期穩(wěn)定和規(guī)范化，使村委會(huì)真正復(fù)位到“村民民主自治機(jī)構(gòu)”．而不是成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村上設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)。

(三)拓寬民意渠道，建立農(nóng)民對(duì)公共品的需求表達(dá)和整合機(jī)制

要準(zhǔn)確地了解農(nóng)民的意愿，基于當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況，筆者認(rèn)為必須解決兩個(gè)基本問題：一是提供采集農(nóng)民愿意的機(jī)制，二是如何促進(jìn)農(nóng)民如實(shí)地表達(dá)自己的意愿。

首先，應(yīng)大力培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)普通村民的教育，通過村民民主意識(shí)和民主技術(shù)的灌輸與教育，通過村民委員會(huì)換屆選舉加強(qiáng)民主操練和洗禮，培養(yǎng)農(nóng)民獨(dú)立的政治性和寬容精神，加強(qiáng)農(nóng)民理解國家政策和討價(jià)還價(jià)的能力，提高村民的自我管理和自我整合能力，形成有力的利益共同體。

其次，加強(qiáng)政治聯(lián)盟，在村民現(xiàn)實(shí)利益的基礎(chǔ)上成立相應(yīng)的村莊非正式組織。供給效率低下的一個(gè)重要原因在于政府管理過于瑣碎，中間層級(jí)的準(zhǔn)政府組織過于弱小，沒有干預(yù)和協(xié)調(diào)的能力，致使公共事業(yè)難以開展。各種非政府組織的出現(xiàn)，如“農(nóng)民協(xié)會(huì)”、“老人協(xié)會(huì)”、“科技協(xié)會(huì)”、“種植協(xié)會(huì)”、“文體協(xié)會(huì)”等，既可以將分散的村民信息集合起來形成統(tǒng)一的利益，還可以代表村民將具體的需求通過正式的渠道進(jìn)入決策圈，并通過組織的力量影響決策的形成與公共品的具體供給，減少非理性的意愿釋放。

第三，拓寬農(nóng)民話語空間和滿足農(nóng)民利益訴求的制度性參與渠道。要有效地把農(nóng)村公共品需求集中起來，很有必要在農(nóng)村內(nèi)部探索創(chuàng)造合適低成本的信息傳導(dǎo)機(jī)制，讓農(nóng)民能夠按照自己熟悉的方式來表達(dá)意愿，將農(nóng)村分散的信息通過若干“渠道”低成本地集中起來。因此，應(yīng)該提供各種條件，擴(kuò)大農(nóng)民制度性參與范圍，可強(qiáng)化官方媒體、現(xiàn)代社會(huì)調(diào)查技術(shù)、縣(鄉(xiāng))長熱線和接待日、聽證會(huì)、民主議事懇談會(huì)等等面向大眾的制度設(shè)計(jì)。

(四)改革責(zé)權(quán)分配，建立有效的農(nóng)村公共品供給的監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村公共品供給的主體是各級(jí)政府，農(nóng)村公共品供給的決策是由政府官員制定和執(zhí)行的，決策的科學(xué)性與合理性要受決策人所掌握的信息、個(gè)人偏好、習(xí)俗及激勵(lì)機(jī)制等多種因素的影響，這就可能導(dǎo)致政府提供的農(nóng)村公共品與農(nóng)民利益不相一致。同時(shí)，當(dāng)政府官員的業(yè)績與其工資掛鉤時(shí)，在其決策中，可能出現(xiàn)通過農(nóng)村公共品供給而“尋租”的情況，或者尋求出“政績、地位和榮譽(yù)”的“形象工程”。對(duì)此，要建立有效的監(jiān)督機(jī)制來規(guī)范地方基層政府的決策行為，以保證農(nóng)村公共品供給的科學(xué)合理。一是要決策民主化。民主決策是防止決策受決策者個(gè)人偏好和個(gè)人主觀態(tài)度影響的有效途徑，農(nóng)民應(yīng)參與農(nóng)村公共品供給的決策權(quán)，維護(hù)自身合法利益不受侵害。二是要決策透明化?；鶎诱蜣r(nóng)民提供任何公共品，都要事先向農(nóng)民告知，農(nóng)民有知情權(quán)和意愿的訴求權(quán)。三是要責(zé)任制度化。對(duì)憑個(gè)人偏好和主觀意愿而進(jìn)行決策的行為要進(jìn)行有效的約束，對(duì)造成損害農(nóng)民利益的決策行為，要依法追究決策人的責(zé)任，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

另外還應(yīng)改革政府責(zé)權(quán)分配，科學(xué)、合理區(qū)分不同農(nóng)村公共品的供給方式，例如有些供給責(zé)任是不能隨便下放到基層政府的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)可以自主決定的，大大制約上級(jí)政府盤剝下級(jí)政府的企圖，增加村民自治乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的空間。在法律上賦予基層政府根據(jù)自身情況和當(dāng)?shù)厍闆r，自主選擇供給范圍的空間，從而有效地落實(shí)各級(jí)政府的責(zé)任。

責(zé)任編輯 譚焰

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