何謂“參事”？查找現(xiàn)今許多詞典，難覓“參事”一詞的蹤跡[1]，使不少同志在看到或聽到“參事”時，常感新奇和迷惑。任何事物都有一個孕育、誕生、成長的過程，參事也不會例外。本文對“參事”一詞簡略溯源，供有興趣者參考并為引玉。

一、“參事”一職古已有之

“參事”作為詞語，《辭源》釋為：“參與政事?！贝嗽~出現(xiàn)于漢代，董仲舒《春秋繁露·官制象天》有“備天數(shù)以參事，治謹于道之意也”之語，曹操《郭嘉有功早死宜追贈封表》有“與臣參事，盡節(jié)為國，忠良淵淑，體通性達”之句?！皡⑹隆弊鳛槁毠俚拿Q則出現(xiàn)在南北朝。北齊（550~577）掌管橋梁渡口的都水臺設有參事10人。陳朝（557~589）設諸多參事，不但都水臺設參事，后宮也置紫極房參事、宣融房參事等。而“參事”作為具有參謀性、咨詢性的職官名稱則產生于清朝末年。

二、清朝末年參事的設置

中國行政機構中很早就設置參謀性、咨詢性的職官，而以“參事”命名的，則是在清朝末年行政體制和官制變革中產生的。

（一）在推行“新政”中產生參事

鴉片戰(zhàn)爭后，國內外形勢急劇變化。1901年（光緒二十七年），清廷在西安發(fā)布“變法”上諭，推行“新政”，清廷中樞機構隨之變更。按《辛丑條約》規(guī)定，總理各國事務衙門更改為外務部，“班列六部之前”。外務部設總理王大臣、會辦大臣、尚書兼會辦大臣各1人，左、右侍郎各1人，左、右丞各1人，左、右參議各1人，之后又增設丞參廳“承上啟下，一氣相接”，置參事4人（正五品）。也就是說，在外務部建立時，設立了丞參廳，置參事協(xié)助參議負責審議法令。以后，陸續(xù)增設商部、學部、陸軍部、海軍部等機構來行使原總理衙門的部分職權，這些機構大多設置了參事。

（二）在“仿行憲政”中設置參事

1906年（光緒三十二年）9月，清廷頒詔“預備立憲”，對中央官制作了大規(guī)模的調整，史稱“丙午改制”。根據準奏施行的《內閣官制》、《各部官制通則》以及各部官制，中央行政機構普遍設置了參事。

一是在內閣編制局設置參事?！秲乳w官制》規(guī)定，內閣編制局負責擬訂各項行政法規(guī)草案，考核各項行政法規(guī)增刪修改事項，條列意見呈請閣議裁決，審議各部提交閣議的法規(guī)草案，條列意見呈送內閣，隨時申覆內閣總理大臣、副大臣的咨詢。編制局設總辦1人，幫辦1人，參事10人，書記4人，錄事4人?！皡⑹鲁锌偫泶蟪肌⒏贝蟪技氨揪挚傓k之命審議起草。”在內閣負責擬訂行政法規(guī)草案的編制局設置參事，對以后參事職責產生了重大影響。

二是在中央部院設置參事。中央部院調整合并，設11部。各部設尚書1人，左、右侍郎各1人，內設承政、參議兩廳和若干業(yè)務司局。承政廳設左、右丞各1人，負責部內機要、人事、文秘、財務等事務；參議廳設左、右參議各1人，負責擬訂部令、核定法令章程和編譯有關書籍等謀議籌劃事項。有的部兩廳都置參事，如刑部改為法部，《法部官制》規(guī)定，下設2廳8司，在承政、參議兩廳各設參事2員，助理廳務。有的部只在參議廳置參事，如外務、民政等部。

（三）責任內閣時的參事設置

清廷名為立憲實則集權的改制激起全國更大的反清浪潮。1911年（宣統(tǒng)三年）5月，清廷被迫頒布新的《內閣官制》，撤消軍機處和原內閣，成立責任內閣，為最高國務機關，設總理大臣、協(xié)理大臣和由10部大臣兼充的國務大臣。同樣在內閣和中央部院設置了參事。

一是在內閣法制院設置參事。1911年5月，設置了直隸內閣總理大臣的內閣法制院。《內閣法制院官制》規(guī)定，法制院置院使、副使、參議、參事、僉事、錄事；參議及參事的職責是根據院使及副使之命，負責法律、命令案撰擬，法律、法令的增刪改廢，各部所擬法律和命令的審查復核，現(xiàn)行法律、命令的解釋，各項法規(guī)編纂整理以及其他關于法制統(tǒng)一等事項；“參事，奏任”，即參事任命由院使報內閣總理大臣批準，并強調：“參事重在編核法令，自須用專門法政人才”。

二是在中央部院設置參事。責任內閣下領10部。外務部裁總理大臣和會辦大臣，改尚書為外務大臣1人，改左、右侍郎各一人為副大臣一人，內設機構有丞參、司務2廳與4個司?！皡⑹滤娜恕Ｗ嘌a。”“大臣掌主交涉，昭布德信，保護僑人偏客，以慎邦交。副大臣貳之。丞掌機密文移，綜領眾務。參議掌審議法令，參事佐之?！备鞑炕鞠嗤Ｈ缑裾?，設承政、參議2廳和5司，“參議廳參事二人?！标戃姴吭陉戃姶蟪肌⒏贝蟪贾轮脜⑹?人，“大臣掌主陸軍，稽頒營制鑲章，以鞏陸防。副大臣貳之。參事掌法律章制。”（《清史稿·職官六》）

（四）參事官的設置

參事一般都扮演行政首長的參謀、幕僚角色，但清末有的名稱為參事官。這有三種類型：一是僅稱謂為參事官的參事。1911年，《陸軍部暫行官制》規(guī)定，陸軍部在大臣、副大臣之下設參事官4員，“參事官掌參訂一切法律章制并本部咨詢事件及特交參議各事項?！焙＼姴吭诤＼姶蟪?、副大臣之下，設參謀官6員、參事官2員、秘書官6員等?！皡⒅\掌參訂改革。參事掌法律章制。秘書掌機密文移?！保ā肚迨犯濉ぢ毠倭罚┒欠Q謂為參事官實際也是行政主官。1904年（光緒三十年）成立京師內、外城巡警總廳，各設總務、警務、衛(wèi)生3個處，各處由參事官主持處務，為正五品；直到1907年（光緒三十三年），為避免與各部咨詢性、參謀性參事名稱相混而改由僉事?lián)?。（《清史稿·職官六》）三是同稱參事官，但在中央本部和外派機構的行政權不同。1909年（宣統(tǒng)元年）清廷設立督辦鹽政處，置督辦大臣，產鹽和行鹽的各省總督、巡撫均為會辦鹽政大臣。鹽政處職官設置，按次年《奏定督辦鹽政處辦事章程》規(guī)定：“設提調一員，幫提調二員，秘書官一員，參事官九員，秉承督辦鹽政大臣辦理一切事宜。”鹽務總廳以提調、幫提調綜理廳務，“置秘書官一員，參事官二員專理一切廳務?！倍谥狈?、潞東、兩淮、兩浙、閩粵、川滇六個鹽務分廳，“各鹽務分廳以參事官一員兼領總理廳務?！币簿褪钦f，鹽政處參事官在中央本部為“員”，而派駐地方時是“官”。

（五）總督巡撫衙門設置參事員

各省以督撫衙署為最高行政機構，緊接中央官制改革，地方政府也進行官制改革，“定辟除掾屬、分曹治事制”。1907年（光緒三十三年）7月7日準奏施行的《各省官制通則》規(guī)定：總督、巡撫衙門“各設幕職佐理文牘，分科治事”，按上下對口原則，督撫衙署設交涉、吏、民、度支、禮、學、軍政、法、農工商、郵傳等10科，每科置“參事員各一人，承督撫之命就主管事務掌理各項文牘”；一個參事員也可“兼任三科以下之事”；“參事員不作為官缺，統(tǒng)由督撫自行征辟，無庸拘定官階大小。每年將各員銜名及到差年月分別奏咨存案，其辦事得力之員，得隨時保薦。”“參事以下應酌設助理及繕寫等人員，均由督撫酌定，毋庸奏啟。”對參事員的性質——幕職，員額——10名以下，職掌，任用，管理，提拔及其助手等都做出了規(guī)定。

綜之，參事在清末“丁丑新政”中產生，最先在外務部設置，而后在“丙午改制”中普遍推行，職掌懸殊，而稱謂則有參事、參事官、參事員等多種。

三、民國政府參事的設置

1911年10月，辛亥革命結束了歷時兩千多年的帝制，建立了中華民國。民國年間，政府參事的設置趨于規(guī)范，并提升了地位，在有關法律法規(guī)的制訂和審核方面形成了優(yōu)勢。

（一）南京臨時政府的參事設置

南京臨時政府存在時間很短，自1912年（民國元年）元旦孫中山就任臨時大總統(tǒng)到4月臨時政府遷北京，僅三個月。南京臨時政府根據《中華民國臨時政府組織大綱》建立，由臨時大總統(tǒng)實際兼任行政首長，直接統(tǒng)轄行政各部。草創(chuàng)之始，雖不完善，但仍設置了參事。一是在總統(tǒng)直轄機關設參事?？偨y(tǒng)直轄機關法制局（或稱法制院）設局長、副局長各1人，薦任的高級職員中有參事3人。直屬臨時大總統(tǒng)、負責統(tǒng)轄南京衛(wèi)戍勤務的南京衛(wèi)戍總督府亦設參事官等職官。二是在政府部門設置參事。南京臨時政府共設9部。各部總長、次長之下，一般設參事2~4人，減少了清末的左右丞和左右參議這個中間層次，提升了參事的地位。三是地方政府設置參事。此時地方政府處于草創(chuàng)時期，有的亦設置參事。福建制訂《都督府大綱》規(guī)定，都督府置政務院、參謀部、司令部，屬官有參議官、秘書官、參事官等。

（二）北洋政府的參事設置

1914年5月，袁世凱公布《中華民國約法》，廢止國務院，于總統(tǒng)府設置政事堂為最高行政中樞。同月3日公布《大總統(tǒng)府政事堂組織令》，令政事堂各局、各部、蒙藏院、鹽務署等設參事、司長、廳長各職，薦任。次年12月3日公布《陸海軍軍職任用暫行規(guī)則》規(guī)定，參事、局長、司長等均改簡任職；隨之中央各部院局參事、司局長各職一律由薦任改為簡任職。陸軍部和海軍部因系軍事機關，職員有軍銜，1912年官制規(guī)定參事為少將~上校軍銜。這樣，參事的設置更加普遍，地位進一步提升。

1.最高行政機關設置參事?？偨y(tǒng)府政事堂設國務卿（贊襄總統(tǒng)的幕僚，職權如秘書長），左、右丞各一人；新設直屬機構機要局、主計局分掌政權和財權。機要局設局長1人，參事6人，僉事16人等；主計局設局長1人，參事4人，僉事6人等。1916年5月，袁世凱在南方起義各省壓力下，被迫宣布撤廢政事堂，復置國務院，撤消機要局，改主計局為統(tǒng)計局，與法制、銓敘、印鑄三局一道仍劃歸國務院管轄。國務院本部這四個局均在局長之下設置了數(shù)目不等的參事：法制局8人，統(tǒng)計局4人，其他局各2人。

2.在中央政府部門設置參事。北洋政府內閣各部起源于南京臨時政府，雖然政制屢有變化，但各部設置變化不多，數(shù)量上1912年為10部，次年改為9部，直到1927年張作霖軍政府時才有分合，但維持9部之數(shù)不變，參事設置也趨于規(guī)范。

一是定參事職責任務。北京臨時政府1912年7月18日公布即施行的《各部官制通則》共20條，規(guī)定了國務院各部總長以下主要成員的職責、主要機構的設置、機構組織原則等，對參事相關事項也有明確規(guī)定。《通則》規(guī)定，各部設總長1人；次長1人輔助；參事2～4人，掌擬訂及審議法律命令案事務。各部下置總務廳和各司、局。總務廳一般不設主管的廳長，多由秘書和參事分掌，但有若干別的名義，如交通部有“管理總務廳事務參事”名義，海軍部有“幫理總務廳事務參事”名義。各部一般有部務會議的組織，由總長、次長主持，參事、司長、技監(jiān)、秘書等參加，作為咨議或建議機關。法制局設參事8人，在局長“有事故時，得由首席參事代理。”

二是定參事員額數(shù)量。1912年10月公布的《中央行政官官等法》顯示，國務院和各部均置參事。各部參事員額設置均有具體規(guī)定，1912年各部員額為：外交、財政、農商、交通部各4員，司法部3員，教育部2員。1914年根據各部修正官制規(guī)定，參事員額有所變化：除教育部3人外，內務、陸軍、海軍等其他8部均為4人。1927年軍政府時期，除軍事部設參事8人（次年減為3人）外，其他8部均為4人。

三是新設機構設置參事。如北洋政府以鹽稅為外債擔保，1913年設立中央鹽務署。次年公布的《鹽務署官制》規(guī)定，設督辦1人，由財政總長兼任，署長1人，參事2人，秘書2人，僉事8人，主事20人。1916年3月北京政府公布《外交官領事官官制》規(guī)定，外交官分全權大使、全權公使、大使館參事（1人），大使館參贊（1~3人），公使館參贊（1~3人）等，大使館參事居大使、公使之后，而在參贊、總領事之前，為簡任二等，掌理機要文書和調查報告事項。1919年設立的全國煙酒事務署、1921年設立的航空署均設督辦1人，署長1人，參事2人等職官。1921年公布《僑務局組織條例》規(guī)定，設總裁1人，副總裁1人，參事4人，僉事6人，編譯2人，主事10人等。

四是建立專門的參事機構。各部除設置參事外，有的部局還單獨設置參事機構，陸軍部設置參事處；海軍部設置參事處，1923年改為參事廳；農商部、農工部設參事廳；交通部1923年亦設參事廳；幣制局設置參事室。

3.省、縣、市參事會和參事員的設置。

一是建立省參事會。民國初年，各省行政機關無統(tǒng)一制度，1913年始統(tǒng)稱為行政公署，次年改稱巡按使公署。1916年7月6日，再改為省長公署，巡按使改為省長，同時增設參事會，作為省長咨詢機構。1921年6月，北洋政府公布《省參事會條例》規(guī)定，省參事會由會長和省參事員12人組成，會長由省長兼任；省參事員由省長就所屬各廳、處長和本省人士中分別委任、聘任3人，其余由省議會選任。雖規(guī)定各省普遍設置，但實際并未一致遵行，或以類似機構如諮議會代替。

二是建立縣參事會。民國初年，廢府廳州留縣，縣行政長官一律改稱“縣知事”，行政機關為縣知事公署。各縣設議事會和參事會，1914年袁世凱下令停辦各級地方自治后一道撤消。1919年復設縣參事會，該年9月北京政府公布的《縣自治法》有“縣參事會”專章（第三章）。縣參事會以縣知事兼會長；參事4~6人，由縣議會議員互選半數(shù)，其余半數(shù)由縣知事在縣議會議員中委任；同時選出等額之候補參事。1923年《中華民國憲法》第128條也有“縣參事會”之表述。

三是建立市參事會。1921年7月3日北京政府公布《市自治制》有“市參事會”專章，規(guī)定特別市設市參事會，由市長、佐理員（相當市長助理）、區(qū)董（相當于市轄區(qū)長）和參事員組成，市長為會長。市參事會負責議決向市自治會提出的議案，辦理自治市委托事項，議定市規(guī)則等依法所屬事項。

（三）南方護法軍政府的參事設置

與北洋政府對峙的是由孫中山領導的廣州護法軍政府，其也設參事。護法運動的領導機關——中華民國軍政府設立內閣式的政務院，在政務院設置參事會。參事由各省議會選出２人，經總裁會議任命組成；無省議會的地區(qū)，由當?shù)氐姆ǘC關選舉。聯(lián)省自治運動期間，《浙憲》規(guī)定，浙江省各縣于縣議會之外，得設縣參事會，職責是輔佐知事執(zhí)行縣自治事項，并可代理其職務，相當于秘書。

（四）南京政府的參事設置

1928年10月8日，南京國民政府公布《國民政府組織法》，成立行政、立法、司法、考試、監(jiān)察“五院制”國民政府。參事在中央各院部設置，有的建立專門的參事機構。

1.行政院設置有參事。行政院設正副院長各1人，院屬機構及職官為：設秘書長、副秘書長各1人；參事10人左右等。內設秘書和政務二處負責日常行政工作。政務處負責“本院會議事項”，提出“決議事項”和“撰擬命令事項”等，置處長1人，參事、科員若干。1947年12月25日，經修訂重新公布的《行政院組織法》撤消政務處，但仍規(guī)定：設參事8~12人，簡任；職掌為撰擬法案、命令，審核行政法規(guī)，審核所屬機關行政計劃及工作報告，調查，設計及編譯事項；為輔助參事工作，置編審10~20人（薦任），書記官10~20人（委任），并得用雇員15~25人。行政院各部會機構屢有增減，各部一般都設部長、政務次長、常務次長、參事、秘書、司局長等。參事負責撰擬法案、命令，審核行政法規(guī)及所屬機關行政計劃和工作報告，以及調查、設計、編譯等事項。

2.司法院、考試院、監(jiān)察院均設參事處。司法院、考試院、監(jiān)察院各設正、副院長各1人；各院部設秘書處和參事處。參事處置4~6名參事，負責撰擬審核本院相關的法律命令事項。司法院并設編譯主任1人，由院長就參事中指定兼任，另有編譯4~8人辦理關于編譯事項?？荚囋簳h由正副院長、秘書長、主任秘書、首席參事等組成。考試院下設的銓敘部亦設參事2~4人。銓敘審查委員會以次長、參事、司長及有關科長組織之，政務次長為主席。

3.國民政府軍事委員會參事室。國民政府軍事委員會是南京國民政府最高軍事機關，抗戰(zhàn)時成為中國實際政治中心，有“第二政府”之稱。1938年初，在軍事委員會內設立參事室，有參事10多名。參事室主任初為朱家驊，后改由外交專門委員會主任委員王世杰擔任。參事室主要任務是撰寫簽呈研究報告和審查各部門呈送蔣介石的各種建議和報告，工作范圍起初包括政治、經濟、外交和教育各個方面，后來漸漸轉向以研究國際時事和外交問題為主。參事室每周要派人參加參事會報和侍從會報。軍委會參事室在抗戰(zhàn)期間是蔣介石的主要籌劃機構之一，在外間有智囊之稱，其研究、設計和建議對于外交政策均有重大影響?？箲?zhàn)期間絕大多數(shù)外交政策的設計與議決都同這個機構分不開。僅1941年2月至1944年12月，它為蔣介石設計簽呈的外交文件就達100余件。

4.總統(tǒng)府參事。1948年5月20日，蔣介石、李宗仁分別就任正副總統(tǒng)，標志國民政府的結束和行憲政府的成立。按《中華民國總統(tǒng)府組織法》，總統(tǒng)府設資政、秘書長、參事等。資政對國家大計，向總統(tǒng)提供意見，并備咨詢；秘書長承總統(tǒng)之命，總理總統(tǒng)府一切事務，指揮監(jiān)督府內所屬職員；參事辦理撰擬命令，審核方案及其特交核議事項。

南京政府設立參事的機構很多，如蒙藏委員會、建設委員會、僑務委員會、賑濟委員會、水利委員會、資源委員會等都設置了數(shù)目不等的參事。

1928年以后，國民政府在地方上的參事設置，主要有兩種，一是在重點市政府設參事。1928年7月3日國民政府公布《特別市組織法》第13條規(guī)定，特別市政府得設置參事2人至4人，由特別市市長呈請國民政府任命之，輔佐市長掌理關于法令起草、審議及市政設計的事項。1943年5月19日國民政府修正公布《市組織法》對參事設置范圍從緊，參事只在院轄市設置：“院轄市市政府必要時得置參事一人或二人，掌理規(guī)定之撰擬事項”；“院轄市市長、秘書長、參事、局長簡任”；參事為由市長召集和主持的“每月至少召開一次”的市政府市政會議成員。

二是在蒙古地方自治委員會設置參事。1934年3月7日，國民政府設立蒙古地方自治政務委員會（簡稱蒙政會），直隸于行政院，并受中央主管機關指導，總理各盟旗政務。蒙政會設委員長1人，副委員長2人，委員若干人；置秘書、參事2廳，設秘書長、參事長各1人；并設5個處、會。1936年2月，從蒙政會轄區(qū)分出綏遠省境內蒙古各盟旗成立綏境蒙政會，設委員長1人，副委員長3人，委員若干人；設秘書、參事、民治、實業(yè)、教育、保安、衛(wèi)生等7處，各設處長1人；參事處掌管撰擬審核本會之自治計劃及法案、章規(guī)、命令等事項，置參事4人。綏遠省境內蒙古各盟旗地方自治指導長官公署亦置參事2人。1936年7月，國民政府決定正式撤消蒙政會，批準成立察哈爾省境蒙政會，其參事處和參事的設置與綏境蒙政會相同。

四、中國共產黨領導的政府參事設置

抗日戰(zhàn)爭勝利后，中國共產黨積極采取措施，將內蒙古的民族解放運動引向正確道路，制定了在內蒙古地區(qū)建立區(qū)域性自治政權的政策。1947年4月23日~5月2日，召開內蒙古人民代表會議，通過政府組織大綱，選舉產生自治政府。5月2日，內蒙古自治政府召開第一次委員會，決定自治政府下設辦公廳、民政部、財政經濟部、軍事部、教育部、公安部和參事廳。這樣，內蒙古自治政府參事廳成為中國共產黨在政權建設中建立的第一個參事機構，到2007年正滿60周歲。

在創(chuàng)建新的國家政權機構中，設置“參事”也成為中國共產黨的一個重要舉措。1949年4月7日，也就是上海解放前夕，毛澤東主席就電示華東局領導人，提出上海解放后，應設立參事室，為建設新上海出謀劃策。1949年10月28日，新中國剛成立，政務院第3次政務會議就首批任命政務院參事32名，參事規(guī)模無與倫比；11月11日第5次政務會議通過《中央人民政府政務院組織條例（草案）》，規(guī)定了政務院參事室的設置及其職掌、領導機構、組織形式等，機構設置權威規(guī)范；緊接著，《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》對各大行政區(qū)人民政府委員會提出了“得設參事室”的明確要求，上下呼應成為體系；制定《政務院參事室暫行工作簡則》，首創(chuàng)參事專項制度；更不用說國家政權的人民民主性質，賦予參事全新內涵，如此等等，從而使在中國近代以來行政管理制度變革中催生的參事制度踏上了新的征程。

注釋：

[1]1979年版《辭?！肺词珍洿嗽~，1983年版《辭?！ぴ鲅a本》仍未把“參事”作為詞條?！逗喢鞴艥h語字典》、《現(xiàn)代漢語詞典》也未有此詞。就是比較專業(yè)性的詞典，也少有收錄者，《政治學辭典》（四川人民出版社1986年）、《中華人民共和國史詞典》（中國國際廣播出版社1990年）都未收錄；收錄此詞者，所列義項也甚少，如《中國歷代官稱辭典》（團結出版社1999年）“參事”條僅言清末法部參議廳置此官；《中國近代官制詞典》（北京圖書館出版社1991年）無“參事”條而有“參事會”、“參事員會”條。

主要參考文獻：

1．《清史稿·職官志》，中華書局校點本，1977年。

2.劉錦藻：《清朝續(xù)文獻通考·職官》，浙江古籍出版社2000年。

3.錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》，中華書局1984年。

4.白壽彝：《中國通史》第11卷，第12卷，上海人民出版社1999年。

作者：

四川省人民政府參事室副主任

四川省文史研究館副館長