垂直管理，近期中國社會的一個熱門詞匯。

與以往某些自彈自唱的行政體制改革的不同，垂直管理不僅僅受到中央的青睞，部門的熱切回應(yīng)，也受到民眾的歡迎追捧。

前段時間，中國青年報社會調(diào)查中心等機構(gòu)進行的民調(diào)顯示，在4531名志愿受訪者中，認為中央政府應(yīng)該加強垂直管理的人高達85.9%，其中一半以上的人認為審計、環(huán)保、統(tǒng)計等部門應(yīng)該實行垂直管理。

就我國行政管理體制而言，長期以來，大多數(shù)領(lǐng)域都實行地方政府和上級部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，條塊結(jié)合的管理模式：主管部門負責(zé)業(yè)務(wù)，而地方政府管“人、財、物”。在這種體制下，地方政府憑借手中的人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)，在管理中居于主導(dǎo)支配地位。

現(xiàn)在一些系統(tǒng)的垂直管理，就是通過人事權(quán)、財務(wù)權(quán)的上收，使其下級部門擺脫地方政府的干預(yù)。形象地說，就是將職能部門的烏紗帽和錢袋子從地方政府手里轉(zhuǎn)到上級主管部門手里。

近10年來，相對于“塊塊”管理，“條條”管理有加強的趨勢?！捌翊怪惫芾淼摹畻l’大概有13個?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院副教授楊鳳春說。而幾乎所有重要的監(jiān)管和執(zhí)法部門，都在醞釀和熱議要脫離地方政府序列。

垂直之風(fēng)越刮越強勁，這究竟是因哪一片青萍而起？

緣于宏觀調(diào)控的體制變革

改革開放20多年的進程，基本上是中央不斷下放權(quán)力，激發(fā)地方政府發(fā)展活力，調(diào)動地方發(fā)展主動性的過程，這也是中國經(jīng)濟高速增長的秘訣。但隨著地方經(jīng)濟主動權(quán)的增加，地方力量不斷做大，在一些地方不可避免地出現(xiàn)了地方保護主義。地區(qū)分割、各自為政，出現(xiàn)中間梗阻，中央政策被消解，中央權(quán)威遇到了挑戰(zhàn)。

加強宏觀調(diào)控能力，破除地方保護，是垂直管理最直接的目標。早期的垂直管理，就是在中央加強宏觀調(diào)控的大背景下出現(xiàn)的。

從1990年代初期開始，中國經(jīng)濟出現(xiàn)過熱現(xiàn)象。隨著中央一系列放權(quán)政策，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性空前高漲。1992年和1993年國民生產(chǎn)總值的增長速度分別為14.2％和13.5％，增長過快導(dǎo)致經(jīng)濟過熱，使闊別已久的通貨膨脹卷土重來，人們至今對1993年和1994年的物價指數(shù)空前高漲印象深刻。

在此情況下，中央果斷加強宏觀調(diào)控。在高速投資推動高速經(jīng)濟增長的經(jīng)濟發(fā)展模式下，通過遏制地方政府的投資來給經(jīng)濟過熱降溫，成為必然之選。此次宏觀調(diào)控的靈魂人物是被稱為鐵腕的朱镕基，在他出任副總理和總理期間，瞄準地方政府可資動用的兩大財源，一是財政，一是金融，進行了毫不留情的截流。

1994年的分稅制改革，把與速度和規(guī)模直接相聯(lián)系的消費稅和增值稅的75％作為中央的固定收入，把與經(jīng)濟效益水平直接相關(guān)的所得稅等作為地方的固定收入，以此限制地方對增長速度的片面追求。在分稅制實施后的當年，中央財政收入占全國財政總收入比例由上年的22％急升至56％，中央對全國的宏觀調(diào)控能力空前加強。而進一步舉措就是，在1995年，對稅務(wù)部門實行垂直管理。

地方政府對銀行的支配權(quán)，在1990年代初期，險些釀成了一場致命的金融危機。因此，在1997年第一次中央金融工作會議上，決定對中央銀行以及商業(yè)銀行都實行垂直管理，地方政府手中的金融權(quán)力幾乎被悉數(shù)上收。1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行，以擺脫地方政府對金融業(yè)務(wù)的干預(yù)。此后的銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門也都采用了這一模式。

1990年代的宏觀調(diào)控如愿以償，不僅成功實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的“軟著陸”，而且使我國經(jīng)濟成為亞洲金融危機的驚濤駭浪中的中流砥柱，一枝獨秀。

當年中國經(jīng)濟發(fā)展的又一大問題，就是地方保護主義形成的地方貿(mào)易保護壁壘，導(dǎo)致假冒偽劣商品猖獗，劣幣驅(qū)逐良幣。在此情況下，市場執(zhí)法監(jiān)管部門的垂直成為必然之選。

1998年，國家決定對省以下工商行政管理機關(guān)實行垂直管理，以減少執(zhí)法中的地方干擾，目的是打破地區(qū)封鎖，提供公平競爭的市場環(huán)境。1999年，國家又決定在全國省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實行垂直管理。

現(xiàn)在看來，工商、質(zhì)監(jiān)的垂直，無疑對于消除行政區(qū)域間的貿(mào)易壁壘，形成全國統(tǒng)一市場、促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展起到了非常積極的作用。

抗地方干擾的一劑猛藥

在進入新世紀后，垂直出現(xiàn)了新趨勢，從傳統(tǒng)的市場監(jiān)管部門向新熱點監(jiān)管部門擴展，并且日益廣泛深入。而大的背景，就是中央地方之間的利益博弈更加激烈，矛盾沖突更加頻繁，中梗阻現(xiàn)象愈發(fā)突出。

在始于２００３年下半年的新一輪宏觀調(diào)控中，土地?zé)o疑重演了當年金融的角色。地方政府在失去對銀行的支配權(quán)后，賴以主動推動經(jīng)濟增長并能夠獨立支配的只有土地這一項核心資源了。而賣地生財?shù)穆窂竭x擇，又令中國經(jīng)濟面臨失衡、耕地底線面臨失守的嚴重威脅。在這一新的歷史時期，土地部門便從比較單一的管理部門向國家宏觀調(diào)控部門轉(zhuǎn)變。

2004年，中央決定在全國實行省以下土地垂直管理體制，以進一步加強國家對國土資源的宏觀調(diào)控。但是由于省級政府和地方政府之間的特殊關(guān)系，以及對于GDP的共同追求，省以下垂直并沒有起到預(yù)期的效果，土地違法仍然屢禁不止。查處的土地違法案件數(shù)量和涉及的違法用地面積都大幅上升。2006年全國發(fā)現(xiàn)的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無論從案件數(shù)量，還是涉及的面積，都較上年有大幅度上升。國土部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶公開表示，違法用地屢禁不止是地方政府主導(dǎo)的結(jié)果。

土地問題的另一個病灶就是城市房價飛漲。雖然中央控制房價的態(tài)度十分堅決，措施不可謂不多，對地方政府的壓力不可謂不大，但結(jié)果顯然與民眾的愿境相去甚遠，也對中央宏觀調(diào)控的效果打上了問號。在此情況下，中央再次決定從體制上動手術(shù)，2006年國家土地督察制度的實行，標志著中央土地垂直管理體系的確立。

同年，國務(wù)院對國家統(tǒng)計局直屬調(diào)查隊進行管理體制改革。除各類調(diào)查隊合并，提高新調(diào)查隊的級別外，最重要的一點在于實行垂直管理。目的是解決地方統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真干擾國家宏觀調(diào)控的問題。

有人認為，相對于經(jīng)濟管理領(lǐng)域的部門垂直進程的加速度，權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域的垂直步伐緩慢。比如紀檢監(jiān)察這樣的強勢監(jiān)督機關(guān)，在實踐和理論上已經(jīng)充分論證了垂直必要性，但卻一直是雷聲大雨點小。這從另一個角度反映出中央對垂直管理還是十分審慎的。

垂直管理，有歷史和現(xiàn)實的選擇，曾居功至偉，但并非歷史和現(xiàn)實的必然，不可無條件地復(fù)制。