【摘 要】 對(duì)少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)問題研究的重點(diǎn)，是少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)(特殊權(quán)利或 特殊保護(hù)措施)問題，但研究還十分薄弱。系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)國際人權(quán)立法與實(shí)踐中關(guān)于少數(shù)民族 人權(quán)的特殊保護(hù)，對(duì)我國少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)有著重要的借鑒意義。本文從少數(shù)民族人權(quán)特殊 保護(hù)的涵義、必要性、特殊權(quán)利、國家義務(wù)、特殊保護(hù)的限度、特殊權(quán)利的限制和克減等方 面展開分析和論述。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族；人權(quán)；特殊保護(hù)；特殊權(quán)利

【作 者】 何立慧，蘭州大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心博士研究生，蘭州商學(xué)院法學(xué)院副教授 。蘭州，730020

【中圖分類號(hào)】DF982

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章 編號(hào)】1004-454X(2007)02-0006-010

On Peculiar Protection of Minorities Human Rights From the Angle of the International Legislation and Practice of Human Rights

He Lihui

Abstract：The focal research point of protecting the minorities’human rights is the peculiar protection of minorities’human rights(peculiar ri ghts or peculiar protection measures)，Which is still very weak.To systematical ly understand the peculiar protection of minorities’human rights in the inter national legislation and practice of human rights is a Very useful reference to protect minorities’human rights in China.The essay is going to unfold th e analyses and discusses on the implication， necessity， peculiar rights ，obligations of a nation，the limit of peculiar protection，the restriction a nd reduction of peculiar rights，and the like.

Key words：minorities;human rights；peculiar protection;peculiar rights.

少數(shù)民族的保護(hù)以及屬于少數(shù)民族的人的權(quán)利和自由的保護(hù)，是人權(quán)國際保護(hù)不可分割 的一部分。^①對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)，國際和區(qū)際人權(quán)保護(hù)中一般都采取了“一般人權(quán)” +“特別保護(hù)(特殊權(quán)利+特殊保護(hù)措施)”模式。因此，對(duì)少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)問題的研究，必 須集中于少數(shù)民族人權(quán)的特殊權(quán)利或特殊保護(hù)方面，但是這方面的研究還十分薄弱。系統(tǒng)地 認(rèn)識(shí)國際人權(quán)立法與實(shí)踐中關(guān)于少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)，對(duì)我國有著重要的借鑒意義。本 文從少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)的涵義、必要性、特殊權(quán)利、國家義務(wù)和特殊保護(hù)的限度、特 殊權(quán)利的限制、特殊權(quán)利的克減等方面展開論述。

一、少數(shù)民族人權(quán)^②特殊保護(hù)的內(nèi)涵

所謂少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)，既包括明確少數(shù)民族的特殊權(quán)利，也包括對(duì)少數(shù)民族人 權(quán)有效實(shí)現(xiàn)采取特殊優(yōu)惠、優(yōu)待措施。

少數(shù)民族人權(quán)中的特殊權(quán)利，并不是指一種只有少數(shù)民族才享有的權(quán)利，而是指針對(duì)少 數(shù)民族專門作出規(guī)定的權(quán)利。如規(guī)定少數(shù)民族成員有在公共或私下場合使用本民族語言的 權(quán)利。這一規(guī)定并不是說別的民族就不享有，而是明確少數(shù)民族享有這一權(quán)利，不可剝奪 。規(guī)定特殊權(quán)利的目的，是能夠保證在民族上屬于少數(shù)的人能夠事實(shí)上有效地實(shí)現(xiàn) 與其他民族的成員平等地享有權(quán)利。

少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)措施，則不是采用明確少數(shù)民族成員的某種權(quán)利，而是指要求 “權(quán)力”的享有者國家或政府，必須承擔(dān)一定的消極不作為的義務(wù)(明確禁止一些行為)和積 極作為的義務(wù)(采取一定的積極措施)，有效確保屬于少數(shù)民族的人的權(quán)利能夠有效地實(shí)現(xiàn)。

因此，可以說，特殊權(quán)利側(cè)重于強(qiáng)調(diào)肯定少數(shù)民族成員或集體不可否認(rèn)、不可剝奪、不 能侵犯的權(quán)利；而特殊保護(hù)措施則更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)作為“權(quán)力”主體的國家或政府應(yīng)當(dāng)通過消 極和積極方式承擔(dān)的，確保少數(shù)民族成員及集體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。二者不可替代，相輔相成 。二者明顯的區(qū)別是，特殊權(quán)利并不形成“差別待遇”，而特殊保護(hù)措施則可能形成“差別 待遇”。

但是，“合法的差別待遇”并不構(gòu)成對(duì)其他人的歧視。許多國際人權(quán)文什都明確肯定， 只要是為了實(shí)現(xiàn)真正的平等，為了全社會(huì)的共同利益，便是符合平等原則的，不能視作歧視 ?！断N族歧視公約》第1條第4款規(guī)定：“專門為使若干需要必要保護(hù)的種族或民族團(tuán)體 或個(gè)人獲得充分進(jìn)展而采取的特別措施以期確保此等團(tuán)體或個(gè)人同等享受或行使人權(quán)及基 本自由者，不得視為種族歧視。”聯(lián)合國《少數(shù)人權(quán)利宣言》第8條第3款規(guī)定：“各國為 確保(少數(shù)人)充分享受本宣言所規(guī)定的權(quán)利而采取的措施不得因其表現(xiàn)形式而視為違反《世 界人權(quán)宣言》所載平等權(quán)利?！睔W洲《少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)框架公約》第4條第3款規(guī)定：各國 在必要時(shí)基于適當(dāng)考慮少數(shù)民族的特殊條件，以促進(jìn)屬于少數(shù)民族的人和屬于多數(shù)民族的 人之間，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化生活等各個(gè)方面充分和切實(shí)的平等而采取的任何措施不 應(yīng)被視為歧視。

關(guān)于“合法的差別待遇”，人權(quán)事務(wù)委員認(rèn)為：并非所有區(qū)別待遇都是歧視，只要這種 區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)是合理和客觀的，并且是為了達(dá)到根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》視為合法的 目的?！捌降仍瓌t有時(shí)要求締約國采取積極行動(dòng)，以減少或消除會(huì)引起《公民權(quán)利與政治權(quán) 利國際公約》所禁止的歧視或使其持續(xù)下去的條件。如果一國中某一部分人口的普遍狀況阻 礙或損害他們對(duì)人權(quán)的享受，國家應(yīng)采取具體行動(dòng)糾正這種狀況。這種行動(dòng)可包括在一段時(shí) 間內(nèi)給予有關(guān)部分人口在具體事務(wù)上某些比其他人口優(yōu)惠的待遇。但是，只要這種行動(dòng)是糾 正事實(shí)上的歧視所必要的，就是本公約下的合法差別待遇?！?sup>③

二、少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)的必要性和價(jià)值

幾乎所有的國家境內(nèi)都有一個(gè)或多個(gè)少數(shù)民族，這些民族因其民族特性而區(qū)別于一國之 內(nèi)的多數(shù)人。少數(shù)民族尋求得到其政府的承認(rèn)，希望獲得保持其特性的權(quán)利，講自己的語言 、公開表示和信奉自己宗教的權(quán)利、享受自己文化的權(quán)利及建立和保留自己的社團(tuán)的權(quán)利。 他們還想?yún)⑴c公共政治生活，參與制定和實(shí)施影響他們自己發(fā)展的政策和項(xiàng)目。但事實(shí)是， 侵犯少數(shù)民族權(quán)和的現(xiàn)象在世界許多地區(qū)都存在。國際社會(huì)認(rèn)識(shí)到，僅僅保證不歧視少數(shù)民 族是不夠的。必須采取特殊措施保護(hù)和促進(jìn)少數(shù)民族的權(quán)利，特別是采取少數(shù)民族保留自己 特性所必須的措施。^④

對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)的必要性，最直接的理由就是事實(shí)上的不平等。而其價(jià)值所 在，則是保護(hù)必要性的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。沒有事實(shí)上的不平等，就根本沒有采取明確特殊權(quán)利或采 取特殊保護(hù)措施的必要；而不明白明確特殊權(quán)利或采取特殊保護(hù)措施的價(jià)值所在，就無法深 刻地理解特殊保護(hù)的必要性。對(duì)少數(shù)民族人權(quán)采取特殊保護(hù)的價(jià)值，有三個(gè)方面特別值得關(guān) 注，即人權(quán)理念內(nèi)在平等性、維護(hù)世界和平和文化多樣性需求的承認(rèn)和尊重。

(一)事實(shí)上的不平等

少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)，實(shí)質(zhì)上是平等和不歧視原則的要求。因?yàn)槠降?、不歧視，?就意味著少數(shù)民族成員及其集團(tuán)應(yīng)和其他民族的成員和集團(tuán)一樣，都有共同享有自己的文化 ，信奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語言的權(quán)利。而且，按平等原則和不歧視原則的要求 ，不僅這些權(quán)利，在其他任何權(quán)利方面，都應(yīng)當(dāng)和其他民族及其成員平等享有。對(duì)少數(shù)民族 人權(quán)實(shí)施“特殊保護(hù)”，是人權(quán)保護(hù)的平等原則在人權(quán)保護(hù)實(shí)踐中，基于許多少數(shù)民族并不 能與非少數(shù)民族成員及集體同樣有效地實(shí)現(xiàn)和享有他們的權(quán)利的事實(shí)，所得山的必然推論和 要求。平等和不歧視不僅意味著要求權(quán)利資格平等，即國家承認(rèn)所有公民可以享有平等的權(quán) 利，承擔(dān)同等的義務(wù)；而且要求機(jī)會(huì)平等，即社會(huì)應(yīng)當(dāng)為每個(gè)成員追求自己的利益、自我發(fā) 展和自我完善平等地提供機(jī)會(huì)和條件。也正因?yàn)榇?，特殊保護(hù)并不是針對(duì)所有的少數(shù)民族權(quán) 利，而是應(yīng)當(dāng)限制在那些僅僅在事實(shí)上不能與其他民族及其成員平等享有的權(quán)利方面。事實(shí) 上，世界上許多少數(shù)民族由于在社會(huì)發(fā)展上的相對(duì)落后性和人口數(shù)量上的相對(duì)較少，使其 在許多方面的傳統(tǒng)和特征不能成為一定社會(huì)中的主流形式^⑤，如果人口相差懸殊，甚至很 容 易被同化。但有的少數(shù)民族可能希望與整個(gè)社會(huì)相融合甚至同化^⑥，有的則想繼續(xù)保留其 民 族特征。^⑦如果要使這些少數(shù)民族要保持其民族特征并生存和發(fā)展下去，就必須給予其特 殊 待遇和幫助。但這種特殊的措施絕不可能由國際社會(huì)實(shí)施，而最多只能是從原則上提出一種 要求，真正的實(shí)施則必須由具體主權(quán)國家通過立法、政策等進(jìn)行。

另外，國際人權(quán)法文件事實(shí)上對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行的另一種隱含的特殊保護(hù)卻沒有為人們注 意。即國際人權(quán)法文件中把“存在著人種的、宗教的或語言的少數(shù)人”專門進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，并且 在許多公約中都有這樣的強(qiáng)調(diào)，本身就是對(duì)少數(shù)民族的特殊保護(hù)。例如，中國許多漢族地區(qū) 的漢族人，盡管不是少數(shù)民族，但在許多權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方面，比許多少數(shù)民族地區(qū)還差得多， 也并不一定能得到什么特殊保護(hù)，甚至包括地方文化、地方傳統(tǒng)，都不能得到適當(dāng)保護(hù)。至 少從人權(quán)法文書條款上，找不到直接實(shí)施特殊保護(hù)的依據(jù)。

(二)人權(quán)理念的內(nèi)在平等性要求

人權(quán)理念本身蘊(yùn)涵著一個(gè)意義，即人人平等。任何人，不管屬于什么民族，也不管其他 因素，其人權(quán)都應(yīng)當(dāng)受到他人、國家和社會(huì)的尊重。因此，少數(shù)民族及其成員的人權(quán)也不例 外。對(duì)少數(shù)民族特性的保護(hù)，不能僅僅站在一個(gè)“讓少數(shù)者存在有利于多數(shù)”的立場認(rèn)識(shí)其 重要意義，而更應(yīng)當(dāng)從“人人生而平等”的意義上去理解。如果承認(rèn)“不平等”、“歧視” 、“不適當(dāng)?shù)膮^(qū)別對(duì)待”，就等于否定了人權(quán)。而“人人生而平等”，不僅是抽象的理念和 口號(hào)，而更重要的是要在社會(huì)的現(xiàn)實(shí)生活中予以有效的落實(shí)和保證。盡管不是一蹴而就之事 ，但各國、人人都負(fù)有這樣的義務(wù)。人權(quán)之含義正在于對(duì)他人的承認(rèn)和尊重，正是自己存在 和得到別人尊重的前提。對(duì)少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)，正是人權(quán)理念內(nèi)在平等性要求在少數(shù) 民族人權(quán)保護(hù)方面的體現(xiàn)和反映。

(三)有利于維護(hù)世界和平

在“各民族和各文化間相互尊重的環(huán)境中繁榮發(fā)展起來的文化多樣性對(duì)于地方、國家和 國際層面的和平與安全是不可或缺的”。^⑧滿足少數(shù)民族的愿望并保證他們的權(quán)利，將有 助 于承認(rèn)所有人的尊嚴(yán)和平等，促進(jìn)參與性發(fā)展，緩和國內(nèi)和國家之間的緊張局勢(shì)。人權(quán)的提 出和興起，從一定意義也是從維護(hù)世界和平開始的。尤其是二戰(zhàn)，讓全世界從只關(guān)注自己的 危險(xiǎn)性事實(shí)中警醒。直到今天，民族沖突仍然是影響世界和平和安定的最主要因素。關(guān)注世 界的和平和安定，無論對(duì)于多數(shù)還是少數(shù)者，都有著生存和發(fā)展方面的根本意義。不斷促進(jìn) 和實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族人的權(quán)利，有助于增強(qiáng)各國人民間和國家間的友誼與合作。^⑨

(四)文化多樣性需求的承認(rèn)和尊重

僅僅從人權(quán)理念內(nèi)在平等性要求和有利于維護(hù)世界和平的角度理解少數(shù)民族特殊保護(hù)的 價(jià)值是不夠的。對(duì)文化多樣性價(jià)值的理解，可從三個(gè)層次理解：

其一，從國際層面上，人類文化是人類世界的軟實(shí)力。從終極意義上說，“文化多樣性 是人類的一項(xiàng)基本特性”，“文化多樣創(chuàng)造了一個(gè)多姿多彩的世界，它使人類有了更多的選 擇，得以提高自己的能力和形成價(jià)值觀，并因此成為各社區(qū)、各民族、各國可持續(xù)發(fā)展的一 股主要?jiǎng)恿Α?sup>⑩。多樣性的終極作用是提升人類自己。承認(rèn)、尊重和保護(hù)文化的多樣性， 對(duì) 于人類世界，如同并且勝于保護(hù)地球生物的多樣性。而且文化多樣性保護(hù)具有比生物多樣性 保護(hù)更多的復(fù)雜性，更需要多加呵護(hù)。只有保證人類文化多樣性的存在，人類才能繪就一張 色彩斑瀾、美麗和諧的織錦。

其二，從國家的層面上，一方面，少數(shù)民族之間和少數(shù)民族與多數(shù)民族之間關(guān)系的融 洽以及尊重每個(gè)民族的特性是一個(gè)社會(huì)的寶貴財(cái)富。同時(shí)一個(gè)國家內(nèi)部不同民族之間相互承 認(rèn)、相互尊重，在容忍、理解和平等中相處，才能夠保證一個(gè)國家和社會(huì)的安定。促進(jìn) 和保護(hù)少數(shù)民族人權(quán)，有利于居住國的政治穩(wěn)定。^[11]只有各民族和睦相處、和平 共處、互助互利、相互借鑒，才能夠獲得國家、社會(huì)和各個(gè)民族的可持續(xù)發(fā)展。

其三，就特定少數(shù)民族文化而言，文化是一個(gè)民族的靈魂與血脈，不同國家與民族獨(dú)特 的文化和傳統(tǒng)是其賴以生存、延續(xù)的條件。任何文化都是在特定的環(huán)境、特定的歷史發(fā)展中 形成的，都是基于直接或間接地滿足人的需要而形成和發(fā)展出來的。^[12]從一定意義 上，沒 有了民族的文化，所謂民族也就不存在了。文化之于民族，正如生命對(duì)于人一樣重要。因此 ，離開了文化保護(hù)，就根本談不上真正意義上的少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)。

各國積極保護(hù)少數(shù)民族人權(quán)，正是保證人類文化多樣性目的之所在。正是這種共同的目 的，要求不同民族之間相互承認(rèn)與尊重，積極促進(jìn)“文化間性”^[13]的發(fā)展。

三、國際人權(quán)文件中的少數(shù)民族特殊權(quán)利

人們最廣泛接受、最具法律約束力的關(guān)于少數(shù)人權(quán)利的規(guī)定是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國 際公約》第27條。以單獨(dú)的聯(lián)合國文件形式規(guī)定少數(shù)人的特殊權(quán)利的惟一一份文書是《關(guān)于 在民族或種族、宗教和語言上屬于少數(shù)人的權(quán)利的宣言》(簡稱《少數(shù)人權(quán)利宣言》B14 )。 《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》是第一個(gè)旨在保護(hù)少數(shù)民族的具有法律約束力的區(qū)域性多邊 文件，被視為迄今為止少數(shù)民族權(quán)利領(lǐng)域最全面的國際標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第27條、《關(guān)于民族或種族、宗教和語言上屬于 少數(shù)人的人的權(quán)利宣言》和《歐洲少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)框架公約》的規(guī)定，少數(shù)民族享有的特 殊權(quán)利為：^[15]

(一)保持民族特性的權(quán)利

從現(xiàn)有的國際人權(quán)文件來看，賦予少數(shù)民族成員及集體的特殊權(quán)利的最重要目的，就是 通過這些權(quán)利使得少數(shù)民族及其成員能夠保留和維持他們的特性和傳統(tǒng)。

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第27條規(guī)定，“在那些存在著人種的、宗教的或語言 的少數(shù)人的國家中，不得否認(rèn)這種少數(shù)人同他們集團(tuán)中的其他成員共同享有自己的文化，信 奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語言的權(quán)利?！痹摋l既強(qiáng)調(diào)了少數(shù)民族成員擁有行使保護(hù) 和發(fā)展他們自己民族文化、宗教、語言特征的特定權(quán)利，又明確了國家對(duì)本國少數(shù)民族人權(quán) 予以特殊保護(hù)方面應(yīng)承擔(dān)的“最低義務(wù)”。同時(shí)，一定意義上也可以說，該條確立了對(duì)少數(shù) 民族權(quán)利進(jìn)行特殊保護(hù)的范圍，即民族語言、文化、宗教。因此，該條也成為全球?qū)用嫖ㄒ?有法律約束力的、確立對(duì)少數(shù)民族權(quán)利應(yīng)給予“特殊保護(hù)”原則的國際人權(quán)文件。

1.保持民族文化方面特性的權(quán)利。少數(shù)民族享有擁有民族、宗教或語言特征或兼有各 種特征的權(quán)利，以及保持他們希望維護(hù)和發(fā)展的特征的權(quán)利[公約第27條]；享有存在及保 持民族或族裔、文化、宗教和語言上的特性的權(quán)利[第1條]。

文化保護(hù)的根本目的在于維續(xù)少數(shù)民族的特性。文化既包括歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)制度、 風(fēng)俗^[16]習(xí)慣等非物質(zhì)文化，也包括少數(shù)民族創(chuàng)造的物質(zhì)文化和與少數(shù)民族特性維續(xù) 相關(guān)的 自然環(huán)境。文化遺產(chǎn)的保護(hù)是保持民族文化方面特性權(quán)利的重要內(nèi)容。根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約 》規(guī)定，“文化遺產(chǎn)”，指具有歷史、審美、考古、科學(xué)、人種學(xué)或人類學(xué)價(jià)值的碑雕、建 筑群和遺址。^[17]依《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際公約》規(guī)定，“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”是指被 各社區(qū) 、群體，有時(shí)是個(gè)人，視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種社會(huì)實(shí)踐、觀念表述、表現(xiàn)形式、知 識(shí)、技能以及相關(guān)的工具、實(shí)物、手工藝品和文化場所。^[18]非物質(zhì)文化遺產(chǎn)世代相 傳，在 各社區(qū)和群體適應(yīng)周圍環(huán)境以及與自然和歷史的互動(dòng)中，被不斷地再創(chuàng)造，為這些社區(qū)和群 體提供認(rèn)同感和持續(xù)感。

2.維護(hù)宗教信仰特性權(quán)利。少數(shù)民族成員享有思想、良心和宗教自由權(quán)[歐第7條]； 國 家必須承認(rèn)少數(shù)民族成員都有公開宣布他的宗教或信仰的權(quán)利，以及組建宗教機(jī)構(gòu)、組織和 社團(tuán)的權(quán)利[歐第8條]。就少數(shù)民族的特殊權(quán)利而言，保持自己的宗教信仰權(quán)利不僅是宗 教 信仰自由，更重要的是在許多少數(shù)民族中，宗教信仰已成為民族成員社會(huì)生活自然的組成部 分，甚至處于中心的地位。因此，宗教信仰特性權(quán)利保護(hù)中，尊重少數(shù)民族宗教生活、禮儀 、節(jié)日以及飲食規(guī)范，尊重少數(shù)民族社會(huì)中作為父母的文化認(rèn)同、語言和價(jià)值觀；B19 保證 少數(shù)民族建立他們的宗教組織和機(jī)構(gòu)，包括建立和維持自己的宗教教育和學(xué)校的可能性等， ^[20]是極為重要的內(nèi)容。

3.保持民族語言特性的權(quán)利。民族語言是文化表達(dá)的重要工具，民族教育是傳承文化 的重要方式，也是一種文化是否得以存續(xù)的重要標(biāo)志。使用自己的語言對(duì)于享有基本人權(quán)和 自由至關(guān)重要。少數(shù)民族成員有權(quán)在私下和公開、自由而不受干擾或任何形式歧視地享受其 文化、信奉其宗教并舉行其儀式以及使用其語言的權(quán)利[第2(1)條][歐第10(1)條]；享 有用本 民族語言接受或傳播信息或觀點(diǎn)的權(quán)利[歐第9(1)條]；享有快捷迅速地被以其理解的語言 告 知其被逮捕的理由和針對(duì)他的任何指控的性質(zhì)和原因的權(quán)利，以本民族語言為自己辯護(hù)的權(quán) 利，以及必要時(shí)免費(fèi)獲得翻譯幫助的權(quán)利[歐第10(3)條]；享有使用自己少數(shù)民族語言中 的 姓和名并得到官方承認(rèn)的權(quán)利[歐第11(1)條]^[21]；享有以本民族的語言，在公開場 合展示 公眾可見的牌匾、碑文和其他個(gè)人性質(zhì)的信息的權(quán)利[歐第11(2)條]；在特定情況下，在 少數(shù) 民族傳統(tǒng)聚居區(qū)，享有用官方語言和本民族語言雙語展示傳統(tǒng)地名、街道名和其他地形標(biāo)志 名稱的權(quán)利[歐第11(3)條]；有學(xué)習(xí)本民族語言的權(quán)利[歐第14(1)條]在少數(shù)民族傳統(tǒng)居 住區(qū)或 大量少數(shù)民族人口聚居區(qū)，如果必要，在其教育法律制度之下，享有以本民族語言接受教育 或進(jìn)行教學(xué)機(jī)會(huì)的權(quán)利[歐第14(2)條]。

但需要注意的是，在語言上屬于少數(shù)的人在他們之間私下或公開使用自己語言的權(quán)利， 有別于依據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》得到保護(hù)的其它語言權(quán)利，不能與《公約》第 19條普遍的“言論自由”權(quán)利和第14條第3款“被告的、對(duì)在法庭上使用的、他們不能懂或 不能說的語言提供翻譯的特定權(quán)利”相混。第14條第3款不能給予被除“在法庭上使用的” 以外的任何情形下使用或說自己選擇的語言的權(quán)利。^[22]

(二)有效參與文化、宗教、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和公共生活的權(quán)利

少數(shù)民族成員享有有效地參加文化、宗教、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和公共生活的權(quán)利[第2(2)條] [ 歐第15條]；有權(quán)以與國家法律不相抵觸的方式切實(shí)參與國家一級(jí)和區(qū)域一級(jí)影響少數(shù)民族 利 益的決策過程的權(quán)利[第2(3)條]；享有和平集會(huì)、結(jié)社的自由權(quán)[歐第7條]、組織建立 和保 持他們自己的社團(tuán)的權(quán)利[第2(4)條]、堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)的權(quán)利、不受公共權(quán)力干擾的權(quán)利 、 不受歧視地進(jìn)入主流媒體的權(quán)利^[23]、創(chuàng)建和使用自己媒體的權(quán)利[歐第9條]；享有 建立和管理自己的私立教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的權(quán)利^[24][歐第13(1)條]。

(三)平等、自由交往的權(quán)利

享有在不受歧視的情況下與其本民族的其他成員及屬于其他少數(shù)民族的人建立并保持自 由與和平的接觸，亦有權(quán)與在民族或族裔、宗教或語言上與他們有關(guān)系的其他國家的公民建 立和保持跨國界接觸的權(quán)利[第2(5)條]；享有不受任何歧視地單獨(dú)以及與其本民族的其他 成 員一起行使其權(quán)利的自由[第3條]；享有與有著相同種族、文化、語言或宗教特征，或有 著 相同文化遺產(chǎn)的人，建立和保持自由和平的跨境交往的權(quán)利[歐第17(1)條]；享有參加國 內(nèi)和國際非政府組織活動(dòng)的權(quán)利[歐第17(2)條]。

需要注意的是，由于確保少數(shù)民族成員之間自由地分享經(jīng)驗(yàn)和信息，在有些國家的實(shí)踐 中顯得十分困難?！渡贁?shù)人權(quán)利宣言》強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族成員跨國界的接觸的權(quán)利，以克服由于 不同國家政治疆界的劃分所帶來的族群之間交往的困難。對(duì)于那些依客觀標(biāo)準(zhǔn)可以被認(rèn)為屬 于某個(gè)少數(shù)民族，但依個(gè)人的主觀認(rèn)同不愿意屬于該群體的成員，國家和少數(shù)民族的代表機(jī) 構(gòu)都應(yīng)尊重其個(gè)人意愿和選擇，不得予以歧視。不得因行使或不行使本宣言規(guī)定的權(quán)利而對(duì) 任何少數(shù)民族成員造成不利[第3(2)第]。國家有義務(wù)確保少數(shù)民族的代表機(jī)構(gòu)，不得為維 護(hù) 其民族認(rèn)同而對(duì)于其成員采取各種特別的強(qiáng)制措施限制其個(gè)人自由。每個(gè)少數(shù)民族成員都有 自由選擇被這樣或那樣對(duì)待的權(quán)利，且并不因這種選擇或者對(duì)自己相關(guān)選擇權(quán)利的行使而陷 于不利[歐第3條(1)款]。

四、少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)中的國家義務(wù)

對(duì)于少數(shù)民族特殊保護(hù)中的國家義務(wù)，從國際人權(quán)法文書來看，一般都從國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān) 的消極不作為義務(wù)和積極作為義務(wù)兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定。

(一)少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)中國家的消極義務(wù)

1.國家在少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)中的消極不作為義務(wù)

國家在少數(shù)民族特殊保護(hù)中的消極不作為義務(wù)，是指國家負(fù)有的、不得利用權(quán)力對(duì)少數(shù) 民 族及其成員實(shí)行肉體上或文化上的滅絕或同化，不得對(duì)少數(shù)民族及其成員實(shí)行歧視待遇或排 斥其參與社會(huì)公共生活的義務(wù)。國家在少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)中的消極不作為義務(wù)可以概括 為不滅絕、不歧視、不排斥、不同化、不妨礙、不干涉六個(gè)基本方面。

根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第27條、《關(guān)于民族或種族、宗教和語言上屬于 少數(shù)人的人的權(quán)利宣言》和《歐洲少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)框架公約》、《防止和懲治滅絕種族罪 公約》、(消除一切種族歧視公約》等的規(guī)定，國家的消極義務(wù)包括：國家必須保護(hù)少數(shù)民 族及其成員在肉體上得以生存，不得對(duì)少數(shù)民族及其成員實(shí)行肉體上的滅絕，不得妨礙他們 在自己的土地上生存，不得阻止獲得生存所需要的物質(zhì)資源[《防止種族滅絕公約》]。

禁止民族歧視，既不能故意地直接歧視，又要盡可能避免其他形式的間接歧視，特別是 由于既定的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)本身所造成的對(duì)少數(shù)人的制度化歧視?！懊褡迤缫暋笔侵富诿褡?的任何區(qū)別、排斥、限制或優(yōu)惠，其目的或效果為取消或損害在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或 公共生活任何其他方面平等確認(rèn)、享受或行使人權(quán)及基本自由[《消除一切形式種族歧視國 際公約》第1條]。

國家不應(yīng)將少數(shù)人排斥在社會(huì)公共生活之外。種族隔離制度是排斥少數(shù)民族平等參與國 家社會(huì)的極端例證。種族隔離的政策和辦法也構(gòu)成國際法上的犯罪。^[25]

各成員國在執(zhí)行其全國范圍內(nèi)的綜合政策的過程中不應(yīng)存有歧視或偏見，不得違背“屬 于少數(shù)民族的人”的意愿對(duì)其進(jìn)行同化的政策和行徑[歐第5(2)條]。不得改變“屬于少數(shù) 民族的人”聚居地的人口比例和違背《框架公約》所載之原則的措施[第16條]。

不得妨礙“屬于少數(shù)民族的人”創(chuàng)設(shè)和使用文字媒體的行為[歐第9條]。

不得干涉“屬于少數(shù)民族的人”與合法居住于另一國的人尤其是那些與他們有相同種族 、文化、語言或宗教特征，或相同文化遺產(chǎn)的人建立和保持自由及和平的跨境交往權(quán)利的行 為 [第17條第1款]。不得干涉“屬于少數(shù)民族的人”參與國內(nèi)和國際非政府組織活動(dòng)的權(quán) 利的行為[第17條第2款]。

(二)少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)中國家的積極作為義務(wù)

盡管國家認(rèn)真履行或落實(shí)上述消極的不作為義務(wù)對(duì)于少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)極其重要，但如 果僅僅限于消極義務(wù)的履行，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)樯贁?shù)民族及其成員要事實(shí)享有前述特殊 權(quán)利，還有賴于國家積極地創(chuàng)造和提供實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族權(quán)利的各種條件。

國家在少數(shù)民族權(quán)利的特殊保護(hù)上的積極作為義務(wù)，是指國家必須主動(dòng)地采取措施，確 認(rèn)、保護(hù)和促進(jìn)少數(shù)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從國際人權(quán)文件的規(guī)定來看，國家的作為可以有許多方 面：采取適當(dāng)必要立法和司法、行政措施；提供必要甚至充分的資源；給予有效的幫助；實(shí) 施必要的優(yōu)惠政策和特別措施等合法的差別待遇；積極進(jìn)行國際合作、資料和經(jīng)驗(yàn)交流等； 主動(dòng)、積極履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國際義務(wù)等。

對(duì)少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)中國家的積極義務(wù)，根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第 27條、《關(guān)于民族或種族、宗教和語言上屬于少數(shù)人的人的權(quán)利宣言》和《歐洲少數(shù)民族 權(quán)利保護(hù)框架公約》等的規(guī)定，我們將它們概括為幾個(gè)方面：

1.積極承認(rèn)、確認(rèn)和尊重少數(shù)民族特殊權(quán)利的義務(wù)。承認(rèn)、確認(rèn)、尊重少數(shù)民族特殊 權(quán)利是少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)的前提。《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第27條是以否定的 句式米表述的。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會(huì)指出：雖然該條款用否定的措辭方式表達(dá)，但該條并 不賦予某種“權(quán)利”，而是規(guī)定，不應(yīng)予以否認(rèn)。它是一種習(xí)慣法意義上的“不可否認(rèn)的權(quán) 利”。因此，締約國有責(zé)任確保這種權(quán)利的存在和行使，使其不致受到否定和違反。^[26]因 此，該條意味著國家必須承認(rèn)、確認(rèn)和尊重少數(shù)民族在民族文化、宗教和語言方面特性的義 務(wù)。《歐洲少數(shù)民族保護(hù)框架公約》明確規(guī)定，各國必須承認(rèn)少數(shù)民族在私下場合和公共場 合使用少數(shù)民族語言并用少數(shù)民族語言表達(dá)信息的權(quán)利[歐第10和第11條]，正式承認(rèn)少數(shù) 民 族語言中的姓和名[第 11條]，承認(rèn)少數(shù)民族建立和管理自己的教育機(jī)構(gòu)和學(xué)習(xí)自己語言 的權(quán)利[歐第13、14條]等。

2.確保、努力確保、促進(jìn)和提供機(jī)會(huì)的義務(wù)。確保、努力確保、促進(jìn)和提供機(jī)會(huì)的義 務(wù)，是基本要求。促進(jìn)少數(shù)民族成員維護(hù)和發(fā)展其文化，保存其特征的基本要素即自己的 宗教、語言、傳統(tǒng)和文化遺產(chǎn)所必需的條件[歐第5條]；鼓勵(lì)容忍精神和文化間的對(duì)話， 采 取有效措施促進(jìn)生活在其境內(nèi)的所有人之間的相互尊重、理解和合作，尤其在教育、文化和 傳播媒介領(lǐng)域中，而不管這些人的種族、文化語言或宗教特征[歐第6(1)條]。確保集會(huì)、 結(jié)社 、言論、思想、信仰和宗教自由[歐第7、8、9條]；促進(jìn)利用主流媒體和促進(jìn)建立和使用 少 數(shù)民族媒體[歐第9條]；“努力確?！鄙贁?shù)民族成員在和行政當(dāng)局之間的交往中盡可能提 供使 用其少數(shù)民族語言的條件[歐第10(2)條]；以及在“傳統(tǒng)上”或“大量”少數(shù)民族人口居 住 地區(qū)使用少數(shù)民族語言展示雙語地形標(biāo)志的權(quán)利[歐第11條]；為教師培訓(xùn)和獲取教科書提 供充 分的機(jī)會(huì)，便利不同社會(huì)的學(xué)生和教師間的交往[歐第12(2)條]；為少數(shù)民族獲得教育權(quán) 提供 平等機(jī)會(huì)[歐第12(3)條]。“努力確?！眰鹘y(tǒng)上由少數(shù)民族居住的地區(qū)或由“大量”少數(shù) 民 族人口生活的地區(qū)，若有足夠需要，盡量使“屬于少數(shù)民族的人”有充分的機(jī)會(huì)以其民族語 言接受教育或以該語言進(jìn)行教學(xué)[歐第14(2)條]。

3.采取措施和創(chuàng)造條件促進(jìn)少數(shù)民族特殊權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的義務(wù)?！安扇〈胧焙汀?創(chuàng)造條件”需要保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容。對(duì)于《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第27條，聯(lián)合國人 權(quán)事務(wù)委員會(huì)指出，各國不僅要承認(rèn)該條所指的少數(shù)民族享有的“不可否認(rèn)的權(quán)利”，而且 各國還需要采取積極的措施，無論是通過立法、司法，還是行政措施，保障該項(xiàng)權(quán)利不受國 家和任何其他人的侵犯。^[27]各國應(yīng)在各自領(lǐng)土內(nèi)保護(hù)少數(shù)民族的存在及其民族或族 裔、文 化、宗教和語言上的特性并應(yīng)鼓勵(lì)促進(jìn)該特性的條件；各國應(yīng)采取適當(dāng)?shù)牧⒎ê推渌胧┮?實(shí)現(xiàn)這些目的[第1條]。各國應(yīng)采取必要的措施確保少數(shù)民族成員可在不受任何歧視并在 法 律面前完全平等的情況下充分而切實(shí)地行使其所有人權(quán)和基本自由[第4條(1)條]。各國應(yīng) 采 取措施，創(chuàng)造有利條件，使少數(shù)民族成員得以表達(dá)其特性和發(fā)揚(yáng)其文化、語言、宗教、傳統(tǒng) 和風(fēng)俗[第4條(2)條]。各國應(yīng)采取適當(dāng)措施，在可能的情況下，使少數(shù)民族成員有充分的 機(jī) 會(huì)學(xué)習(xí)其母語或在教學(xué)中使用母語[第4(3)條]；各國應(yīng)酌情在教育領(lǐng)域采取措施，以期鼓 勵(lì) 對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的少數(shù)民族的歷史、傳統(tǒng)、語言和文化的了解；少數(shù)民族成員應(yīng)有充分機(jī)會(huì)獲得 對(duì)整個(gè)社會(huì)的了解[第4(4)條]；各國應(yīng)考慮采取適當(dāng)措施，使少數(shù)民族成員可充分參與其 本國 的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展[第4(5)條]。國家政策和方案的制訂和執(zhí)行應(yīng)適當(dāng)照顧少數(shù)民族成員的 合 法利益[第5(1)條]。在必要時(shí)，采取足夠的措施促進(jìn)少數(shù)民族成員和屬于多數(shù)民族的人之 間 在一切經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化生活領(lǐng)域中充分有效的平等[歐第4條]；采取適當(dāng)措施保 護(hù) 可能因其種族、文化、語言或特征而受到威脅或遭受歧視、敵視甚至暴力的行為的人[歐第 6 (2)條]；采取足夠的措施以便利少數(shù)民族成員獲得享用傳播媒體的權(quán)利，促進(jìn)容忍和允許 文 化多樣性[歐第9(4)條]；在教育和研究領(lǐng)域中采取措施鼓勵(lì)對(duì)少數(shù)民族和多數(shù)民族的文化 、 歷史、語言和宗教的了解[歐第12(1)條]。創(chuàng)造少數(shù)民族成員有效參與文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì) 生 活，有效參與公共事務(wù)，尤其是那些影響他們的公共事務(wù)所必須的條件[歐第15條]。國家 必 須采取立法措施，禁止宣傳和傳播以種族優(yōu)越或仇恨為根據(jù)的思想，懲治煽動(dòng)種族歧視和參 與種族主義活動(dòng)的犯罪行為[《消除種族歧視公約》第4條]；國家必須禁止并終止任何人 、 任何團(tuán)體或任何組織所施行的種族歧視[《消除種族歧視》第2(1)(d)條]；各國必須依法 懲處傳播以種族優(yōu)越或仇恨為根據(jù)的思想者，必須禁止提倡和煽動(dòng) 種族歧視的組織[《消除種族歧視》第4(a)條]；各國必須“立即”采取“有效措施尤其在 講 授教育、文化及新聞方面，以打擊導(dǎo)致種族歧視之偏見，并增進(jìn)國家間及種族間或民族團(tuán)體 間的諒解、寬容與睦宜”[《消除種族歧視》第7條]。應(yīng)采取措施促進(jìn)(少數(shù)民族人權(quán)特殊 保護(hù)方面的)跨國合作[歐第18(2)條]。

4.為少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)積極進(jìn)行國際合作的義務(wù)。國際合作的目的在于促進(jìn)少數(shù) 民族權(quán)利保護(hù)的快速發(fā)展。各國間的合作與援助方案的制訂和執(zhí)行應(yīng)適當(dāng)照顧少數(shù)民族成員 的合法利益[第5(2)條]；各國應(yīng)就涉及少數(shù)民族成員的問題進(jìn)行合作，包括交流資料和經(jīng) 驗(yàn)， 以期促進(jìn)相互了解和信任[第6條]；各國應(yīng)進(jìn)行合作，促進(jìn)對(duì)《少數(shù)人權(quán)利宣言》規(guī)定的 權(quán) 利的尊重[第7條]；各國特別應(yīng)真誠地履行根據(jù)其作為締約國的國際條約和協(xié)定所承擔(dān)的 義 務(wù)和承諾[第8(1)條]。必要時(shí)，各成員國應(yīng)努力與其他國家尤其是相鄰國家達(dá)成雙邊或多 邊 協(xié)議，以保護(hù)屬于少數(shù)民族的人的相關(guān)權(quán)利[歐第18(1)條]，應(yīng)采取措施促進(jìn)跨國合作[ 歐第18(2)條]。

5.積極對(duì)少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)進(jìn)行教育和宣傳的義務(wù)。聯(lián)合國大會(huì)呼吁國家重視經(jīng) 由國內(nèi)機(jī)制有效實(shí)施《少數(shù)人權(quán)利宣言》的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是包括宣傳《少數(shù)人權(quán)利宣言》 并促進(jìn)人們對(duì)它的理解。^[28]

五、少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)的范圍和限度

如前所述，在《少數(shù)人權(quán)利宣言》、《歐洲少數(shù)民族保護(hù)框架公約》《消除種族歧視公 約》等許多國際人權(quán)文件都明確肯定，只要是為了實(shí)現(xiàn)真正的平等，為了全社會(huì)的共同利 益，便是符合平等原則的，不能視作歧視。這些公約明確規(guī)定，為了確保某些種族或民族群 體或個(gè)人在實(shí)踐中享有平等權(quán)利，允許各國采取“特殊措施”，只要這些措施不導(dǎo)致不同的 種族群體永久性地保留單獨(dú)的權(quán)利。^[29]這一規(guī)定似乎從理論上澄清了以特殊措施保 護(hù)少數(shù)民族是否違反平等原則問題，并說明了特殊措施適用的界限。

但是，從少數(shù)民族人權(quán)實(shí)踐的歷史來看，對(duì)少數(shù)民族是否進(jìn)行特殊保護(hù)，特殊保護(hù)的限 度如何為適當(dāng)，則并非那么簡單和明晰。直到今天，仍然是一個(gè)有不斷爭議的問題。從各國 對(duì)少數(shù)民族特殊保護(hù)的“平權(quán)法”的實(shí)踐來看，平權(quán)法案則又引起爭論。例如，雙語教學(xué)， 可能會(huì)造成國家最終分裂。如加拿大的魁北克就是一例。另外，平權(quán)法案的一個(gè)措施就是在 提高少數(shù)民族在高等學(xué)校中的錄取率、改善少數(shù)民族居住區(qū)學(xué)校的教育質(zhì)量上做文章?？紤] 到少數(shù)民族社區(qū)學(xué)校多半教育質(zhì)量較差，在考量錄取時(shí)，略為降低標(biāo)準(zhǔn)。然而，推行平權(quán)法 案的同時(shí)，也帶來了相當(dāng)程度的負(fù)面影響。增加少數(shù)民族成員錄取和被聘用的名額必然影響 到其他人的機(jī)會(huì)。另一方面，平權(quán)法案也使得一些少數(shù)民族成員滋生一種依賴的心態(tài)，認(rèn)為 身為少數(shù)民族成員自然的應(yīng)有各種優(yōu)惠的待遇，沒有意識(shí)到應(yīng)珍惜這種經(jīng)年斗爭才得到的權(quán) 利。由于這類客觀效應(yīng)的存在，平權(quán)法案的確沒有達(dá)到通過提升少數(shù)民族的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)地 位來實(shí)現(xiàn)一個(gè)不分種族的社會(huì)理想的最終目標(biāo)，反倒由此而引發(fā)了一定的社會(huì)緊張。

近些年來，美國的不少學(xué)校與機(jī)構(gòu)都出現(xiàn)了白人學(xué)生或雇員指控學(xué)?；蚬蛡驒C(jī)構(gòu)對(duì)白人 的所謂“逆向歧視”。同時(shí)，在美國，取消還是繼續(xù)平權(quán)法案，形成激烈爭論，而且許多少 數(shù)群體成員成為積極主張取消平權(quán)法案的先鋒人物。盡管主張取消平權(quán)法案的人士均坦承， 他們這樣做的目的與宣傳推動(dòng)民權(quán)法案的運(yùn)動(dòng)是一致的，都是旨在建立一個(gè)不分種族的社會(huì) 。他們一致認(rèn)為，平權(quán)法案與馬丁#8226;路德#8226;金等民權(quán)活動(dòng)家的精神背道面馳，因?yàn)樗鼰o助于 實(shí)現(xiàn)種族平等的理想，而是加深了種族間的怨恨與間隔。并認(rèn)為，真正的平權(quán)應(yīng)是通過強(qiáng)化 進(jìn)修來維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和增加多元性。他以加利福尼亞大學(xué)系統(tǒng)所作的嘗試來支持他的觀點(diǎn)。加利 福尼亞大學(xué)系統(tǒng)的九個(gè)校區(qū)近年來花費(fèi)了1.38億美元來對(duì)低質(zhì)量的中、小學(xué)教師進(jìn)行職業(yè) 培訓(xùn)和提供進(jìn)修機(jī)會(huì)。^[30]但是，廣大平權(quán)法案的支持者則視取消平權(quán)法案為保守勢(shì) 力的反撲。^[31]

中國自改革開放以來，對(duì)少數(shù)民族的特殊保護(hù)方面也采取了許多優(yōu)惠措施，包括升學(xué)、 就業(yè)、雙語教學(xué)、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、金融支持等，這些特殊保護(hù)政策使少數(shù)民族利益得 到了很大的幫助。由于我國許多少數(shù)民族集中聚居的特征，總體上，對(duì)于少數(shù)民族的特殊保 護(hù)政策是為全國人民所認(rèn)同和擁護(hù)的，但同時(shí)，不可否認(rèn)，特殊保護(hù)政策在雜居地區(qū)則存在 著許多問題值得注意。我國在許多政策方面的一刀切，也使許多居于少數(shù)民族地區(qū)的漢族人 的利益受到相當(dāng)大影響，例如，一些少數(shù)民族地區(qū)工作的漢族干部職位升遷、子女升學(xué)、就 業(yè)等受到影響；少數(shù)民族可以享有的財(cái)政、金融、教育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等方面的特殊優(yōu)惠政策 ，居于少數(shù)民族地區(qū)的漢族人則事實(shí)上很少能夠享有，這都不同程度地影響了少數(shù)民族地區(qū) 的民族團(tuán)結(jié)，對(duì)此值得反思和進(jìn)一步研究。^[32]

六、少數(shù)民族特殊權(quán)利的限制與克減

(一)少數(shù)民族特殊權(quán)利的限制

任何權(quán)利的存在都是以其他人一定義務(wù)的存在為基礎(chǔ)的，因此任何權(quán)利都是相對(duì)的，不 受限制和約束的權(quán)利是不存在的。人權(quán)法上的合理限制，就是指享受人權(quán)同時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義 務(wù)。它不是指人權(quán)受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)條件的制約，這種制約和限制是“人權(quán)” 本身內(nèi)在的要求。少數(shù)民族及其成員的特殊權(quán)利同樣不能例外。

就《公民權(quán)利與權(quán)利國際公約》、《少數(shù)人權(quán)利宣言》和《歐洲少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)框架 公約》的規(guī)定來看，少數(shù)民族及其成員特殊權(quán)利的限制主要包括：

1.對(duì)少數(shù)民族特殊權(quán)利的一般限制。一般限制，即享受任何人權(quán)權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的一般 義務(wù)。從《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第27條、《少數(shù)人權(quán)利宣言》和《歐洲少數(shù)民族 框架公約》規(guī)定來看，對(duì)少數(shù)民族特殊權(quán)利的一般限制主要包括：

(1)對(duì)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第27條，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)指出：第27條規(guī)定的 權(quán)利的行使方式和范圍均不得違反《公約》的其他規(guī)定，不得違反締約國的主權(quán)和領(lǐng)土完整 。^[33]但是“其他規(guī)定”很復(fù)雜，因此，既可能是一般性限制，如公共安全、公共衛(wèi) 生、國家安全等，亦可能是針對(duì)某一項(xiàng)具體權(quán)利的特別限制。

(2)聯(lián)合國宗旨和原則、國家主權(quán)平等、領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立?！氨拘缘娜魏蝺?nèi)容均 不得解釋為允許從事違反聯(lián)合國宗旨和原則、包括國家主權(quán)平等、領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立的 任何活動(dòng)[第8(4)條]?！薄氨尽犊蚣芄s》不能被解釋為暗含著任何人有從事違反國際法 原則，尤其是國家主權(quán)平等原則、國家領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立原則的權(quán)利[歐第21條]?！?/p>

(3)成員國立法和他人的人權(quán)與自由?！叭魏我粋€(gè)屬于少數(shù)民族的人在行使本《框架公 約》所規(guī)定的權(quán)利和自由時(shí)，應(yīng)尊重本國立法和他人的權(quán)利，尤其是那些屬于多數(shù)民族或其 他少數(shù)民族的權(quán)利?！盵歐第20條]行使本宣言規(guī)定的權(quán)利不得減損一切個(gè)人享受普遍公認(rèn) 的 人權(quán)和基本自由[第8(2)條]。本公約沒有任何限制或減損締約國或被認(rèn)可的其他成員國法 律確認(rèn)的人權(quán)或基本自由的含義。[歐第22條]

(4)人權(quán)基本原則?！案鞒蓡T國尊重和履行本《框架公約》所規(guī)定的原則。必要時(shí)，也 可僅尊重那些國際法律文書尤其是《人權(quán)和基本自由保護(hù)公約》，以及本公約原則中相關(guān)權(quán) 利和自由的有關(guān)界限、限制或減損的規(guī)定?！盵歐第19條]

2.特別限制。即“對(duì)人權(quán)具體權(quán)利的限制”，是指針對(duì)條約中規(guī)定的某種特定的權(quán)利 作出的限制。它并不是一般性地對(duì)全部權(quán)利進(jìn)行限制，而只對(duì)特定的權(quán)利進(jìn)行限制。這些約 束和限制被允許適用于這些條款規(guī)定的特定權(quán)利或自由，因此，實(shí)際上界定了這些特定權(quán)利 或自由的界限。從《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第27條、《少數(shù)人權(quán)利宣言》和《歐洲 少數(shù)民族框架公約》規(guī)定來看，對(duì)少數(shù)民族特殊權(quán)利的特殊限制主要包括：

(1)本國法律。具體包括：“以與國家法律不相抵觸的方式”限制“切實(shí)能加國家一級(jí) 和適當(dāng)時(shí)區(qū)域一級(jí)關(guān)于其所屬少數(shù)民族或其所居住區(qū)域的決定[第2(2)條]”。各國應(yīng)創(chuàng)造 條 件使少數(shù)民族成員得以表達(dá)其特征和發(fā)揚(yáng)其文化、語言、宗教、傳統(tǒng)和風(fēng)俗，但“違反國家 法律和不符合國際標(biāo)準(zhǔn)的特殊習(xí)俗除外”[第4(2)條]。歐第9條共四款中分別使用了“在 本國 法律制度之下”、“并不排除成員國對(duì)創(chuàng)建廣播、電視或電影公司所實(shí)行的許可證制度”、 “在不違背本國廣播和電視法律制度的前提下”和“在本國法律制度前提下”對(duì)該條包含的 進(jìn)行了具體權(quán)利限制。歐第11(3)條使用了“在特定情況下，各成員國依其本國法”的限制 。歐第14條使用了“在其教育法律制度之下”的限制。

(2)一般種族融合政策。各國應(yīng)創(chuàng)造條件促進(jìn)保持和發(fā)展少數(shù)民族的文化，以及保留少 數(shù)民族特征的基本要素，“但此限制不得影響國家的一般種族融合政策[歐第5(3)款]?！?/p>

(二)少數(shù)民族特殊權(quán)利的克減

國際人權(quán)文書并沒有對(duì)克減作出一個(gè)定義?？藴p條款的實(shí)質(zhì)就是為允許國家在某些必需 情形下單方面決定不履行條約義務(wù)提供國際法依據(jù)?？藴p措施是非常性的和暫時(shí)性的措施。 克減的措施必須嚴(yán)格限于緊急情勢(shì)所需的范圍之內(nèi)。“什么時(shí)候克減”與“克減的程度”不 能與“必須以緊急情勢(shì)所嚴(yán)格需要者為限”分開。^[34]克減措施不得包含純粹基于種 族、膚 色、性別、語言、宗教或社會(huì)出身的歧視。不得與締約國根據(jù)國際法所承擔(dān)的其他義務(wù)，特 別是人道主義法的規(guī)則相矛盾^[35]。同時(shí)，并不是所有的權(quán)利和義務(wù)都可被克減。某 些權(quán)利 稱為“不可克減的權(quán)利”，永遠(yuǎn)不得中止，甚至戰(zhàn)爭和武裝沖突的情況下也是如此。這些權(quán) 利包括生命權(quán)、免受酷刑、免受奴役和思想、良心和宗教自由等權(quán)利。另外，人權(quán)事務(wù)委員 會(huì)還認(rèn)為，合法克減時(shí)，締約國亦必須遵守提供有效補(bǔ)救的義務(wù)。對(duì)于與不可克減權(quán)利有關(guān) 的程序性保障條款同樣不能被克減措施左右。^[36]

《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第27條不是賦予屬于少數(shù)民族成員一種權(quán)利，而是要 求國家不能否認(rèn)一種習(xí)慣法上的權(quán)力，這就等于確認(rèn)了該條款是一種強(qiáng)制性規(guī)范^[37] 。因此 ，對(duì)該條涉及的權(quán)利締約國不得克減。同時(shí)，由于該條款中提到的是一種“事實(shí)上無法克減 ”^[38]的權(quán)利。因此，對(duì)《公約》第27條所涉及的少數(shù)民族成員的權(quán)利是不可克減的 權(quán)利。

《消除種族歧視公約》、《歐洲少數(shù)民族框架公約》都沒有關(guān)于克減的規(guī)定。但需要注 意的是，這些公約雖然沒有直接關(guān)于克減的規(guī)定，但對(duì)所涉的權(quán)利，那些屬于事實(shí)上無法克 減、根據(jù)國際習(xí)慣法享有的權(quán)力和那些克減無助于緩減危機(jī)或控制狀態(tài)的權(quán)利，都不應(yīng)當(dāng)受 到克減。同時(shí)，即便不是，克減也應(yīng)當(dāng)遵守如前所述的先決條件、相稱性要求、不違反國家 承擔(dān)的其他國際義務(wù)及不歧視等要求。

注釋：

①《Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Mino rities》Article 1。

②國際人權(quán)文件中一般稱為“在民族上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利”，而一般不用“少數(shù) 民族人權(quán)”。

③人權(quán)事務(wù)委員會(huì)《第18號(hào)一般性意見：不得歧視》第10段。

④聯(lián)合國少數(shù)群體指南第2號(hào)小冊(cè)子《聯(lián)合國少數(shù)群體問題工作組》。

⑤是否能成為社會(huì)主流形式，與人口因素和發(fā)展程度都有關(guān)。就大部分文化要素 而言，并無先進(jìn)與落后區(qū)分，可能主要以人口的多少為主導(dǎo)而形成主流與非主流區(qū)分的。

⑥即自愿或自然發(fā)展的融合[《Council of Europe Framework Convention for the Pro tection of National Minorities》Article5(2)]。

⑦有時(shí)需要少數(shù)民族成員提出[《Council of Europe Framework Convention fo r the Protection of National Minorities》Article10(2)]。

⑧參見《文化多樣性公約》(中國已加入)序言。

⑨參見《少數(shù)人權(quán)利宣言》序言。

⑩參見《文化多樣性公約》序言。

[11]參見《少數(shù)人權(quán)利宣言》序言。

[12]文化功能論者的觀點(diǎn)即是。

[13]指不同文化的存在與平等互動(dòng)，以及通過對(duì)話和相互尊重產(chǎn)生共同文化表現(xiàn)形 式的可能性。

[14]《少數(shù)人權(quán)利宣言》不具有法律約束力。但是違反宣言規(guī)定，聯(lián)合國機(jī) 構(gòu)可對(duì)具體國家施加影響。參見《聯(lián)合國少數(shù)群體指南第1號(hào)小冊(cè)子》。

[15]以下只注條款的指《少數(shù)人權(quán)利宣言》的條款，條款前有“歐”字的是《歐洲 少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)框架公約》的條款。

[16]違反國家法律和不符合國際標(biāo)準(zhǔn)的特殊習(xí)俗不受保護(hù)[《少數(shù)人權(quán)利宣言》第4 條第2款]。

[17]參見《世界遺產(chǎn)公約》第1條。

[18]參見《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)國際公約》(中國已批準(zhǔn))第1條和第2條。

[19]參見《兒童權(quán)利國際公約》第29條。

[20]《取締教育歧視公約》第5條規(guī)定限制的三項(xiàng)條件：(1)不得妨礙少數(shù)民族 的成員了解 整個(gè)社會(huì)的文化和語言、參與社會(huì)的活動(dòng)，亦不得損害國家主權(quán)：(2)教育水準(zhǔn)不得低于主 管當(dāng)局規(guī)定或批準(zhǔn)的一般標(biāo)準(zhǔn)；(3)這種學(xué)校的入學(xué)由個(gè)人自愿選擇。

[21]《兒童權(quán)利國際公約》第7條、第8條也有規(guī)定。

[22]參見人權(quán)事務(wù)委員會(huì)第23號(hào)一般性意見：《第27條：少數(shù)群體的權(quán)利》。

[23]堅(jiān)持客觀的標(biāo)準(zhǔn)和不歧視原則的基礎(chǔ)上，前款規(guī)定并不排除成員國對(duì)創(chuàng) 建廣播、電視或電影公司所實(shí)行的許可證制度。[第9條]

[24]這種權(quán)利的行使并不限定成員國的資金幫助義務(wù)[第13(2)條]。

[25]《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》(1973)。

[26]參見人權(quán)事務(wù)委員會(huì)23號(hào)一般性意見：《第27條：少數(shù)群體權(quán)利》第6.1段。

[27]同上。

[28]聯(lián)合國大會(huì)第47/135號(hào)決議，第2至6段。

[29]聯(lián)國少數(shù)群體指南第4號(hào)小冊(cè)子：《少數(shù)群體與聯(lián)合國：人權(quán)條約機(jī)構(gòu)與申訴機(jī)制 》。

[30]參見范可：《西方有關(guān)少數(shù)民族權(quán)利的論爭與實(shí)踐》，載《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲 社版)》，2000年第3期，第22頁。

[31]同上第22頁。

[32]1952年政務(wù)院《關(guān)于保障一切散居少數(shù)民族成份享有民族平等權(quán)利的決定 》明 確規(guī)定：本決定的原則同樣適用于散居在各少數(shù)民族自治區(qū)的其他少數(shù)民族成份和漢族成份。

[33]參見人權(quán)事務(wù)委員會(huì)23號(hào)一般性意見：《第27條：少數(shù)群體權(quán)利》

[34]參見人權(quán)事務(wù)委員會(huì)第29號(hào)一般意見：《第4條：緊急狀態(tài)狀態(tài)的克減問題》第5 段。 [35]同前第9段及《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第1條。

[36]同前第14、15、16段。

[37]同前8段。

[38]問前第10段。

〔責(zé)任編輯：李 妍〕