摘 要：目前，以產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革為核心的農(nóng)村信用社改革工作正在進(jìn)行之中，大部分省份采取了省聯(lián)a社的模式。但是，省聯(lián)社模式并非十全十美，需要繼續(xù)深化內(nèi)部管理機(jī)制改革。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村信用社；改革模式；信息披露；道德風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F830.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-3544(2007)01-0022-02

一#65380;農(nóng)村信用社省聯(lián)社的現(xiàn)狀

2003年，中央政府頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，并選擇吉林#65380;重慶#65380;陜西#65380;山東#65380;浙江#65380;江西#65380;江蘇#65380;貴州八省市為試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行了新一輪的改革。2004年，改革鋪開到絕大部分省#65380;市#65380;自治區(qū)，并出臺(tái)了《關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)[2004]48號(hào))#65380;《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》(國(guó)辦發(fā)[2004]66號(hào))#65380;《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)#65380;直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2003]14號(hào))等一整套的文件#65380;政策，以此對(duì)農(nóng)村信用社改革進(jìn)行指導(dǎo)。改革的內(nèi)容之一就是把農(nóng)村信用社的管理權(quán)交給省級(jí)政府，而大部分省市都采取了建立省聯(lián)社并通過省聯(lián)社來管理農(nóng)村信用社的形式，即通常人們所說的省聯(lián)社模式。

所謂省聯(lián)社模式，是指將縣聯(lián)社和信用社原來的兩級(jí)法人合并為一級(jí)法人，在縣聯(lián)社的基礎(chǔ)上，出資建立省級(jí)聯(lián)社。對(duì)農(nóng)村信用社的改革進(jìn)行指導(dǎo)的一整套文件一方面規(guī)定省聯(lián)社是由省(自治區(qū)#65380;直轄市)政府授權(quán)的行政管理機(jī)構(gòu)，另一方面又規(guī)定省聯(lián)社是具有獨(dú)立法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。文件規(guī)定，“經(jīng)省(自治區(qū)#65380;直轄市)政府授權(quán)，省聯(lián)社承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社(含農(nóng)村合作銀行，下同)的管理#65380;指導(dǎo)#65380;協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”，“省聯(lián)社不對(duì)公眾辦理存貸款金融業(yè)務(wù)”。也就是說，省聯(lián)社所行使的管理#65380;指導(dǎo)#65380;協(xié)調(diào)和服務(wù)職能都必須經(jīng)省政府的授權(quán)，沒有省政府的授權(quán)，就不能行使。另外，根據(jù)文件規(guī)定，省政府還可以授權(quán)省聯(lián)社行使其他管理職責(zé)。由此可以看出，省聯(lián)社行使的是一種省政府授權(quán)的行政管理權(quán)。而對(duì)另一層面的作為地方金融機(jī)構(gòu)而言，文件又規(guī)定，省聯(lián)社“是由所在省(自治區(qū)#65380;直轄市)內(nèi)的農(nóng)村信用合作社#65380;市(地)聯(lián)合社#65380;縣(市#65380;區(qū))聯(lián)合社#65380;縣(市#65380;區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社#65380;農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實(shí)行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)”。省聯(lián)社要依法自主經(jīng)營(yíng)#65380;自負(fù)盈虧#65380;自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)#65380;自我約束，從這個(gè)意義上說，省聯(lián)社又是一個(gè)企業(yè)。

要設(shè)立省聯(lián)社，必須有符合規(guī)定的章程#65380;注冊(cè)資本金，要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和金融許可證，而且省聯(lián)社的解散#65380;被接管#65380;被撤銷和被宣告破產(chǎn)，適用《中華人民共和國(guó)公司法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。另外，根據(jù)規(guī)定，由社員代表組成的社員大會(huì)是省聯(lián)社權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使制定和修改章程，選舉理事，審議批準(zhǔn)省聯(lián)社年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案#65380;決算方案#65380;利潤(rùn)分配方案和虧損彌補(bǔ)方案等職權(quán)；省聯(lián)社設(shè)有理事會(huì)，對(duì)社員大會(huì)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，行使執(zhí)行社員大會(huì)決議，聘任或解聘省聯(lián)社主任，擬訂省聯(lián)社分立#65380;合并#65380;解散的方案等職權(quán)；主任和副主任構(gòu)成了省聯(lián)社高級(jí)管理層，行使組織實(shí)施理事會(huì)決議，擬訂省聯(lián)社規(guī)章管理制度等職權(quán)。

二#65380;省聯(lián)社模式運(yùn)作過程中存在的問題

盡管省聯(lián)社的成立對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村信用社內(nèi)控建設(shè)#65380;網(wǎng)絡(luò)建設(shè)#65380;降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等有積極的意義，而且在省聯(lián)社模式下，農(nóng)村信用社改革迅速推進(jìn)，經(jīng)營(yíng)環(huán)境有了明顯地改善。但經(jīng)過實(shí)踐，這種模式不可避免地出現(xiàn)了一些問題，妨礙了該模式的有效運(yùn)行以及我國(guó)農(nóng)村信用社改革的積極推進(jìn)。

(一)省聯(lián)社“政企合一”的模式不利于建立科學(xué)的信息披露制度

農(nóng)村信用社從一成立就有“官辦”色彩，經(jīng)過多年的改革已有了很大的好轉(zhuǎn)，但是根據(jù)目前對(duì)省聯(lián)社角色的定位，賦予了省聯(lián)社“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”雙重角色：省聯(lián)社既是市場(chǎng)主體性質(zhì)的地方金融機(jī)構(gòu)，是企業(yè)；又是一個(gè)政府授權(quán)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，是行政機(jī)關(guān)。在這種制度安排下，政府對(duì)省聯(lián)社不可避免地會(huì)進(jìn)行行政控制，而省政府不可能對(duì)基層社也去管理，這樣它可能會(huì)借助地市#65380;縣#65380;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來管理信用社，政府對(duì)信用社的行政干預(yù)就延伸到了各級(jí)農(nóng)村信用社，從而導(dǎo)致“政企不分”。中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革基于主體法律角色單一的原則，經(jīng)過多年的探索，實(shí)行了政企分開，并通過實(shí)踐證明是正確的。但是，現(xiàn)在省聯(lián)社又恢復(fù)了“政企合一”狀態(tài)，必然會(huì)影響到農(nóng)村信用社的市場(chǎng)約束機(jī)制和法人治理結(jié)構(gòu)的完善。

從上述分析可以看出，省聯(lián)社處于市場(chǎng)主體兼行政機(jī)關(guān)的政企合一狀態(tài)，而這種狀態(tài)不利于信用社建立科學(xué)的信息披露制度。在需要對(duì)信息進(jìn)行披露時(shí)，只能是對(duì)信息有選擇的進(jìn)行披露，即只披露那些對(duì)自己有利的信息。對(duì)于那些不利于自己的信息則進(jìn)行掩蓋，如把信用社之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)作“家丑”來處理，而這可能會(huì)使一部分經(jīng)營(yíng)不善的信用社繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，不利于信用社的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和信用社的可持續(xù)健康發(fā)展。

(二)省聯(lián)社不具備真正意義上的獨(dú)立法人地位

文件規(guī)定，現(xiàn)行省聯(lián)社一方面由農(nóng)村信用社等自愿入股，實(shí)行民主管理，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格，依法自主經(jīng)營(yíng)#65380;自負(fù)盈虧#65380;自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)#65380;自我約束，對(duì)轄內(nèi)的農(nóng)村信用社承擔(dān)管理#65380;指導(dǎo)#65380;協(xié)調(diào)和服務(wù)職能；而另一方面對(duì)基層社的管理#65380;指導(dǎo)#65380;協(xié)調(diào)和服務(wù)職能必須經(jīng)省政府授權(quán)，省政府負(fù)責(zé)省聯(lián)社的管理，但省聯(lián)社不吸收除信用社以外的其他法人和自然人入股。也就是說，省政府不能入股省聯(lián)社，不能成為省聯(lián)社的股東。從這個(gè)意義上說，省政府不能領(lǐng)導(dǎo)管理省聯(lián)社。但是，按照規(guī)定，省政府又必須管理省聯(lián)社，這樣，省聯(lián)社的獨(dú)立法人地位就受到了管制。在這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系下，省政府很難不越位管理，而省聯(lián)社的自主管理也很難實(shí)現(xiàn)。

另外，現(xiàn)行體制下社員大會(huì)是省聯(lián)社的權(quán)力機(jī)構(gòu)，并且設(shè)有理事會(huì)來對(duì)社員大會(huì)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，而省聯(lián)社主任則由理事會(huì)聘任和解聘。但在實(shí)際中，高級(jí)管理人員往往由政府任命，政府對(duì)他們的考察提名#65380;任職資格等有很大的發(fā)言權(quán)，而所謂的由信用社選出的代表選舉產(chǎn)生高層管理人員難免走過場(chǎng)，最終這些高層管理人員的任命還是政府說了算。這些人員自然就不會(huì)對(duì)股東負(fù)責(zé)，而是對(duì)決定他們命運(yùn)的上級(jí)負(fù)責(zé)，往往他們的決定體現(xiàn)了政府的意志，而省聯(lián)社也就很難具備完全的獨(dú)立法人地位。

(三)省聯(lián)社模式會(huì)加劇道德風(fēng)險(xiǎn)

這次改革把農(nóng)村信用社的管理交給地方政府負(fù)責(zé)，在這種情況下，政府對(duì)信用社進(jìn)行干預(yù)的可能性會(huì)增加，例如：在地方政府財(cái)政緊張時(shí)，國(guó)有銀行受它影響可能性較小，它就會(huì)重點(diǎn)對(duì)信用社進(jìn)行干預(yù)，以擴(kuò)大對(duì)本地信貸投入或支持其他一些能讓政府出政績(jī)的工程；由于商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模從農(nóng)村撤出，農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融中就發(fā)揮了主力軍作用，這基本上決定了農(nóng)村金融體系必須存在，否則農(nóng)村金融就出現(xiàn)了缺失，支持“三農(nóng)”的重任將無人承擔(dān)，而省聯(lián)社由省內(nèi)各信用社入股組成，它也不能倒，否則它的股東就會(huì)承擔(dān)損失，甚至也會(huì)倒閉。因此，省聯(lián)社即使經(jīng)營(yíng)不善，政府也會(huì)被迫為其“埋單”。有了政府的保底，省聯(lián)社的危機(jī)意識(shí)就會(huì)很淡薄。生存危機(jī)沒有了，就會(huì)失去發(fā)展的動(dòng)力；股東關(guān)注的只是他能獲得的收益，而不會(huì)去關(guān)注信用社是如何經(jīng)營(yíng)的，是不是存在風(fēng)險(xiǎn)以及能不能持續(xù)發(fā)展等等。只要股東能獲得令他滿意的收益，就不會(huì)給信用社增加壓力。這樣，信用社來自股東的壓力就比較小；而省聯(lián)社的高層管理人員往往是由政府任命，他們?yōu)楸Ｗ∽约旱奈恢弥粫?huì)聽命于政府而不是對(duì)股東負(fù)責(zé)。這種層層代理之間的道德風(fēng)險(xiǎn)也就不可避免了。

(四)省聯(lián)社的決策行為可能影響基層社的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)

省聯(lián)社做出的決策往往是面向全省每個(gè)信用社的，而不考慮其具體情況，如地理位置#65380;規(guī)模大小#65380;經(jīng)營(yíng)的好壞等等，這種“一刀切”的決策缺乏大量充分調(diào)研及意見征集，有的決策雖然發(fā)出了意見征集通知但往往只是很少的幾天，基層社的考慮時(shí)間太短，根本不能形成一個(gè)成熟的意見。這更像是為了完成一項(xiàng)任務(wù)流程而不得不發(fā)，而不是真正想征集意見，在具體工作中意義不大。這種情況下做出的決策并不適用每個(gè)信用社，有的社對(duì)這些決策就會(huì)感到無所適從。而且，省聯(lián)社決策做出后，往往基層社必須服從，基層法人社基本上失去了獨(dú)立性。如一些省份撤銷代辦站，給基層社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來很大不便，有的基層社并不想撤銷，但還是不得不服從省聯(lián)社的決定，從而導(dǎo)致存款減少#65380;人力資源緊張#65380;支農(nóng)工作更加難以開展。

(五)省聯(lián)社很難真正做到協(xié)調(diào)#65380;服務(wù)基層工作

省聯(lián)社工作人員一般有限，而且與基層社的人員之間大多相互不認(rèn)識(shí)，對(duì)基層社的認(rèn)識(shí)基本上是通過開會(huì)#65380;聽匯報(bào)#65380;看報(bào)表等形式形成的，如果這些是有水分的，省聯(lián)社的工作人員就很難真正了解掌握基層社的情況，就很難去具體指導(dǎo)基層社的工作。另外，省聯(lián)社與基層社之間缺乏互動(dòng)。現(xiàn)在省聯(lián)社的角色之一是管理者，作為管理者面對(duì)基層社的時(shí)候，會(huì)認(rèn)為自己在面對(duì)下級(jí)，下級(jí)對(duì)上級(jí)需要服從，而基層社也認(rèn)為省聯(lián)社是自己的上級(jí)，對(duì)省聯(lián)社的決策即使有意見也不會(huì)提出，兩者之間的溝通橋梁就這樣斷了。省聯(lián)社對(duì)下面的情況不真正了解，只按自己認(rèn)為正確的去指導(dǎo)基層社的工作；基層社不主動(dòng)與省聯(lián)社溝通，卻在背后意見滿腹，影響工作情緒。在這種互動(dòng)不足的情況下，省聯(lián)社要真正做好協(xié)調(diào)#65380;服務(wù)基層工作，可以說是難上加難。

三#65380;對(duì)完善省聯(lián)社模式的建議

(一)減少行政干預(yù)

在目前的省聯(lián)社模式下，省聯(lián)社的管理權(quán)在政府手中，且要求不能把信用社的管理權(quán)下放到地市#65380;縣#65380;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但農(nóng)村信用社遍布各地，省政府勢(shì)必會(huì)借助地市#65380;縣#65380;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來管理，使得信用社不得不聽政府指揮，而省聯(lián)社高層管理人員首先是由政府推薦的，然后經(jīng)法定程序認(rèn)可，也就是通過社員大會(huì)選舉產(chǎn)生，這難免有走過場(chǎng)之嫌，他們的任命的主要決定權(quán)還在政府手中，因此他們可能只聽命于政府，而不是對(duì)社員負(fù)責(zé)?？梢?，雖然改革要求省政府堅(jiān)持政企分開原則對(duì)信用社依法實(shí)施管理，不干預(yù)具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是政府對(duì)信用社的干預(yù)無處不在。因此，要完善省聯(lián)社模式，我們首先應(yīng)該明確政府的定位。政府的職責(zé)應(yīng)該從管理向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，把信用社的管理權(quán)真正交給股東。政府可以在當(dāng)前司法機(jī)制不完善的情況下，幫助信用社清收舊貸#65380;打擊逃廢債，為信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好信用環(huán)境；制定一些優(yōu)惠政策，為信用社創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境等等，通過這些形式來促進(jìn)信用社的健康穩(wěn)定發(fā)展。省聯(lián)社的高層管理人員不再由黨委#65380;政府提名，而是由全體入股的社員選舉產(chǎn)生。在具體實(shí)行過程中，由于社員人數(shù)較多，且比較分散，可由基層社首先選出代表，再由代表選舉產(chǎn)生省聯(lián)社的高層管理人員。高層管理人員實(shí)行差額選舉，并且候選人員要經(jīng)過監(jiān)管部門的資格審查。這樣，這些管理人員的任命不再受制于政府，而取決于社員，他們就會(huì)轉(zhuǎn)而對(duì)社員負(fù)責(zé)，以社員利益為第一位。

政府對(duì)省聯(lián)社的行政干預(yù)減少后，信用社的管理人員擁有較大的自主權(quán)，在其任命取決于社員的情況下，會(huì)首先以社員的利益為重。這時(shí)，他們就會(huì)考慮如何實(shí)現(xiàn)信用社效益的最大化，其中的一方面就是建立科學(xué)的信息披露制度。并且在披露過程中，注意信息反饋，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人的監(jiān)督檢查，以確保信息披露制度落到實(shí)處。另外，社員作為信用社的主人，應(yīng)主動(dòng)了解和積極參與信用社的經(jīng)營(yíng)管理，從而有效地督促信用社主動(dòng)披露信息，以切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益?？茖W(xué)的信息披露制度建立后，把信用社之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)作家丑來處理的事情就不會(huì)再發(fā)生。

(二)完善管理體制

首先，基層社的高層管理人員不再由省聯(lián)社提名，而由基層社所轄范圍的社員召開社員大會(huì)選舉產(chǎn)生。省聯(lián)社只負(fù)責(zé)基層社高層管理人員的資格審查和對(duì)他們進(jìn)行業(yè)績(jī)考核及評(píng)價(jià)，并且向股東或董事會(huì)#65380;監(jiān)事會(huì)成員披露，以真正發(fā)揮董事會(huì)#65380;監(jiān)事會(huì)和社員大會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基層社完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，對(duì)基層社的發(fā)展規(guī)劃#65380;業(yè)務(wù)活動(dòng)等進(jìn)行指導(dǎo)，但不干預(yù)基層社的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。最后，省聯(lián)社應(yīng)重點(diǎn)為信用社搭建業(yè)務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化信用社經(jīng)營(yíng)環(huán)境，建立一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，探索對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層及其他員工的激勵(lì)約束機(jī)制，使管理層真正把信用社的發(fā)展作為第一目標(biāo)，把注意力集中到信用社的可持續(xù)發(fā)展上，而其他員工也積極為信用社的發(fā)展盡自己最大的努力，為信用社的發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，以實(shí)現(xiàn)信用社的穩(wěn)健發(fā)展。

(三)注重調(diào)查研究，進(jìn)行科學(xué)決策

各個(gè)信用社由于所處的地理環(huán)境#65380;所在的經(jīng)營(yíng)環(huán)境的不同，都有自己的特點(diǎn)。在具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中需區(qū)別對(duì)待，“一刀切”式的決策不可能適用于所有的信用社。目前，省聯(lián)社所做的決策往往是面對(duì)全省所有的信用社，而不管經(jīng)營(yíng)環(huán)境的好壞#65380;所處地理環(huán)境的不同，基層社在執(zhí)行時(shí)必然會(huì)遇到困難。因此，為了提高工作效率，合理分配利用資源，省聯(lián)社應(yīng)區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”。在做決策之前，首先搞清各社之間的差異，對(duì)癥下藥，使各社的功能得到最大的發(fā)揮。

由于缺乏與基層社的交流互動(dòng)，省聯(lián)社做出的決策往往會(huì)與基層社的實(shí)際操作存在一定的差距，不符合基層社的實(shí)際情況，而基層社盡管有意見，也不向省聯(lián)社提出，導(dǎo)致上下溝通的不順暢。為了避免這種情況的發(fā)生，省聯(lián)社應(yīng)多深入基層，多聽基層的意見，多了解基層存在的困難，搭建與基層溝通的橋梁，并且多做調(diào)查研究。不做調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，省聯(lián)社作為決策者，它的決策正確與否會(huì)對(duì)下面的信用社產(chǎn)生巨大的影響。因此，省聯(lián)社的工作必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開展。通過深入基層，聽取基層的意見，了解農(nóng)村信用社之間的差異，了解農(nóng)村信用社發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，了解農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)狀況等等。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真謀劃農(nóng)村信用社的發(fā)展思路，根據(jù)不同信用社的特點(diǎn)提出不同的指導(dǎo)意見。

(四)注重人才隊(duì)伍的建設(shè)

現(xiàn)代社會(huì)已進(jìn)入以人為本的時(shí)代，人才對(duì)一個(gè)企業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，有了人才，企業(yè)就擁有了一筆巨大的財(cái)富。信用社要發(fā)展，就需要一批優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才來為之服務(wù)。目前制約信用社發(fā)展的瓶頸之一就是人才的缺乏。因此，省聯(lián)社人才隊(duì)伍的建設(shè)已刻不容緩。首先，要注重專業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)。要面向社會(huì)，面向市場(chǎng)，打破人才引進(jìn)的條條框框，加大人才引進(jìn)的力度，使真正德才兼?zhèn)涞娜瞬偶尤氲铰?lián)社隊(duì)伍中來。其次，還要注重提高本身已有員工的素質(zhì)。對(duì)員工多進(jìn)行培訓(xùn)，使他們?cè)谧约旱膷徫簧细玫匕l(fā)揮作用。

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(責(zé)任編輯：尹繼志；校對(duì)：閻東彬)