有關(guān)地?cái)偞禾炖锏墓适?/h1>
2007-01-01 00:00:00周政華
經(jīng)濟(jì) 2007年5期
上海等城市紛紛放棄取消地?cái)偟挠?jì)劃，而將其視為城市多樣化、多元與和諧的一種體現(xiàn)。但如何做到放而不亂，是個(gè)頗難應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)
地?cái)傂∝溑c城管執(zhí)法人員的“游擊戰(zhàn)”，算得上一道頗有特色的城市風(fēng)景之一，甚至屢屢釀成流血沖突?，F(xiàn)在，一些地方政府開始為結(jié)束這場(chǎng)兩敗俱傷的戰(zhàn)斗而努力。
近兩個(gè)月來(lái)，上海、南京、鄭州、石家莊等十幾個(gè)城市宣布將有序開放馬路攤點(diǎn)。上海市即將出臺(tái)的《城市設(shè)攤導(dǎo)則》規(guī)定，市區(qū)部分路段經(jīng)市民同意，可設(shè)置部分便民類攤點(diǎn)。
去年9月，在廣州召開的中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)開幕式上，建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興表示，小商小販也是城市多樣性組成部分，城市對(duì)他們的態(tài)度應(yīng)該更寬容，在周末等合適時(shí)間可以放開管制。在烏魯木齊，由小商小販唱主角的“夜市經(jīng)濟(jì)”已成為城市品牌，促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的繁榮。
地?cái)偟土膬r(jià)格，便捷的服務(wù)，為居民生活提供了方便。但他們無(wú)證經(jīng)營(yíng)，違規(guī)占道，對(duì)環(huán)境、交通、安全也造成了負(fù)面影響。如何興利除弊？由于涉及城市化進(jìn)程、社會(huì)保障、和諧社會(huì)等許多深層次問(wèn)題，對(duì)于城市規(guī)劃和管理部門來(lái)說(shuō)，是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
順勢(shì)而動(dòng)
上海、南京、鄭州、石家莊等十幾個(gè)城市宣布地?cái)偨饨蠖际窃趦蓵?huì)前后，這是與就業(yè)促進(jìn)法有著密切的聯(lián)系。2月26日十屆全國(guó)人大常委會(huì)二十六次會(huì)議上，就業(yè)促進(jìn)法草案首次提請(qǐng)審議。3月底，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳全文公布就業(yè)促進(jìn)法草案，向社會(huì)各界征求意見。
就業(yè)促進(jìn)法草案提出的建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度和就業(yè)援助制度，一度成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。草案明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域的就業(yè)政策，逐步建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助；政府投資開發(fā)的公益性崗位，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排符合崗位要求的就業(yè)困難人員。
當(dāng)前城市攤販大都來(lái)自農(nóng)村地區(qū)，屬于社會(huì)低收入階層，擺地?cái)偝蔀樗麄冊(cè)诔鞘兄械闹饕顏?lái)源。北京大學(xué)厲以寧教授表示，擴(kuò)大就業(yè)已成為社會(huì)發(fā)展必須正視的問(wèn)題。地?cái)傋鳛橐环N彈性就業(yè)方式，雖然讓城管部門很是苦惱，但它卻不失為一種解決就業(yè)問(wèn)題的辦法。全國(guó)人大代表陳忠林也表示：“馬路攤點(diǎn)的開禁，是尊重老百姓自食其力的選擇，也讓一些下崗職工、困難戶、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民等城市低收入群體有了一條謀生之路?！?/p>
“就業(yè)促進(jìn)法的出臺(tái)有利于保障攤販的生存權(quán)利。”中國(guó)政法大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì)保障法研究所副所長(zhǎng)金英杰接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，由于城市居民與農(nóng)村居民的職業(yè)分工不同，各自向社會(huì)提供的產(chǎn)品與服務(wù)有別，雙方的勞動(dòng)投入所產(chǎn)出的結(jié)果恰好起到了互補(bǔ)的作用，各取其需。攤主增加了收入來(lái)源，居民提高了生活水平，這是一種雙贏效果，不僅有利于攤販，有利于附近居民，也有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。
中共中央黨校張恒山教授表示，小販的謀生權(quán)高于追求市容整潔的權(quán)利，城市管理者乃至全社會(huì)都應(yīng)樹立正確的價(jià)值觀，應(yīng)在優(yōu)先滿足小販們的謀生權(quán)的前提下，兼顧市容整潔。
金英杰同時(shí)認(rèn)為，部分城市實(shí)施的地?cái)偨饨撸瑢?duì)于緩解進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)壓力具有一定的正面影響，但效果有限，又屬于非正式就業(yè)，因此不應(yīng)大力提倡。
地?cái)偫?/p>
每當(dāng)夜幕降臨的時(shí)候，在北京的許多胡同里，車流逐漸減少，攤販也開始三三兩兩地聚攏到道路的兩旁，有推著三輪車賣水果的，也有大聲吆喝兜售盜版光盤的，更多見的則是直接在地上鋪上一塊塑料布，擺上一堆日常家庭用品。這些形形色色的地?cái)偪偰芪∫恍┞啡送Ｏ履_步。
王女士家住北京宣武區(qū)育新街附近，她常常在下班回家的路上從攤販那里買上一些水果?！斑@里的菠蘿不光比市場(chǎng)里的新鮮，而且還要便宜好多呢！”王女士對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者說(shuō)，街邊的一些小攤販確實(shí)方便了她的生活。
其實(shí)在這個(gè)地?cái)倴|面一百米外就有家集貿(mào)市場(chǎng)，但正如王女士所抱怨的，那里的水果又貴又不新鮮。
比王女士怨言更多是集貿(mào)市場(chǎng)里的小業(yè)主們，他們認(rèn)為外面的地?cái)傂∝溂炔挥媒坏刈猓矝](méi)有工商稅務(wù)收稅，成本當(dāng)然比他們要低。另一方面，由于沒(méi)有固定買賣場(chǎng)所，“流竄作業(yè)”，所以每次只會(huì)批發(fā)很少的水果，一般是當(dāng)天賣完后第二天再去進(jìn)貨，品質(zhì)自然新鮮。相反，他們守在市場(chǎng)里，有自己的固定攤位，因此每次進(jìn)貨量是按照三到四天的銷售周期計(jì)算。
顯然，攤販成為這些小業(yè)主們有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。
地?cái)偟谋忝裥?yīng)在城市的邊緣地區(qū)更為明顯。在郊區(qū)，由于諸如超市、集貿(mào)市場(chǎng)等居民服務(wù)配套設(shè)施不完善，加之城管執(zhí)法人員鞭長(zhǎng)莫及，攤販們一改在主城區(qū)“晝伏夜出”的活動(dòng)規(guī)律，轉(zhuǎn)而全天候的流動(dòng)經(jīng)營(yíng)。
“地?cái)倢?duì)城市的影響具有兩面性?！鄙虾?fù)旦大學(xué)城市環(huán)境管理研究中心黃文芳副教授接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，對(duì)于地?cái)偟淖饔靡环譃槎乜创ＫJ(rèn)為，從正面影響上看，地?cái)偟拇嬖谔嵘顺鞘械幕盍?，展現(xiàn)了城市的特色，彰顯了城市多樣化，并且提高了城市公共空間的合理利用效率，方便了市民的生活。
但是地?cái)偟呢?fù)面影響同樣不可忽視。
黃文芳認(rèn)為，由于大部分地?cái)偠即嬖跓o(wú)證經(jīng)營(yíng)的情況，工商部門難以監(jiān)控其出售的商品和服務(wù)的質(zhì)量，特別是街頭餐飲的食品安全問(wèn)題令人擔(dān)憂。另外，地?cái)傔`法占道現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)于本來(lái)已經(jīng)十分脆弱的大城市交通問(wèn)題更是雪上加霜，同樣也影響市容環(huán)境衛(wèi)生，有損于城市形象。黃認(rèn)為，近年來(lái)城管人員與地?cái)傂∝溨g的執(zhí)法沖突情況有愈演愈烈的趨勢(shì)。由于城管只有對(duì)‘物’的處理權(quán)，沒(méi)有對(duì)人身進(jìn)行限制的權(quán)力，因此其執(zhí)法方式，主要是罰款和沒(méi)收財(cái)物。而攤販大都小本經(jīng)營(yíng)，城管人員的一次處罰常常會(huì)給他們?cè)斐芍卮髶p失，因此，如果攤販執(zhí)意抗法，雙方肢體沖突就不可避免。
“嚴(yán)厲打壓、消滅地?cái)偟乃悸芬呀?jīng)快要走到盡頭?！秉S文芳介紹說(shuō)，她目前受上海市市容環(huán)衛(wèi)管理局委托，正在承擔(dān)《攤販經(jīng)濟(jì)管理的國(guó)內(nèi)外比較及其對(duì)上海的借鑒》的課題研究，主要是從事文獻(xiàn)資料的綜述工作，為政府制定《城市設(shè)攤導(dǎo)則》提供理論支持。黃表示，導(dǎo)則化繁為簡(jiǎn)，不拘泥于部門牽扯，對(duì)設(shè)攤采取“酌情而定”，具有便民利民、門檻不高、地點(diǎn)具有選擇性、尊重各方利益等特點(diǎn)。
堵疏兩難
“放任自流和嚴(yán)加管制都不是管理地?cái)偟暮棉k法?！秉S文芳表示，地?cái)偨饨蟮墓芾硪苊庾呦蛏鲜鰞蓚€(gè)極端，而應(yīng)采取堵疏結(jié)合的方式，保留一定的彈性空間。
黃文芳認(rèn)為，居民小區(qū)是否設(shè)置地?cái)倲偽粦?yīng)該由當(dāng)?shù)鼐用裾f(shuō)了算。如果某小區(qū)周邊生活服務(wù)配套設(shè)置不夠完善，那么管理部門就可以根據(jù)居民需要有序設(shè)攤。但是在部分高檔住宅小區(qū)，居民普遍屬于高收入階層，小區(qū)內(nèi)部配套設(shè)施完善，對(duì)地?cái)偟男枨蠓浅Ｎ⑷?，則禁止設(shè)攤。
黃文芳同時(shí)表示，地?cái)偟墓芾沓杀痉浅８?，以往上海的?jīng)驗(yàn)表明，對(duì)馬路攤點(diǎn)單純依賴不加區(qū)分的封殺與堵截，不僅不能治本，也不能治標(biāo)。單憑“堵”的辦法，攤點(diǎn)不但沒(méi)有減少，在一些地段反而多了起來(lái)。
“目前中國(guó)在解禁馬路攤點(diǎn)還面臨著很多困難?！北本┐髮W(xué)社會(huì)學(xué)系夏學(xué)鑾教授表示，解禁馬路攤點(diǎn)需要考慮多方面的因素，中國(guó)人口眾多，一旦開禁可能有過(guò)多的小販涌入城區(qū)，政府管理起來(lái)有很大的難度；而且解禁必然導(dǎo)致小販們對(duì)公共空間的爭(zhēng)奪，很可能對(duì)公共空間產(chǎn)生破壞性作用；再者，馬路攤點(diǎn)的管理責(zé)任不好界定，小販們有利益驅(qū)動(dòng)，雖然不可能把更多的道路給他們，但小販在做生意的時(shí)候，很可能會(huì)超越政府劃定的區(qū)域，如果沒(méi)有法規(guī)進(jìn)行管理，解禁后可能很快陷入混亂狀態(tài)，然后不得不再次明令禁止。
“城市流動(dòng)商販與城市治理之間的矛盾沖突，實(shí)質(zhì)上反映出了人們對(duì)我國(guó)城市化發(fā)展階段的認(rèn)識(shí)偏差。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員李國(guó)慶認(rèn)為，我國(guó)的城市化是壓縮型城市化，既肩負(fù)著傳統(tǒng)的城市化的任務(wù)，同時(shí)又要在全球化浪潮下，完成建設(shè)與國(guó)際接軌的國(guó)際化大都市的使命。
雙重使命導(dǎo)致上海和北京在城市空間區(qū)域上出現(xiàn)了兩極分化：一方面是承擔(dān)全球化功能的中心區(qū)的出現(xiàn)，像北京的CBD、金融街、中關(guān)村和奧運(yùn)村；另一方面是傳統(tǒng)城市區(qū)域中的生活區(qū)域，像北京的平房四合院區(qū)域。空間區(qū)域出現(xiàn)分化，對(duì)空間區(qū)域的治理卻沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的劃分，于是產(chǎn)生了矛盾沖突。
李國(guó)慶表示，對(duì)城市不同職能區(qū)域應(yīng)實(shí)施不同的治理，滿足不同的區(qū)域的不同需求，而不是千篇一律地追求城市的華美、可愛、流光溢彩。他舉例說(shuō)，對(duì)生活區(qū)域以滿足市民的生活需求為主，可以適當(dāng)?shù)脑试S小販擺攤；但是對(duì)于工作區(qū)域，則要實(shí)行嚴(yán)格管理，保持城市整潔的風(fēng)貌。
上海市即將出臺(tái)《城市設(shè)攤導(dǎo)則》，允許多年來(lái)一直受到城管取締的部分街頭游動(dòng)攤點(diǎn)，在辦理完簡(jiǎn)約的手續(xù)后合法經(jīng)營(yíng)。
“但是落實(shí)到具體操作中，尚且需要細(xì)節(jié)支持?！秉S文芳表示，首先申請(qǐng)臨時(shí)設(shè)攤許可證收費(fèi)以及其后的管理費(fèi)時(shí)，應(yīng)該考慮到攤販的經(jīng)濟(jì)承受能力，不宜收費(fèi)過(guò)高；其次在將馬路攤販“合法化”的同時(shí)，管理部門應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)；長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)賦予合法馬路攤販一定的話語(yǔ)權(quán)，如成立行業(yè)協(xié)會(huì)等，以維護(hù)自身利益，同時(shí)也便于有關(guān)部門加強(qiáng)管理。
4月初，上海市個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)許偉根向普陀區(qū)有關(guān)部門遞交了一份名為“關(guān)于地?cái)偨?jīng)濟(jì)的思考和幾點(diǎn)建議”的提案，他的另一個(gè)身份是普陀區(qū)政協(xié)委員。
許偉根表示他自己就是擺地?cái)偝錾€鼓勵(lì)正在上大學(xué)的女兒利用課余時(shí)間，在校周邊擺地?cái)?，“擺地?cái)傄部梢藻憻捯粋€(gè)人的社會(huì)適應(yīng)能力?！痹S說(shuō)，除了促進(jìn)商品流通外，馬路地?cái)倢?duì)解決目前存在的就業(yè)難也有很大幫助。
對(duì)于地?cái)偣芾?，許偉根的提案提出了三點(diǎn)建議：一是馬路設(shè)攤分時(shí)、分段，在各個(gè)社區(qū)或者街道選擇合適的地段，在不直接影響居民生活、交通的前提下，在規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)允許在道路兩旁設(shè)攤；二是建立地?cái)偣芾黻?duì)伍，由政府牽頭，設(shè)立小商小販聯(lián)合會(huì)，可依托社區(qū)創(chuàng)業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)小販進(jìn)行日常管理和引導(dǎo)。同時(shí)，聯(lián)合會(huì)還可以吸收社區(qū)中年就業(yè)困難人員，建立一支地?cái)偣芾韱T隊(duì)伍，由攤販繳納一定的攤位費(fèi)用，由管理員隊(duì)伍進(jìn)行日常的清掃和維持秩序。三是建立攤販登記制度，以社區(qū)為單位，嘗試給攤販建立登記制度，同時(shí)優(yōu)先照顧本地區(qū)下崗失業(yè)人員。這樣既解決了部分就業(yè)問(wèn)題，也解決了社區(qū)部分居民的需求，各得其所。
黃文芳向《經(jīng)濟(jì)》記者透露，上海市目前正在加緊研究具體管理辦法，由于國(guó)內(nèi)尚無(wú)先例可循，一切都得摸著石頭過(guò)河。她表示，《城市設(shè)攤導(dǎo)則》出臺(tái)最快也得5月份之后，并且將在部分地區(qū)先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，修訂補(bǔ)充，再向全市推廣。
另?yè)?jù)了解，北京市目前也在積極調(diào)研地?cái)偨饨目尚行浴?/p>
北京市城管執(zhí)法局局長(zhǎng)車克欣表示，北京并沒(méi)有完全禁止小販擺攤。北京的早、晚市就允許擺攤，豐臺(tái)區(qū)部分地段則是允許利用停車場(chǎng)賣菜。
車克欣強(qiáng)調(diào)，由于城市功能定位的差異直接導(dǎo)致各城市的地?cái)偣芾矸椒ㄉ系牟煌?，地?cái)偨饨?，加?qiáng)管理非常重要。她舉例說(shuō)，在北京二環(huán)內(nèi)、迎賓路以及奧運(yùn)場(chǎng)館周邊將嚴(yán)格控制商販擺攤、占道經(jīng)營(yíng)。
邊緣化宿命
一紙解禁令，似乎給走街串巷的攤販帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地?cái)傠y逃邊緣化宿命。
“地?cái)偛⒎浅鞘猩钏匦??！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員易憲容在接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，隨著居民生活水平的提高，攤販的經(jīng)營(yíng)空間將不斷縮小。
在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民源源不斷地從農(nóng)村遷徙到城市，他們大都只能從事收入微薄的工作，地?cái)偟某霈F(xiàn)恰好能夠滿足他們的低成本生活的需要。易憲容斷言，隨著居民收入水平的提高，地?cái)傔t早會(huì)消失。
易憲容介紹說(shuō)，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，人均收入較高，物價(jià)相對(duì)平穩(wěn)，大部分居民都是在超市購(gòu)物，極少看到地?cái)?。地?cái)倧V泛存在于發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)重要原因是城市化和工業(yè)化。隨著城市化的到來(lái)，失業(yè)人口攤販化，攤販群體弱勢(shì)化，攤販經(jīng)營(yíng)非法化等問(wèn)題將日益突出。
但是在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)大部分中小城市地?cái)偸袌?chǎng)依然旺盛，強(qiáng)制性取消地?cái)偨酢盀跬邪睢薄?006年4月安徽省合肥市提出在5個(gè)月之后將該市建成“無(wú)攤城市”，取締主次干道和重要場(chǎng)所的占道攤點(diǎn)，以及沿街倚門設(shè)攤。方案一出臺(tái)即招致市民和媒體的非議。最后該市市容局領(lǐng)導(dǎo)不得不再次澄清“無(wú)攤城市”只是禁止在不準(zhǔn)設(shè)立攤點(diǎn)的區(qū)域內(nèi)設(shè)攤。
上海已經(jīng)放棄了消滅地?cái)偟挠?jì)劃，而將其視為城市多樣化、多元與寬容的一種體現(xiàn)。
“根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，地?cái)偟慕?jīng)營(yíng)范圍會(huì)逐漸從城市中心向邊緣擴(kuò)散?！币讘椚莘治稣f(shuō)，在大城市中這種現(xiàn)象會(huì)越來(lái)越明顯。隨著大城市中心城區(qū)大規(guī)模的舊城改造，原先的貧富雜居的社區(qū)將逐漸變成高端的商業(yè)區(qū)和金融區(qū)。居住在城市中心的富人們不會(huì)對(duì)地?cái)偖a(chǎn)生任何興趣。在這樣的地方，地?cái)偢揪蜎](méi)有立錐之地。
上海等城市紛紛放棄取消地?cái)偟挠?jì)劃，而將其視為城市多樣化、多元與和諧的一種體現(xiàn)。但如何做到放而不亂，是個(gè)頗難應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)
地?cái)傂∝溑c城管執(zhí)法人員的“游擊戰(zhàn)”，算得上一道頗有特色的城市風(fēng)景之一，甚至屢屢釀成流血沖突?，F(xiàn)在，一些地方政府開始為結(jié)束這場(chǎng)兩敗俱傷的戰(zhàn)斗而努力。
近兩個(gè)月來(lái)，上海、南京、鄭州、石家莊等十幾個(gè)城市宣布將有序開放馬路攤點(diǎn)。上海市即將出臺(tái)的《城市設(shè)攤導(dǎo)則》規(guī)定，市區(qū)部分路段經(jīng)市民同意，可設(shè)置部分便民類攤點(diǎn)。
去年9月，在廣州召開的中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)開幕式上，建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興表示，小商小販也是城市多樣性組成部分，城市對(duì)他們的態(tài)度應(yīng)該更寬容，在周末等合適時(shí)間可以放開管制。在烏魯木齊，由小商小販唱主角的“夜市經(jīng)濟(jì)”已成為城市品牌，促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的繁榮。
地?cái)偟土膬r(jià)格，便捷的服務(wù)，為居民生活提供了方便。但他們無(wú)證經(jīng)營(yíng)，違規(guī)占道，對(duì)環(huán)境、交通、安全也造成了負(fù)面影響。如何興利除弊？由于涉及城市化進(jìn)程、社會(huì)保障、和諧社會(huì)等許多深層次問(wèn)題，對(duì)于城市規(guī)劃和管理部門來(lái)說(shuō)，是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
順勢(shì)而動(dòng)
上海、南京、鄭州、石家莊等十幾個(gè)城市宣布地?cái)偨饨蠖际窃趦蓵?huì)前后，這是與就業(yè)促進(jìn)法有著密切的聯(lián)系。2月26日十屆全國(guó)人大常委會(huì)二十六次會(huì)議上，就業(yè)促進(jìn)法草案首次提請(qǐng)審議。3月底，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳全文公布就業(yè)促進(jìn)法草案，向社會(huì)各界征求意見。
就業(yè)促進(jìn)法草案提出的建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度和就業(yè)援助制度，一度成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。草案明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域的就業(yè)政策，逐步建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助；政府投資開發(fā)的公益性崗位，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排符合崗位要求的就業(yè)困難人員。
當(dāng)前城市攤販大都來(lái)自農(nóng)村地區(qū)，屬于社會(huì)低收入階層，擺地?cái)偝蔀樗麄冊(cè)诔鞘兄械闹饕顏?lái)源。北京大學(xué)厲以寧教授表示，擴(kuò)大就業(yè)已成為社會(huì)發(fā)展必須正視的問(wèn)題。地?cái)傋鳛橐环N彈性就業(yè)方式，雖然讓城管部門很是苦惱，但它卻不失為一種解決就業(yè)問(wèn)題的辦法。全國(guó)人大代表陳忠林也表示：“馬路攤點(diǎn)的開禁，是尊重老百姓自食其力的選擇，也讓一些下崗職工、困難戶、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民等城市低收入群體有了一條謀生之路?！?/p>
“就業(yè)促進(jìn)法的出臺(tái)有利于保障攤販的生存權(quán)利。”中國(guó)政法大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì)保障法研究所副所長(zhǎng)金英杰接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，由于城市居民與農(nóng)村居民的職業(yè)分工不同，各自向社會(huì)提供的產(chǎn)品與服務(wù)有別，雙方的勞動(dòng)投入所產(chǎn)出的結(jié)果恰好起到了互補(bǔ)的作用，各取其需。攤主增加了收入來(lái)源，居民提高了生活水平，這是一種雙贏效果，不僅有利于攤販，有利于附近居民，也有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。
中共中央黨校張恒山教授表示，小販的謀生權(quán)高于追求市容整潔的權(quán)利，城市管理者乃至全社會(huì)都應(yīng)樹立正確的價(jià)值觀，應(yīng)在優(yōu)先滿足小販們的謀生權(quán)的前提下，兼顧市容整潔。
金英杰同時(shí)認(rèn)為，部分城市實(shí)施的地?cái)偨饨撸瑢?duì)于緩解進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)壓力具有一定的正面影響，但效果有限，又屬于非正式就業(yè)，因此不應(yīng)大力提倡。
地?cái)偫?/p>
每當(dāng)夜幕降臨的時(shí)候，在北京的許多胡同里，車流逐漸減少，攤販也開始三三兩兩地聚攏到道路的兩旁，有推著三輪車賣水果的，也有大聲吆喝兜售盜版光盤的，更多見的則是直接在地上鋪上一塊塑料布，擺上一堆日常家庭用品。這些形形色色的地?cái)偪偰芪∫恍┞啡送Ｏ履_步。
王女士家住北京宣武區(qū)育新街附近，她常常在下班回家的路上從攤販那里買上一些水果?！斑@里的菠蘿不光比市場(chǎng)里的新鮮，而且還要便宜好多呢！”王女士對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者說(shuō)，街邊的一些小攤販確實(shí)方便了她的生活。
其實(shí)在這個(gè)地?cái)倴|面一百米外就有家集貿(mào)市場(chǎng)，但正如王女士所抱怨的，那里的水果又貴又不新鮮。
比王女士怨言更多是集貿(mào)市場(chǎng)里的小業(yè)主們，他們認(rèn)為外面的地?cái)傂∝溂炔挥媒坏刈猓矝](méi)有工商稅務(wù)收稅，成本當(dāng)然比他們要低。另一方面，由于沒(méi)有固定買賣場(chǎng)所，“流竄作業(yè)”，所以每次只會(huì)批發(fā)很少的水果，一般是當(dāng)天賣完后第二天再去進(jìn)貨，品質(zhì)自然新鮮。相反，他們守在市場(chǎng)里，有自己的固定攤位，因此每次進(jìn)貨量是按照三到四天的銷售周期計(jì)算。
顯然，攤販成為這些小業(yè)主們有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。
地?cái)偟谋忝裥?yīng)在城市的邊緣地區(qū)更為明顯。在郊區(qū)，由于諸如超市、集貿(mào)市場(chǎng)等居民服務(wù)配套設(shè)施不完善，加之城管執(zhí)法人員鞭長(zhǎng)莫及，攤販們一改在主城區(qū)“晝伏夜出”的活動(dòng)規(guī)律，轉(zhuǎn)而全天候的流動(dòng)經(jīng)營(yíng)。
“地?cái)倢?duì)城市的影響具有兩面性?！鄙虾?fù)旦大學(xué)城市環(huán)境管理研究中心黃文芳副教授接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，對(duì)于地?cái)偟淖饔靡环譃槎乜创ＫJ(rèn)為，從正面影響上看，地?cái)偟拇嬖谔嵘顺鞘械幕盍?，展現(xiàn)了城市的特色，彰顯了城市多樣化，并且提高了城市公共空間的合理利用效率，方便了市民的生活。
但是地?cái)偟呢?fù)面影響同樣不可忽視。
黃文芳認(rèn)為，由于大部分地?cái)偠即嬖跓o(wú)證經(jīng)營(yíng)的情況，工商部門難以監(jiān)控其出售的商品和服務(wù)的質(zhì)量，特別是街頭餐飲的食品安全問(wèn)題令人擔(dān)憂。另外，地?cái)傔`法占道現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)于本來(lái)已經(jīng)十分脆弱的大城市交通問(wèn)題更是雪上加霜，同樣也影響市容環(huán)境衛(wèi)生，有損于城市形象。黃認(rèn)為，近年來(lái)城管人員與地?cái)傂∝溨g的執(zhí)法沖突情況有愈演愈烈的趨勢(shì)。由于城管只有對(duì)‘物’的處理權(quán)，沒(méi)有對(duì)人身進(jìn)行限制的權(quán)力，因此其執(zhí)法方式，主要是罰款和沒(méi)收財(cái)物。而攤販大都小本經(jīng)營(yíng)，城管人員的一次處罰常常會(huì)給他們?cè)斐芍卮髶p失，因此，如果攤販執(zhí)意抗法，雙方肢體沖突就不可避免。
“嚴(yán)厲打壓、消滅地?cái)偟乃悸芬呀?jīng)快要走到盡頭?！秉S文芳介紹說(shuō)，她目前受上海市市容環(huán)衛(wèi)管理局委托，正在承擔(dān)《攤販經(jīng)濟(jì)管理的國(guó)內(nèi)外比較及其對(duì)上海的借鑒》的課題研究，主要是從事文獻(xiàn)資料的綜述工作，為政府制定《城市設(shè)攤導(dǎo)則》提供理論支持。黃表示，導(dǎo)則化繁為簡(jiǎn)，不拘泥于部門牽扯，對(duì)設(shè)攤采取“酌情而定”，具有便民利民、門檻不高、地點(diǎn)具有選擇性、尊重各方利益等特點(diǎn)。
堵疏兩難
“放任自流和嚴(yán)加管制都不是管理地?cái)偟暮棉k法?！秉S文芳表示，地?cái)偨饨蟮墓芾硪苊庾呦蛏鲜鰞蓚€(gè)極端，而應(yīng)采取堵疏結(jié)合的方式，保留一定的彈性空間。
黃文芳認(rèn)為，居民小區(qū)是否設(shè)置地?cái)倲偽粦?yīng)該由當(dāng)?shù)鼐用裾f(shuō)了算。如果某小區(qū)周邊生活服務(wù)配套設(shè)置不夠完善，那么管理部門就可以根據(jù)居民需要有序設(shè)攤。但是在部分高檔住宅小區(qū)，居民普遍屬于高收入階層，小區(qū)內(nèi)部配套設(shè)施完善，對(duì)地?cái)偟男枨蠓浅Ｎ⑷?，則禁止設(shè)攤。
黃文芳同時(shí)表示，地?cái)偟墓芾沓杀痉浅８?，以往上海的?jīng)驗(yàn)表明，對(duì)馬路攤點(diǎn)單純依賴不加區(qū)分的封殺與堵截，不僅不能治本，也不能治標(biāo)。單憑“堵”的辦法，攤點(diǎn)不但沒(méi)有減少，在一些地段反而多了起來(lái)。
“目前中國(guó)在解禁馬路攤點(diǎn)還面臨著很多困難?！北本┐髮W(xué)社會(huì)學(xué)系夏學(xué)鑾教授表示，解禁馬路攤點(diǎn)需要考慮多方面的因素，中國(guó)人口眾多，一旦開禁可能有過(guò)多的小販涌入城區(qū)，政府管理起來(lái)有很大的難度；而且解禁必然導(dǎo)致小販們對(duì)公共空間的爭(zhēng)奪，很可能對(duì)公共空間產(chǎn)生破壞性作用；再者，馬路攤點(diǎn)的管理責(zé)任不好界定，小販們有利益驅(qū)動(dòng)，雖然不可能把更多的道路給他們，但小販在做生意的時(shí)候，很可能會(huì)超越政府劃定的區(qū)域，如果沒(méi)有法規(guī)進(jìn)行管理，解禁后可能很快陷入混亂狀態(tài)，然后不得不再次明令禁止。
“城市流動(dòng)商販與城市治理之間的矛盾沖突，實(shí)質(zhì)上反映出了人們對(duì)我國(guó)城市化發(fā)展階段的認(rèn)識(shí)偏差。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員李國(guó)慶認(rèn)為，我國(guó)的城市化是壓縮型城市化，既肩負(fù)著傳統(tǒng)的城市化的任務(wù)，同時(shí)又要在全球化浪潮下，完成建設(shè)與國(guó)際接軌的國(guó)際化大都市的使命。
雙重使命導(dǎo)致上海和北京在城市空間區(qū)域上出現(xiàn)了兩極分化：一方面是承擔(dān)全球化功能的中心區(qū)的出現(xiàn)，像北京的CBD、金融街、中關(guān)村和奧運(yùn)村；另一方面是傳統(tǒng)城市區(qū)域中的生活區(qū)域，像北京的平房四合院區(qū)域。空間區(qū)域出現(xiàn)分化，對(duì)空間區(qū)域的治理卻沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的劃分，于是產(chǎn)生了矛盾沖突。
李國(guó)慶表示，對(duì)城市不同職能區(qū)域應(yīng)實(shí)施不同的治理，滿足不同的區(qū)域的不同需求，而不是千篇一律地追求城市的華美、可愛、流光溢彩。他舉例說(shuō)，對(duì)生活區(qū)域以滿足市民的生活需求為主，可以適當(dāng)?shù)脑试S小販擺攤；但是對(duì)于工作區(qū)域，則要實(shí)行嚴(yán)格管理，保持城市整潔的風(fēng)貌。
上海市即將出臺(tái)《城市設(shè)攤導(dǎo)則》，允許多年來(lái)一直受到城管取締的部分街頭游動(dòng)攤點(diǎn)，在辦理完簡(jiǎn)約的手續(xù)后合法經(jīng)營(yíng)。
“但是落實(shí)到具體操作中，尚且需要細(xì)節(jié)支持?！秉S文芳表示，首先申請(qǐng)臨時(shí)設(shè)攤許可證收費(fèi)以及其后的管理費(fèi)時(shí)，應(yīng)該考慮到攤販的經(jīng)濟(jì)承受能力，不宜收費(fèi)過(guò)高；其次在將馬路攤販“合法化”的同時(shí)，管理部門應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)；長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)賦予合法馬路攤販一定的話語(yǔ)權(quán)，如成立行業(yè)協(xié)會(huì)等，以維護(hù)自身利益，同時(shí)也便于有關(guān)部門加強(qiáng)管理。
4月初，上海市個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)許偉根向普陀區(qū)有關(guān)部門遞交了一份名為“關(guān)于地?cái)偨?jīng)濟(jì)的思考和幾點(diǎn)建議”的提案，他的另一個(gè)身份是普陀區(qū)政協(xié)委員。
許偉根表示他自己就是擺地?cái)偝錾€鼓勵(lì)正在上大學(xué)的女兒利用課余時(shí)間，在校周邊擺地?cái)?，“擺地?cái)傄部梢藻憻捯粋€(gè)人的社會(huì)適應(yīng)能力?！痹S說(shuō)，除了促進(jìn)商品流通外，馬路地?cái)倢?duì)解決目前存在的就業(yè)難也有很大幫助。
對(duì)于地?cái)偣芾?，許偉根的提案提出了三點(diǎn)建議：一是馬路設(shè)攤分時(shí)、分段，在各個(gè)社區(qū)或者街道選擇合適的地段，在不直接影響居民生活、交通的前提下，在規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)允許在道路兩旁設(shè)攤；二是建立地?cái)偣芾黻?duì)伍，由政府牽頭，設(shè)立小商小販聯(lián)合會(huì)，可依托社區(qū)創(chuàng)業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)小販進(jìn)行日常管理和引導(dǎo)。同時(shí)，聯(lián)合會(huì)還可以吸收社區(qū)中年就業(yè)困難人員，建立一支地?cái)偣芾韱T隊(duì)伍，由攤販繳納一定的攤位費(fèi)用，由管理員隊(duì)伍進(jìn)行日常的清掃和維持秩序。三是建立攤販登記制度，以社區(qū)為單位，嘗試給攤販建立登記制度，同時(shí)優(yōu)先照顧本地區(qū)下崗失業(yè)人員。這樣既解決了部分就業(yè)問(wèn)題，也解決了社區(qū)部分居民的需求，各得其所。
黃文芳向《經(jīng)濟(jì)》記者透露，上海市目前正在加緊研究具體管理辦法，由于國(guó)內(nèi)尚無(wú)先例可循，一切都得摸著石頭過(guò)河。她表示，《城市設(shè)攤導(dǎo)則》出臺(tái)最快也得5月份之后，并且將在部分地區(qū)先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，修訂補(bǔ)充，再向全市推廣。
另?yè)?jù)了解，北京市目前也在積極調(diào)研地?cái)偨饨目尚行浴?/p>
北京市城管執(zhí)法局局長(zhǎng)車克欣表示，北京并沒(méi)有完全禁止小販擺攤。北京的早、晚市就允許擺攤，豐臺(tái)區(qū)部分地段則是允許利用停車場(chǎng)賣菜。
車克欣強(qiáng)調(diào)，由于城市功能定位的差異直接導(dǎo)致各城市的地?cái)偣芾矸椒ㄉ系牟煌?，地?cái)偨饨?，加?qiáng)管理非常重要。她舉例說(shuō)，在北京二環(huán)內(nèi)、迎賓路以及奧運(yùn)場(chǎng)館周邊將嚴(yán)格控制商販擺攤、占道經(jīng)營(yíng)。
邊緣化宿命
一紙解禁令，似乎給走街串巷的攤販帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地?cái)傠y逃邊緣化宿命。
“地?cái)偛⒎浅鞘猩钏匦??！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員易憲容在接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，隨著居民生活水平的提高，攤販的經(jīng)營(yíng)空間將不斷縮小。
在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民源源不斷地從農(nóng)村遷徙到城市，他們大都只能從事收入微薄的工作，地?cái)偟某霈F(xiàn)恰好能夠滿足他們的低成本生活的需要。易憲容斷言，隨著居民收入水平的提高，地?cái)傔t早會(huì)消失。
易憲容介紹說(shuō)，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，人均收入較高，物價(jià)相對(duì)平穩(wěn)，大部分居民都是在超市購(gòu)物，極少看到地?cái)?。地?cái)倧V泛存在于發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)重要原因是城市化和工業(yè)化。隨著城市化的到來(lái)，失業(yè)人口攤販化，攤販群體弱勢(shì)化，攤販經(jīng)營(yíng)非法化等問(wèn)題將日益突出。
但是在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)大部分中小城市地?cái)偸袌?chǎng)依然旺盛，強(qiáng)制性取消地?cái)偨酢盀跬邪睢薄?006年4月安徽省合肥市提出在5個(gè)月之后將該市建成“無(wú)攤城市”，取締主次干道和重要場(chǎng)所的占道攤點(diǎn)，以及沿街倚門設(shè)攤。方案一出臺(tái)即招致市民和媒體的非議。最后該市市容局領(lǐng)導(dǎo)不得不再次澄清“無(wú)攤城市”只是禁止在不準(zhǔn)設(shè)立攤點(diǎn)的區(qū)域內(nèi)設(shè)攤。
上海已經(jīng)放棄了消滅地?cái)偟挠?jì)劃，而將其視為城市多樣化、多元與寬容的一種體現(xiàn)。
“根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，地?cái)偟慕?jīng)營(yíng)范圍會(huì)逐漸從城市中心向邊緣擴(kuò)散?！币讘椚莘治稣f(shuō)，在大城市中這種現(xiàn)象會(huì)越來(lái)越明顯。隨著大城市中心城區(qū)大規(guī)模的舊城改造，原先的貧富雜居的社區(qū)將逐漸變成高端的商業(yè)區(qū)和金融區(qū)。居住在城市中心的富人們不會(huì)對(duì)地?cái)偖a(chǎn)生任何興趣。在這樣的地方，地?cái)偢揪蜎](méi)有立錐之地。
