土地一級市場背后利益關(guān)系犬牙交錯(cuò)，統(tǒng)一的國家政策法規(guī)仍是空白，其之制訂尚無時(shí)間表

1月9日，北京市國土資源局公布，兩家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)成為首批土地一級開發(fā)招投標(biāo)項(xiàng)目的優(yōu)勝者。輿論稱，政府壟斷土地一級開發(fā)的局面從此將被打破。此前，北京先后出臺了三個(gè)“辦法”來推動(dòng)土地一級開發(fā)向市場化邁進(jìn)。

從道理上來講，土地一級開發(fā)引入招標(biāo)機(jī)制，將令土地的一級開發(fā)和二級開發(fā)市場各自獨(dú)立，這意味著長期處于政府指派的土地一級開發(fā)進(jìn)入市場透明化運(yùn)行軌道。但是，目前對此并沒有統(tǒng)一的國家法規(guī)政策，而作為地方法規(guī)，北京市的“辦法”能否真的達(dá)到如期目標(biāo)，消除地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)內(nèi)的種種弊端，控制和降低一級開發(fā)成本，有待進(jìn)一步觀察。

北京突破

2006年12月11日上午，北京市石景山區(qū)八角西街66號方地大廈11層會議室。在聽完呂振庫關(guān)于南宮住宅小區(qū)土地一級開發(fā)的情況介紹后，十余家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)代表并沒有過多的提問，整個(gè)答疑會持續(xù)了不到一個(gè)小時(shí)。呂是北京市土地整理儲備中心（以下稱北京土儲中心）石景山區(qū)分中心副主任，也是這次一級土地開發(fā)公開招標(biāo)的負(fù)責(zé)人?！拔覀冎皇蔷唧w負(fù)責(zé)技術(shù)性工作?！眳握駧鞂Α督?jīng)濟(jì)》表示，關(guān)于其他事宜需要向市儲備中心咨詢。

此前兩周，北京市國土資源局（以下稱北京國土局）正式將北京市石景山區(qū)南宮住宅小區(qū)用地和北京市門頭溝新城城子地區(qū)21-218號用地的土地一級開發(fā)權(quán)確定為公開招標(biāo)方式取得，這在全國還是首例。

次日，媒體紛紛用“政府壟斷打破”，“土地一級開發(fā)駛?cè)胧袌鐾该骰\(yùn)作軌道”來形容北京市此舉的重大意義。

此前，土地一級開發(fā)由政府以不公開的形式指定或委托開發(fā)商負(fù)責(zé)實(shí)施，許多開發(fā)商在做完一級開發(fā)后，順勢而為在二級市場也就是招牌掛中“近水樓臺”，獲得了土地的最終使用權(quán)，直接進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)。

北京國土局下屬的北京土儲中心網(wǎng)站上“土地一級開發(fā)招標(biāo)試點(diǎn)項(xiàng)目基本情況”一文中，包含了上述兩個(gè)地塊，另兩個(gè)試點(diǎn)地塊為海淀區(qū)大西山風(fēng)景旅游區(qū)西埠頭和順義區(qū)前進(jìn)村舊村改造一、二期一級開發(fā)項(xiàng)目。北京土儲中心的楊先生明確告訴《經(jīng)濟(jì)》，另兩個(gè)地塊的一級開發(fā)也會公開招標(biāo)。目前，這兩個(gè)地塊的一級開發(fā)招標(biāo)正在進(jìn)行中。

“先拿出兩塊地來試探一下各方的反應(yīng)?！眹临Y源部中國土地勘測規(guī)劃院（以下稱“土地規(guī)劃院”）地價(jià)所高級工程師田彥軍博士對《經(jīng)濟(jì)》表示，不公開招標(biāo)的情況在北京要占到80%－90％，其他地方也是如此。

北京關(guān)于一級土地開發(fā)的政策背景可追溯到4年前。2002年12月，北京市國土局出臺了《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》，其中明確規(guī)定，土地一級開發(fā)實(shí)行招投標(biāo)。但由于種種原因，此項(xiàng)制度并沒有真正執(zhí)行。

2005年9月，北京國土局又出臺了《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》（試行），同時(shí)廢止2002年的暫行辦法。2006年5月，《北京市土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》出臺，明確規(guī)定：“除市政府確定的重大項(xiàng)目和利用自有國有土地使用權(quán)實(shí)施土地一級開發(fā)之外，其他土地一級開發(fā)項(xiàng)目通過公開招標(biāo)方式確定項(xiàng)目承擔(dān)主體?！边@是全國第一個(gè)推出的土地一級開發(fā)招標(biāo)管理辦法，也是第一個(gè)通過市場競爭模式確定土地一級開發(fā)實(shí)施主體的地方法規(guī)。因此，政策出臺之時(shí)，便受到了廣泛關(guān)注。

中國人民大學(xué)土地管理系葉劍平教授對《經(jīng)濟(jì)》表示，目前土地開發(fā)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，實(shí)行公開招標(biāo)會讓一級開發(fā)更規(guī)范、更透明。

“的確向前進(jìn)了一步?！敝袊恋匾患夐_發(fā)網(wǎng)負(fù)責(zé)人付兵接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，目前公開招標(biāo)還不是土地一級開發(fā)的主流，作為試點(diǎn)和探索，北京實(shí)施的效果和影響都有待進(jìn)一步觀察。付兵認(rèn)為，二級市場的招牌掛在全國都比較成熟了，因此很難說會對二級市場產(chǎn)生怎樣的影響。

不過，中國土地學(xué)會的一位人士對《經(jīng)濟(jì)》表示，土地一級開發(fā)實(shí)行公開招標(biāo)的最大作用是防止房地產(chǎn)開發(fā)商通過一級市場直接進(jìn)入二級市場，也就是所謂的“曲線拿地”。

土地一級市場的淵源

盡管在國家的正式法規(guī)政策中找不到“土地一級開發(fā)”的字樣，但土地一級開發(fā)市場形成由來已久。

所謂土地一級開發(fā)，簡單說就是“生地”變“熟地”的過程。具體說，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地(毛地)或鄉(xiāng)村集體土地(生地)進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。與之相對應(yīng)，房地產(chǎn)商拿到地后蓋房子則屬于土地二級開發(fā)。

我國的土地市場是伴隨著城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的。在上世紀(jì)90年代后期，土地一級市場和二級市場界限模糊，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過協(xié)議從政府手中拿生地，并全程參與拆遷、征地、市政建設(shè)等幾乎全部前期過程，然后直接進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。

“企業(yè)代替政府拆遷激化了很多矛盾?！碧飶┸娬J(rèn)為，企業(yè)是追求利潤最大化的利益主體，為了降低成本，他們會壓縮拆遷費(fèi)用，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益。各地野蠻拆遷事件不斷發(fā)生，激化了矛盾，導(dǎo)致因拆遷問題上訪者增多。

為此，國家多個(gè)部門聯(lián)合出臺規(guī)定，禁止直接出讓生地，并制訂了達(dá)到熟地的標(biāo)準(zhǔn)，包括拆遷征地手續(xù)完畢，完成土地整理等前期開發(fā)工作。為配合《國務(wù)院關(guān)于深化嚴(yán)格土地管理的決定》的執(zhí)行，北京市于2005年4月1制訂《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法（試行）》，該辦法規(guī)定，征收農(nóng)村集體用地用于商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)的，由政府土地儲備機(jī)構(gòu)或委托的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)的單位按照《北京市建設(shè)征地補(bǔ)嘗安置辦法》的規(guī)定執(zhí)行，并對征地進(jìn)行一級開發(fā)后，方可供應(yīng)。因此可以說，是現(xiàn)實(shí)和政策共同催生了土地一級市場。

土地一級開發(fā)的特點(diǎn)是資金密集，資金需求往往要幾億元甚至幾十億元，這又使得融資成為一個(gè)難題，因?yàn)橐患夐_發(fā)的土地不能抵押，加上受宏觀調(diào)控政策的影響，銀行對包括土地一級開發(fā)在內(nèi)的房地產(chǎn)行業(yè)貸款處于收縮狀態(tài)，同時(shí)也缺少債券、股票上市等直接融資渠道。

隨著土地市場的日益繁榮，土地一級開發(fā)越來越受到各級政府和開發(fā)商的關(guān)注。目前全國土地一級開發(fā)存在三種情況：一是仍由地方政府主導(dǎo)做，這在目前很多市場化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是國有企業(yè)或事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲備機(jī)構(gòu)做，政府和企業(yè)或儲備機(jī)構(gòu)在土地收益上有一個(gè)分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企業(yè)來做，政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。

弊病叢生

與已經(jīng)進(jìn)入市場化運(yùn)作的二級開發(fā)即招拍掛相比，土地一級開發(fā)市場化進(jìn)程明顯滯后。顯著的差距是透明度極差，許多地塊的一級開發(fā)是由政府和企業(yè)秘密簽訂的協(xié)議，外界極少知曉，一級開發(fā)商也頗顯神秘。

“這難免會產(chǎn)生尋租的可能?！蓖恋匾?guī)劃院規(guī)劃所所長張曉玲博士接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)認(rèn)為，市場化顯著的特征就是透明，而不公開監(jiān)督便無以言透明，因此為尋租行為留下了空間。

一級開發(fā)就是開發(fā)商為政府打工，不享有土地的任何權(quán)利，土地還是政府的，開發(fā)商做完并經(jīng)驗(yàn)收合格后就應(yīng)“一走了之”。但一級開發(fā)商不甘心到此為止，他們無不積極向下游的二級市場延伸，而且往往都能如愿以償。因?yàn)殚_發(fā)商在一級開發(fā)中具備了土地成本定價(jià)、對規(guī)劃及地塊的熟悉程度等優(yōu)勢，使得其他的開發(fā)企業(yè)在類似的土地競爭中“望而卻步”。

2005年，北京的個(gè)人合作建房者于凌罡最終放棄其看好的芍藥居地塊，就是因?yàn)樵谶@幅被描述為已完成“三通一平”的地塊中央，存留一座占地405平方米的鍋爐房。業(yè)內(nèi)人士一望便知，這是原開發(fā)商通過各種方式為其他競爭者設(shè)置層層障礙的典型例子之一。

另一個(gè)輕松拿地的方式是憑苛刻的回購約定。2006年9月20日，北京市土儲中心公開掛牌出讓朝陽區(qū)白家莊寫字樓以及商業(yè)用國有土地使用權(quán)，規(guī)劃建筑面積為9.26萬平方米，起始價(jià)為79654.84萬元。該宗地的一級開發(fā)商通過“有關(guān)限定回購的約定”，不僅無形中抬高了摘牌門檻，而且導(dǎo)致別的企業(yè)即使以瘋狂的價(jià)格摘牌成功，也會讓一級開發(fā)商賺個(gè)盆滿缽滿。后來，這家一級開發(fā)商最終以稍高于起始價(jià)的8.08億元奪得該宗地的二級開發(fā)權(quán)。

從北京土儲中心網(wǎng)站上公布的“交易結(jié)果”中可以看到：2004年12月29日成交的海淀區(qū)中關(guān)村西區(qū)綜合科技貿(mào)易用地，競得人和土地一級開發(fā)商都是北京中關(guān)村國際商城發(fā)展有限公司；2004年12月21日成交的“車公莊危改小區(qū)Ｄ區(qū)綜合樓”用地，競得人和土地一級開發(fā)商都是北京隆盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。北京西南區(qū)域超大盤萬年花城也是由萬年集團(tuán)從一級開發(fā)做起的?！昂５韰^(qū)頤清家園項(xiàng)目ⅡＡ、ⅡＢ、Ⅲ地塊住宅及配套用地”、“良鄉(xiāng)拱辰南大街理想ＳＯＨＯ”等土地競得人和土地一級開發(fā)商均為一家等等。

還有利潤問題。按照北京市的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理的，開發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)用（即利潤）不高于土地儲備開發(fā)成本的2%。開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施，招標(biāo)底價(jià)包括土地儲備開發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤，利潤率不高于預(yù)計(jì)成本的8%。

“這個(gè)數(shù)字如何確定？”有關(guān)專家提出了疑問。張曉玲認(rèn)為，對于自籌資金進(jìn)行一級開發(fā)的開發(fā)商來說，8％的利潤對他們來說并沒有吸引力，但他們完全可以通過其他方式把成本做大，從虛報(bào)的成本中拿利潤?！氨热缑慨€地實(shí)際成本是20萬元，他可以做成30萬元，多出的在政府看來是成本，對開發(fā)商來說就是實(shí)實(shí)在在的利潤，另外還可以名正言順地拿到所規(guī)定的8％。”

田彥軍認(rèn)為，從房價(jià)這個(gè)終端市場看，其構(gòu)成中土地價(jià)格的比例越來越高，其中一個(gè)原因可以追溯到一級土地開發(fā)，開發(fā)商故意把一級開發(fā)成本做大，成本高了，招拍掛的起價(jià)顯然也會水漲船高，進(jìn)而會影響到房價(jià)上漲。

制度真空

盡管土地一級市場存在已久，而且弊端累累，但全國性的相關(guān)法律政策至今仍然是個(gè)空白。

“在沒有成套的政策出來之前，任何人都不好說?！眹临Y源部新聞辦的毛先生對《經(jīng)濟(jì)》表示，土地一級開發(fā)是個(gè)很復(fù)雜的問題，目前并沒有全國性的政策法規(guī)，各地也只是在探討試點(diǎn)階段。

據(jù)了解，北京出臺的《北京市土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》和此前的《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》均已上報(bào)給了國土資源部。但至今國土資源部并沒有明確表態(tài)，“支持還是反對都沒有聽說過?！币晃恢槿耸扛嬖V《經(jīng)濟(jì)》記者。

另外，由于此項(xiàng)政策的制訂和實(shí)施部門均為北京市國土資源局和下屬的土儲中心，北京市政府也沒有明確表態(tài)。

從北京前后三個(gè)辦法的內(nèi)容來看，顯然是希望把土地一級開發(fā)向市場化推進(jìn)。

《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》第四條規(guī)定：土地儲備開發(fā)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的原則，可以由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者通過招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（以下簡稱開發(fā)企業(yè)）承擔(dān)?！侗本┦型恋匾患夐_發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》第四條明確規(guī)定：土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，并接受社會的監(jiān)督。毫無疑問，這兩個(gè)辦法體現(xiàn)了政府部門推進(jìn)市場化的決心。

2006年3月，杭州市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府儲備土地開發(fā)整理的實(shí)施意見》；7月，海南省政府出臺《關(guān)于規(guī)范企業(yè)參與成片開發(fā)的通知》，兩者雖然沒有出現(xiàn)土地一級開發(fā)的字樣，但實(shí)際上就是針對一級開發(fā)的專項(xiàng)政策。

田彥軍認(rèn)為，土地一級開發(fā)的發(fā)展方向是培育市場化的土地一級開發(fā)主體，實(shí)行市場準(zhǔn)入制度。

由于土地一級開發(fā)不僅僅是一個(gè)工程，其中涉及拆遷、規(guī)劃、征地手續(xù)以及市政建設(shè)等等方面，因此這是一個(gè)政策性很強(qiáng)的工程，其復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的市政工程。

付兵負(fù)責(zé)的中國土地一級開發(fā)網(wǎng)主要為政府和開發(fā)商提供土地一級開發(fā)的咨詢顧問，包括相關(guān)政策性和技術(shù)性的咨詢、規(guī)劃等。他認(rèn)為，政府的作用是規(guī)范和制定政策，而實(shí)施主體應(yīng)該交給企業(yè)。

在北京市公布的上述兩塊地一級開發(fā)招標(biāo)的公告中，明確規(guī)定土地一級開發(fā)的主要內(nèi)容包括辦理規(guī)劃意見書、核準(zhǔn)批復(fù)、征地等手續(xù)，自籌資金組織實(shí)施征地、拆遷和大市政建設(shè)等土地一級開發(fā)工作，申請土地一級開發(fā)驗(yàn)收等。

對此，張曉玲認(rèn)為，在目前的土地一級開發(fā)中，政府和開發(fā)商的職責(zé)和權(quán)限有待進(jìn)一步厘清，比如征地是政府的權(quán)限，而企業(yè)沒有這個(gè)權(quán)限。政府的主要職責(zé)和任務(wù)是制定政策和規(guī)范市場行為，而企業(yè)才是市場的主體。“關(guān)鍵是政府行為的界定，別搞成政府像企業(yè)，企業(yè)像政府?！?/p>

田彥軍認(rèn)為，目前一級土地開發(fā)管理較為混亂，加上制度缺失，已經(jīng)成為制約土地管理以及土地市場良性發(fā)展的嚴(yán)重障礙。因此急需出臺全國統(tǒng)一的、可操作性的土地一級開發(fā)政策法規(guī)，確立政府主導(dǎo)下的土地一級開發(fā)市場化機(jī)制，以保證政府、開發(fā)商和原駐地居民的共贏，降低土地開發(fā)成本。