中國政府提出“十一五”期間將實(shí)現(xiàn)降低能源消耗20％的目標(biāo)，降低能耗已逐漸上升到國策的高度。從中央到地方，對(duì)于降低能源消耗，建立節(jié)能性社會(huì)前所未有的重視，各部門各省市紛紛重拳出擊，力度可謂前所未有，而在“十一五”第一年收獲的結(jié)果仍令人失望。

新年伊始，中國國家統(tǒng)計(jì)局局長謝伏瞻即宣布，從去年三季度起，中國單位GDP能耗出現(xiàn)了三年來的首次下降。但官方提出的單位GDP能耗全年下降4％的目標(biāo)很可能實(shí)現(xiàn)不了。幾天之后，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳也在公開場合指出，2006年，中國主要污染物排放不但沒有下降，反而在上升。

根據(jù)規(guī)劃，降耗20％的目標(biāo)分解下來，平均每年需完成降低能耗4％的任務(wù)。但是，在2006年年底，中國的能源政策制定者們，對(duì)于中國節(jié)能4％、減排2％的目標(biāo)雙雙落空已經(jīng)心中有數(shù)。

2006年目標(biāo)的落空，意味著今后四年節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)任務(wù)將更為艱巨。2006年年底召開的全國發(fā)展和改革工作會(huì)議上，國家發(fā)改委主任馬凱指出：“如果明年節(jié)能降耗和污染減排目標(biāo)仍然完不成，不僅影響‘十一五’規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)對(duì)長遠(yuǎn)發(fā)展帶來不利影響。”

究竟是什么阻擋了中國降耗之路？

2006：治標(biāo)不治本

中國政府對(duì)節(jié)能降耗不可謂不重視。

2006年，國家發(fā)改委與各省政府和有關(guān)中央企業(yè)簽訂了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書；年中，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資調(diào)控從嚴(yán)控制新開工項(xiàng)目的意見的通知》；8月初，國家統(tǒng)計(jì)局公布中國上半年單位GDP能耗指標(biāo)不降反升之后，發(fā)改委、國土資源部、環(huán)?？偩?、安全監(jiān)管總局、銀監(jiān)會(huì)等五部委又聯(lián)合下發(fā)了《新開工項(xiàng)目清理工作指導(dǎo)意見》，并派出六個(gè)調(diào)查組在全國范圍進(jìn)行了新開工項(xiàng)目集中清理工作。

與此同時(shí)，國家發(fā)改委正在醞釀《關(guān)于深化價(jià)格改革促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的意見》，力圖運(yùn)用“價(jià)格杠桿”來達(dá)到節(jié)能的目的。從這份改革方案看，資源性產(chǎn)品價(jià)格的改革將從水、石油、電力、天然氣、煤炭、土地等領(lǐng)域展開，提高排污費(fèi)、污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，并把環(huán)境治理成本和資源枯竭后的退出成本計(jì)入上述產(chǎn)品的定價(jià)中。

無論是項(xiàng)目審批還是在能源價(jià)格上實(shí)行環(huán)保成本加價(jià)，都是固化政府既有權(quán)力的做法，因而成為有關(guān)部門樂于采取的調(diào)控手段，以為可收“立竿見影”之效。但業(yè)界對(duì)這些清理和加價(jià)，有“治標(biāo)不治本”的看法——通過推高成本的價(jià)改方案固化了計(jì)劃模式下“成本定價(jià)”的思路，對(duì)項(xiàng)目的清查固然轟動(dòng)一時(shí)，卻相當(dāng)于以猛藥強(qiáng)行堵住出血口，往往過不了多久就“突圍”反彈。行政命令式的國家宏觀調(diào)控政策的尷尬處境，已在過去被反復(fù)證明。

比如，2005年1月，國家環(huán)?？偩帧敖型！绷松婕叭珖?3個(gè)省市的30個(gè)違法開工項(xiàng)目，被媒體稱為“環(huán)保風(fēng)暴”。僅過了三個(gè)多月，這30個(gè)違法開工的項(xiàng)目大多數(shù)已通過補(bǔ)辦手續(xù)等方式得到了開工許可。

2006年下半年政府力推的一系列嚴(yán)厲宏觀調(diào)控政策，當(dāng)時(shí)確實(shí)起到了抑制相關(guān)投資的效果。在2006年底召開的發(fā)改委工作會(huì)議上，國家發(fā)改委主任馬凱指出：“今年下半年以來的宏觀調(diào)控成效進(jìn)一步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一些突出矛盾和問題有所收斂，投資增幅回落，1到11月，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長26.6％，增幅比上年回落了4.7％?！?/p>

然而，根據(jù)規(guī)律，這些清理工作能否持久，仍然受到廣泛懷疑。

2007：繼續(xù)分解指標(biāo)

2007年2月2日，國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地在“2007中國投資論壇”上表示：“去年政策措施執(zhí)行的時(shí)間太短，可能效果并未完全顯現(xiàn)。如果今年還沒有明顯效果，就說明政策力度還不夠強(qiáng)?！?/p>

國家統(tǒng)計(jì)局局長謝伏瞻表示，節(jié)能降耗的政策，包括價(jià)格改革、稅制改革、調(diào)整高耗能產(chǎn)能、加快技術(shù)進(jìn)步和調(diào)整資源型產(chǎn)品出口退稅等政策，“應(yīng)該說這些措施正在收到積極的成效”。

然而，從中國政府已經(jīng)出臺(tái)和即將出臺(tái)的一系列節(jié)能政策來看，行政手段仍然在其中占據(jù)主要地位。譬如，中國實(shí)行了萬元GDP指標(biāo)公報(bào)的制度，將能耗降低的指標(biāo)分解到各個(gè)省區(qū)；與各省市和大型的中央企業(yè)簽訂“節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書”；發(fā)布國家重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)目錄等。凡此種種，仍然致力于壓任務(wù)，這不能不說是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。

橫向而看，分解“節(jié)能指標(biāo)”這種頗具計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的做法將成為2007年節(jié)能工作的“一景”。

2006年11月，國務(wù)院批復(fù)了國家發(fā)改委報(bào)送的《關(guān)于報(bào)請(qǐng)審批下達(dá)〈“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃〉的請(qǐng)示》。

根據(jù)這一文件，中國將把能耗降低的指標(biāo)分解到各個(gè)省區(qū)，五年間各省的單位GDP能耗將下降12％到30％不等。其中，吉林省的單位GDP能耗目標(biāo)是，2010年要比2005年下降30％，山西、內(nèi)蒙古下降25％，山東下降22％，云南、青海下降17％，廣東、福建下降16％，廣西下降15％，海南和西藏下降12％，其他省份降幅均為20％。這個(gè)指標(biāo)將層層分解，一直落實(shí)到地市縣和重點(diǎn)能耗企業(yè)。

在2007年，重點(diǎn)領(lǐng)域的能耗大戶將成為重點(diǎn)盯防的對(duì)象。根據(jù)發(fā)改委的精神，這些領(lǐng)域包括鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、建材等，重點(diǎn)企業(yè)主要是年能耗在萬噸標(biāo)煤以上的企業(yè)。

國家發(fā)改委主任馬凱透露，能耗指標(biāo)將成為今后項(xiàng)目審批的強(qiáng)制性門檻，中國將組織實(shí)施固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的節(jié)能評(píng)估和審查工作，完善主要工業(yè)能耗設(shè)備和產(chǎn)品能耗范圍，有關(guān)的能源價(jià)格政策和財(cái)稅政策也將繼續(xù)出臺(tái)。對(duì)于上述重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)控將成為2007年能源工作的重中之重。

2007年1月29日，在全國電力工業(yè)上大壓小節(jié)能減排工作會(huì)議上，國務(wù)院副總理曾培炎談及電力節(jié)能形勢(shì)時(shí)指出，“中國的燃煤機(jī)組中，單機(jī)10萬千瓦以下的小機(jī)組達(dá)1．15億千瓦，每年消耗原煤4億多噸，排放二氧化硫540萬噸?！比绻吧洗髩盒　钡哪繕?biāo)可以實(shí)現(xiàn)，就能完成全年節(jié)能4％的目標(biāo)。

事實(shí)上，在2006年年底召開的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工作座談會(huì)上，國家發(fā)改委的主要負(fù)責(zé)人和上述重點(diǎn)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人都在重點(diǎn)討論這些行業(yè)的“節(jié)能大計(jì)”。而建立指標(biāo)體系，加強(qiáng)鋼鐵等重點(diǎn)領(lǐng)域的能耗指標(biāo)監(jiān)測已在與會(huì)者中達(dá)成共識(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)將成為檢測工作的重要監(jiān)督者。

中國正在行政降耗之路上愈走愈遠(yuǎn)。

缺失的一角

這些以行政手段為主的方式能否在長期取得效果，受到識(shí)者的廣泛懷疑。“層層壓指標(biāo)的后果，收獲的將會(huì)是一堆假數(shù)?！变撹F協(xié)會(huì)副秘書長李世俊指出。

發(fā)改委能源研究所原所長周大地認(rèn)為，問題出在結(jié)構(gòu)性調(diào)整不力上?！耙獙?shí)現(xiàn)20％的節(jié)能降耗的目標(biāo)，其中30％到40％可以通過技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)，但是有60％至70％需要通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整來實(shí)現(xiàn)?！?/p>

原國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰則在2007年2月召開的能源論壇上明確提出，中國在節(jié)能降耗問題上應(yīng)該減少對(duì)行政手段的依賴，而更多地依靠市場手段來解決問題。

他指出，面對(duì)能源環(huán)境的嚴(yán)峻形勢(shì)，通過分解節(jié)能指標(biāo)、嚴(yán)格考核等來實(shí)現(xiàn)降低20％的目標(biāo)，是一個(gè)重要措施。但面對(duì)不同企業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)的復(fù)雜情況，以政府人員判斷層層下達(dá)的指標(biāo)，很難做到科學(xué)合理。過度使用行政性工具，不僅有技術(shù)難度，而且還會(huì)增加管理成本，帶來社會(huì)的不公。政府的政策包括價(jià)格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、經(jīng)營激勵(lì)等，應(yīng)當(dāng)通過市場起作用，著重建立全社會(huì)的節(jié)能環(huán)保機(jī)制，這樣就可以實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”的效果。

這位曾就能耗問題反復(fù)呼吁的專家表示，現(xiàn)在政府還掌握著很多重要資源的配置，控制著重要生產(chǎn)要素的價(jià)格；加之環(huán)境監(jiān)管不到位，使得稀缺生產(chǎn)要素升值和資源環(huán)境的壓力大多隔離在了政府層面，政府的屏敝作用阻礙著經(jīng)濟(jì)信號(hào)的正常傳遞。一方面，國家一次次設(shè)定明確的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的目標(biāo)；另一方面，又不斷通過行政干預(yù)維護(hù)了一個(gè)資源依賴型的發(fā)展環(huán)境，抑制了市場機(jī)制的作用。政策的導(dǎo)向和政策目標(biāo)相背離，致使經(jīng)濟(jì)增長中的許多突出矛盾難以解決。

“當(dāng)各地政府和企業(yè)依據(jù)扭曲的經(jīng)濟(jì)信號(hào)各自作出決策的時(shí)候，就會(huì)不斷地重復(fù)土地管理失控、投資過熱、高能耗產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)快速增長、環(huán)境惡化等突出矛盾?！标惽逄┱f。