在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人中，僅允許境內(nèi)外銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人作為發(fā)起人，社團(tuán)法人則被排除在外，未真正實(shí)現(xiàn)將多種民間資本納入農(nóng)村金融領(lǐng)域的政策意圖。

為滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的資金需求，我國農(nóng)村金融領(lǐng)域正在發(fā)生著深刻變化：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行正在逐步轉(zhuǎn)型，由單一的“糧食銀行”轉(zhuǎn)向綜合開辦農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)；郵政儲蓄機(jī)構(gòu)小額存單質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村資金的部分回流；小額貸款公司也在試點(diǎn)之中；銀監(jiān)會降低農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)在農(nóng)村新設(shè)村鎮(zhèn)銀行、專營貸款業(yè)務(wù)的子公司和資金互助社等三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，允許境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)投資、收購、新設(shè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。那么，新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)運(yùn)行績效如何，能否達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)，有待于實(shí)踐者和理論界的總結(jié)與探討。

新政背景及思路

選擇資金需求量大、金融供給嚴(yán)重不足且具備一定金融基礎(chǔ)的貧困地區(qū)作為首批試點(diǎn)。我國農(nóng)村金融市場是由多層次的客戶需求構(gòu)成的，不同層次市場主體的融資難易程度與其規(guī)模之間存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。分散的小規(guī)模農(nóng)戶恰恰是融資難度最大的，如何滿足這一部分客戶的資金需求，是農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵。當(dāng)前我國農(nóng)村金融服務(wù)的瓶頸主要在中西部及東北地區(qū)，尤以國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線以下的縣市最為突出。我國首家村鎮(zhèn)銀行和貸款公司，就誕生在金融供給嚴(yán)重不足的國定貧困縣四川省儀隴縣，旨在探索出一種有效的“金融扶農(nóng)”的新模式。全國首家全部由農(nóng)民投資入股的村級資金互助社，誕生在資金供求矛盾突出的吉林省梨樹縣閆家村。2006年，該村近50%的資金需求是通過民間借貸或商業(yè)賒銷渠道滿足的。

此外，良好的金融運(yùn)行基礎(chǔ)與環(huán)境也為新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行提供了制度保障。村鎮(zhèn)銀行首選四川儀隴的另一個(gè)深層次的原因，在于其良好的金融運(yùn)行基礎(chǔ)及環(huán)境。儀隴是我國開展小額信貸較早的地區(qū)，早在1995年，儀隴縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會就進(jìn)入了小額信貸領(lǐng)域，滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的信貸需求。

降低市場準(zhǔn)入門檻，實(shí)施差別監(jiān)管政策。面對農(nóng)村金融需求與服務(wù)不足的突出矛盾，尤其是農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、效率不高、機(jī)構(gòu)不可持續(xù)等問題，為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)，緩解“三農(nóng)”貸款難，管理部門放寬了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)最低資本要求，允許多種社會資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)金融機(jī)構(gòu)，加快形成投資主體多元化、機(jī)構(gòu)類型多樣化的新型農(nóng)村金融服務(wù)體系。此外，在投資人資格與境內(nèi)投資人持股比例限制、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件與范圍、新設(shè)法人機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限，以及公司治理等方面也實(shí)行低門檻政策。在降低金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，為有效防范和降低新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，推動其穩(wěn)健經(jīng)營，銀監(jiān)會針對農(nóng)村地區(qū)新設(shè)銀行業(yè)法人機(jī)構(gòu)的資本充足及其資產(chǎn)質(zhì)量狀況采取了有差別的監(jiān)管措施。

引導(dǎo)城市金融資源進(jìn)入農(nóng)村，激活農(nóng)村金融的競爭機(jī)制。截至2006年末，我國金融機(jī)構(gòu)存差達(dá)到11萬億元。針對銀行業(yè)整體資金流動性嚴(yán)重過剩，城市資金富余，農(nóng)村資金短缺的現(xiàn)狀，為進(jìn)一步合理配置金融資源，提高資金的運(yùn)作效率，有必要疏通城市金融資源進(jìn)入農(nóng)村的路徑和渠道，把城市成熟的金融產(chǎn)品和先進(jìn)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)、金融理念引入農(nóng)村，通過新設(shè)金融機(jī)構(gòu)，激活農(nóng)村金融的競爭機(jī)制，改善農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境。

新型機(jī)構(gòu)試點(diǎn)狀況

村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)范圍不受限制，堪稱“全能銀行”。村鎮(zhèn)銀行作為為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或企業(yè)提供服務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)，不同于商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)，是一級法人機(jī)構(gòu)。在資金來源上，村鎮(zhèn)銀行可吸收公眾存款，但不能接受個(gè)人通過貸款進(jìn)行的資金投入及境內(nèi)自然人以借貸資金參股。四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行目前已經(jīng)開發(fā)了定活兩便儲蓄存款、存本取息交易存款等近十種存款產(chǎn)品，與普通商業(yè)銀行的存款產(chǎn)品并無本質(zhì)區(qū)別。

村鎮(zhèn)銀行審批時(shí)間短、手續(xù)簡便。幾家新設(shè)的村鎮(zhèn)銀行在業(yè)務(wù)運(yùn)作上的共同之處，在于降低了服務(wù)對象進(jìn)入信貸領(lǐng)域的門檻，貸款手續(xù)相對簡單、審批快。融豐村鎮(zhèn)銀行將農(nóng)民申請貸款的審批時(shí)間壓縮至一周甚至更短，可根據(jù)農(nóng)民提交的資料（土地情況、生產(chǎn)用途等）直接審批，手續(xù)簡便。四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行則根據(jù)申請人上年收入、上兩年節(jié)余、家庭財(cái)產(chǎn)、品德、社會反映等五項(xiàng)指標(biāo)綜合評定農(nóng)戶的信用評級，達(dá)到要求的農(nóng)戶可立刻獲得2萬元以內(nèi)的貸款額度。

村鎮(zhèn)銀行針對服務(wù)對象實(shí)施差別信貸政策。在瑞信村鎮(zhèn)銀行發(fā)放的30筆845萬元的貸款中，個(gè)體工商戶獲得了29筆共計(jì)795萬元貸款，微小企業(yè)貸款1筆計(jì)50萬元。融豐村鎮(zhèn)銀行根據(jù)農(nóng)戶土地經(jīng)營實(shí)際狀況確定貸款額度，一般為2萬～3萬元，無貸款額度上限限制。為有效防范風(fēng)險(xiǎn)，融豐村鎮(zhèn)銀行還要求貸款戶進(jìn)行5戶聯(lián)保，在此基礎(chǔ)上，擬與農(nóng)戶關(guān)聯(lián)的上下游企業(yè)進(jìn)行合作，由后者提供無實(shí)物抵押的擔(dān)保就可向農(nóng)戶發(fā)放貸款?；菝翊彐?zhèn)銀行針對服務(wù)對象實(shí)施了差別信貸政策（見表1）。

貸款公司信貸額度較高，貸款方式靈活。新設(shè)貸款公司不得吸收存款，可將實(shí)收資本及向投資人的借款用于發(fā)放各種貸款、辦理票據(jù)貼現(xiàn)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和貸款項(xiàng)下的結(jié)算以及銀監(jiān)會批準(zhǔn)的其他資產(chǎn)業(yè)務(wù)。在新設(shè)的兩家貸款公司中，包商惠農(nóng)貸款有限責(zé)任公司可提供最高20萬元的貸款額度，儀隴惠民貸款有限責(zé)任公司則未對貸款額度上限做出規(guī)定。在貸款的發(fā)放上，方式靈活，可抵押、可擔(dān)保，貸款程序嚴(yán)格（見表2）。

資金互助社按照“入股獲利、用款付息”的原則，僅面向社員提供金融服務(wù)。農(nóng)村資金互助社作為由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或農(nóng)村中小企業(yè)自愿入股組成的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，按照“入股獲利、用款付息”的原則，主要為本社社員提供存款、貸款和結(jié)算等金融服務(wù)，以發(fā)放數(shù)倍于社員入會費(fèi)的信用貸款為主，不允許向非社員發(fā)放貸款。此外，還可辦理代理業(yè)務(wù)、買賣債券、進(jìn)行同業(yè)拆借及向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金。百信資金互助社規(guī)定，社員個(gè)人貸款最高額度不得超過入股金額的10倍，且最高單戶貸款不得超過總股本的15%（1.527萬元），前10戶貸款人貸款總額不得超過總股本的50%（5.09萬元），小企業(yè)貸款不得超過總股本的20%（2.036萬元）。為鼓勵(lì)小額、短期和流動貸款，加速資金流轉(zhuǎn)，滿足更多互助資金需求，還為借款在3000元以下、還款時(shí)間在5日內(nèi)的社員提供了免息優(yōu)惠政策。

試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的問題

社團(tuán)法人不能作為發(fā)起人參股村鎮(zhèn)銀行。在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人中，僅允許境內(nèi)外銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人作為發(fā)起人，社團(tuán)法人則被排除在外，未真正實(shí)現(xiàn)將多種民間資本納入農(nóng)村金融領(lǐng)域的政策意圖，也不利于運(yùn)行績效良好的社團(tuán)拓展業(yè)務(wù)空間。比如，四川儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會作為中國最早開始小額信貸扶貧實(shí)踐的機(jī)構(gòu)之一，成立于1995年，完全按照企業(yè)模式運(yùn)作，截至目前，累計(jì)發(fā)放小額信貸6000多萬元，有著豐富的小額信貸經(jīng)驗(yàn)，但由于其是社團(tuán)法人，就不能入股村鎮(zhèn)銀行。像這樣的專門針對農(nóng)村的小額貸款組織在中國還有100多個(gè)，它們理應(yīng)獲得平等的市場準(zhǔn)入資格。

不允許外資非銀行金融機(jī)構(gòu)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。隨著中國加入WTO過渡期的結(jié)束，金融領(lǐng)域開放度提高，一些外資金融機(jī)構(gòu)，如匯豐銀行、渣打銀行、孟加拉的格萊珉信托公司等都有意在中國設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。但根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，且包括單一非銀行金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的其他股東的持股比例不得超過10%。而孟加拉的法律不允許格萊珉銀行直接對外投資，必須通過格萊珉信托進(jìn)行，這樣，格萊珉信托將難以取得村鎮(zhèn)銀行的控股權(quán)，只能取得最多10%的股權(quán)。事實(shí)上，格萊珉信托已在中國開展了16個(gè)項(xiàng)目，向5.35萬人提供了近163萬美元的貸款，是小額信貸成功運(yùn)作的典范。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)政策不利于村鎮(zhèn)銀行引進(jìn)國外非銀行金融機(jī)構(gòu)先進(jìn)的管理理念和成功的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。

“只貸不存”小額貸款公司未被納入本次改革范疇。由人民銀行牽頭組建的“不吸儲、只放貸、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的小型貸款機(jī)構(gòu)運(yùn)作的是自己的資金，不僅不會擾亂農(nóng)村金融秩序，還可以為過剩資本找到合適的出路，而此次新設(shè)的三種金融機(jī)構(gòu)類型中并未涵蓋小額貸款公司。

缺乏配套的利率政策。面向“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的貸款數(shù)額小、成本高，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要有比商業(yè)銀行更高的貸款利率來覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的順利開展與利率是否放開關(guān)系極大，這是經(jīng)各國實(shí)踐證明的經(jīng)驗(yàn)。此次改革從注冊資本、營運(yùn)資金、投資人資格和入股比例、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件和范圍、高級管理人員準(zhǔn)入資格、機(jī)構(gòu)審批、公司治理等七個(gè)方面均對新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)做出了明確規(guī)定，惟獨(dú)沒有在新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金使用權(quán)定價(jià)方面給予政策支持。

對城市金融資源進(jìn)入農(nóng)村的吸引力不足。貸款公司由境內(nèi)商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行設(shè)立，可發(fā)放貸款，但不能吸收存款。從運(yùn)行成本、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與控制角度看，商業(yè)銀行參股村鎮(zhèn)銀行與直接在農(nóng)村設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)差別不大，但在農(nóng)村的網(wǎng)點(diǎn)卻能夠吸收存款，且更具操作性。這對那些近年來逐步從農(nóng)村金融領(lǐng)域撤退的商業(yè)銀行而言缺乏吸引力，誘使城市富余金融資源進(jìn)入農(nóng)村的動因不足。

推進(jìn)試點(diǎn)改革的建議

擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，不能簡單追求金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的擴(kuò)張?，F(xiàn)有試點(diǎn)僅局限在部分省份，難以發(fā)揮多元化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、多樣性農(nóng)村金融服務(wù)的惠農(nóng)功能，應(yīng)盡快在全國每個(gè)省份至少選擇一個(gè)地區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕鹑谛枨笈c供給現(xiàn)狀新設(shè)一種或幾種不同類型的新型機(jī)構(gòu)。據(jù)銀監(jiān)會最新消息，2007年將有35家左右的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)參加試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中，監(jiān)管當(dāng)局不應(yīng)以追求新型機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長為目標(biāo)，而應(yīng)注重通過引入農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，引進(jìn)競爭機(jī)制，激活農(nóng)村金融市場，為廣大農(nóng)民提供實(shí)實(shí)在在的金融支持為目標(biāo)。

放寬民營資本的市場準(zhǔn)入資格。盡快賦予大量活躍在農(nóng)村金融市場上的小額貸款組織以合法的地位和身份，允許它們按照《意見》規(guī)定，以民營資本的主體身份進(jìn)入新型機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。

允許外資非銀行金融機(jī)構(gòu)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。監(jiān)管當(dāng)局可允許外資非銀行金融機(jī)構(gòu)，如格萊珉信托，在中國設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，發(fā)揮示范效應(yīng)，為外資非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融市場探索出一條具有操作性的可行之路。目前，監(jiān)管部門正與格萊珉信托就持股比例、準(zhǔn)入資格等問題進(jìn)行協(xié)商?？紤]到村鎮(zhèn)銀行可吸收公眾存款，在放寬外資準(zhǔn)入資格的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，使外資設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行真正成為為窮人服務(wù)的小額貸款銀行。

機(jī)構(gòu)創(chuàng)新與業(yè)務(wù)創(chuàng)新并舉。與孟加拉小額信貸運(yùn)行機(jī)制不同的，是我國新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自設(shè)立開始，就允許開辦存款、貸款、結(jié)算、代理等多項(xiàng)業(yè)務(wù)。盡管沒有業(yè)務(wù)范圍上的限制，但新設(shè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金實(shí)力相對較弱，在開展新興金融業(yè)務(wù)的同時(shí)面臨著諸多資源約束，可考慮適當(dāng)對其進(jìn)行政策扶持，鼓勵(lì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在引進(jìn)機(jī)構(gòu)競爭性的同時(shí)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)品種的競爭力。

放寬新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的定價(jià)空間。目前，“只貸不存”小額貸款公司發(fā)放貸款的利率獲準(zhǔn)在基準(zhǔn)利率的四倍之內(nèi)由資金供求雙方自由協(xié)商。建議將此利率政策推行至六省份試點(diǎn)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，并從制度上明確許可其在基準(zhǔn)貸款利率四倍之內(nèi)，與貸款申請人自主協(xié)商確定利率。

引導(dǎo)未納入試點(diǎn)范圍省份的金融機(jī)構(gòu)跨區(qū)域設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。由北京農(nóng)村商業(yè)銀行獨(dú)資控股的仙桃市北農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行于2007年4月28日正式成立，這是我國第一家由商業(yè)銀行跨地區(qū)設(shè)置的村鎮(zhèn)銀行。此外，天津農(nóng)村合作銀行擬在西部的甘肅省會寧縣設(shè)立一家村鎮(zhèn)銀行；中國民生銀行也有設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的意愿；國家開發(fā)銀行也擬在試點(diǎn)省（區(qū)）增設(shè)村鎮(zhèn)銀行?？梢?，城市金融資源進(jìn)入農(nóng)村的意愿是比較強(qiáng)烈的，監(jiān)管部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)文件規(guī)范和引導(dǎo)未納入試點(diǎn)范圍?。▍^(qū)）的金融機(jī)構(gòu)跨地區(qū)設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，使其更好地服務(wù)于“三農(nóng)”。

（作者單位：北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院）