長期備受關(guān)注的中國農(nóng)村金融問題，隨著中央新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的提出，又成為當(dāng)前中國金融改革中最熱門的話題。2007年初召開的全國金融工作會議明確提出要建立一個“多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系”，銀監(jiān)會也為活躍農(nóng)村金融市場出臺相關(guān)政策，以降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，所有這些都表明政策面正在為解決農(nóng)村金融問題進(jìn)行努力。在過去相當(dāng)長的一段時期，中國農(nóng)村金融改革實(shí)際取得的成果顯得不盡如人意，突出表現(xiàn)在未能建立一個多層次、多主體從而滿足不同層次金融需求的農(nóng)村金融服務(wù)體系。各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融市場應(yīng)占據(jù)什么樣的位置，發(fā)揮什么樣的作用，在政策面指引下高舉金融支農(nóng)大旗的各類金融機(jī)構(gòu)，對于這一問

題未見得已思考得很透徹。

開始于2003年的以農(nóng)村信用社改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村金融改革，部分解決了農(nóng)村信用社歷史包袱沉重、資金不足、管理不善等問題，但缺乏合理公司治理、合作金融特色不能發(fā)揮等難題至今仍未解。作為中國農(nóng)村金融市場主力軍的農(nóng)村信用社未來如何在金融支農(nóng)與獲得自身發(fā)展中求得平衡，各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在農(nóng)村金融市場中占據(jù)什么位置，如何看農(nóng)村金融改革中的深層次問題并有何種解決之道，長期關(guān)注農(nóng)村金融問題并從事一線監(jiān)管工作的江蘇省銀監(jiān)局局長周忠明對此發(fā)表了他的見解。

農(nóng)村金融發(fā)展面臨“三道坎”

《銀行家》：在中國的金融改革中，與其他類型金融機(jī)構(gòu)改革相比，農(nóng)村金融改革歷時既久，出臺的政策也不少，但取得的效果卻不甚理想。每一輪農(nóng)村金融改革過后總是又浮現(xiàn)出這樣或那樣的問題，至今，農(nóng)村金融仍然面臨市場發(fā)育不成熟、需求得不到滿足、金融服務(wù)不到位、金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢等問題，這其中的原因是什么？

周忠明：一直以來，我們對中國農(nóng)村金融改革的研究往往是就事論事，以此為指導(dǎo)思想出臺的具體措施也往往只是針對具體問題，而對中國農(nóng)村金融的深層次問題分析得不夠。

應(yīng)該說目前有三大因素對中國農(nóng)村金融市場的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。

首先是農(nóng)村金融市場存在嚴(yán)重的信息不對稱問題。這個問題的產(chǎn)生是和中國的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相關(guān)聯(lián)的。在這種情況下金融機(jī)構(gòu)不太了解農(nóng)戶，農(nóng)戶同樣也不太了解金融機(jī)構(gòu)，由此制約了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村市場的深度。

其次是交易成本很高。這是由信息不對稱問題派生出來的。在信息不對稱的情況下，金融機(jī)構(gòu)要在貸前調(diào)查、貸中審批、貸后核查、聯(lián)保等環(huán)節(jié)耗費(fèi)大量的時間和精力，導(dǎo)致交易費(fèi)用升高。雖然金融機(jī)構(gòu)能夠通過利率上浮覆蓋一部分成本，但上浮的利率反過來又抑制了農(nóng)民的資金需求。

第三，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度導(dǎo)致農(nóng)村金融市場不完善。中國農(nóng)村采取的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的集體土地制度，農(nóng)民事實(shí)上并不擁有土地。農(nóng)民承包的土地不能夠用于抵押，除此之外，農(nóng)民的宅基地也不能用于抵押。而我們知道，土地抵押質(zhì)押正是抑制信息不對稱情況下的道德風(fēng)險，從而降低交易費(fèi)用的有效手段，因此現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是影響農(nóng)村金融發(fā)展的重要因素。

在上述三大因素的影響以及市場機(jī)制的作用下，我們看到國有銀行大部分已經(jīng)退出了農(nóng)村金融市場，農(nóng)村政策性銀行即農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的覆蓋面很小，由此形成了農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場“一社獨(dú)大”的局面，這種情況顯然是不利于農(nóng)村金融發(fā)展的。

農(nóng)信社改革方向：股份制與商業(yè)化

《銀行家》：剛才您說到，信息不對稱、交易成本高、農(nóng)村土地制度三個因素使農(nóng)村金融市場基本上是以農(nóng)村信用社為主體。我們看到，盡管農(nóng)村信用社已經(jīng)進(jìn)行了多輪的改革，但其在運(yùn)營機(jī)制上仍存在諸多問題，仍無法滿足農(nóng)村金融需求。您認(rèn)為這里面深層次的原因是什么，未來農(nóng)信社的改革方向在哪里？

周忠明：我認(rèn)為，未來農(nóng)村信用社改革應(yīng)該是向商業(yè)化的方向推進(jìn)，合作化的模式在很大程度上不能適應(yīng)目前農(nóng)村信用社的市場環(huán)境和經(jīng)營特點(diǎn)。目前我們的農(nóng)村信用合作社只是名義上的合作社，離真正的合作制相去甚遠(yuǎn)。為什么這么說，因?yàn)楹献餍越鹑跈C(jī)構(gòu)的典型特點(diǎn)之一，是其運(yùn)行建立在社員相互之間比較了解的基礎(chǔ)之上，信息較為透明。而在我們對農(nóng)信社進(jìn)行以縣為單位的統(tǒng)一法人的改造之后，社員相互了解這一合作組織最典型的優(yōu)勢就消失了。

同時，農(nóng)信社入股的社員擁有的只是資格股，社員本身并不能得到比其他非社員更多的金融服務(wù)。農(nóng)村信用社的所有者缺位問題突出，社員并不關(guān)心信用社的經(jīng)營，這也與真正意義上的合作金融組織不相符合。現(xiàn)行農(nóng)信社事實(shí)上的所有者缺位導(dǎo)致了農(nóng)信社內(nèi)部人控制、行政化管理、非市場經(jīng)濟(jì)行為等問題的產(chǎn)生，因此有必要對其實(shí)施股份制改造，推動其向商業(yè)化方向發(fā)展。

對農(nóng)村信用社實(shí)施股份制改造，吸收到合格的投資者這一點(diǎn)至關(guān)重要。我們看到，越是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)信社就越容易形成內(nèi)部人控制，引入合格投資者的難度也越大。對于這樣的機(jī)構(gòu)，我們不能等當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了再著手引入投資者，因此可以考慮通過以下幾種方式來解決農(nóng)村信用社的合格投資者的問題。

一是搭建跨社區(qū)的資本平臺，參股或控股農(nóng)村信用社，這樣既能解決合格投資者的問題，通過股權(quán)控制又能合法解決農(nóng)信社公司治理的若干問題。二是引入戰(zhàn)略投資者，特別是有銀行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和有適用于農(nóng)村金融市場的產(chǎn)品的戰(zhàn)略投資者，包括有實(shí)力的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等也可以入股農(nóng)村信用社。三是吸收合格的社會投資者。對于后兩點(diǎn)，需要強(qiáng)調(diào)必須打破地方保護(hù)主義，同時要注意區(qū)分善意的投資者和惡意的投資者，并且在股權(quán)設(shè)計(jì)上本著既培養(yǎng)大股東又防止一股獨(dú)大的原則，最好引入一批關(guān)心銀行成長的合格的投資者。

股份制改造將對現(xiàn)有農(nóng)信社的公司治理和經(jīng)營管理產(chǎn)生深刻的影響。可以說在今后很長的一段時間內(nèi)，信用社仍將是農(nóng)村金融市場的主力軍。農(nóng)村信用社在農(nóng)村的覆蓋面最高，近95％的農(nóng)戶貸款是通過農(nóng)信社發(fā)放的。因此，改造農(nóng)村信用社，完善其公司治理和經(jīng)營管理必將對農(nóng)村金融的發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用。

農(nóng)村金融市場要“百花齊放”

《銀行家》：今年的“兩會”上，溫總理的講話中明確提出要“發(fā)展多種所有制的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，培育和發(fā)展不同類型的小額信貸組織”，銀監(jiān)會也出臺了新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入政策，這表明中國農(nóng)村金融的發(fā)展要強(qiáng)調(diào)百花齊放。同時我們也看到，中央的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略提出后，諸如農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄等金融機(jī)構(gòu)也紛紛提出金融支農(nóng)的思路。您認(rèn)為這些金融機(jī)構(gòu)未來在農(nóng)村金融市場應(yīng)扮演什么樣的角色，他們的金融支農(nóng)思路是否僅僅是國家政策指引下的一句口號？

周忠明：不能說這些機(jī)構(gòu)要在農(nóng)村金融市場發(fā)揮作用的想法僅僅是一句口號，這些機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融的不同層面、不同領(lǐng)域有著不可替代的作用。但是，他們對于自己在農(nóng)村金融市場的角色定位也應(yīng)該有清醒的認(rèn)識。

應(yīng)該說，農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場還是有著不可替代的作用的，特別是其覆蓋全國所有縣以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)和結(jié)算網(wǎng)絡(luò)是其他銀行無法取代的。此外，農(nóng)業(yè)銀行在縣域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上都有特長，并有很大的潛力可以發(fā)揮。需要指出的是，農(nóng)戶貸款不應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)銀行涉足的領(lǐng)域，這是因?yàn)檗r(nóng)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)不夠，而農(nóng)戶貸款需要大量的人力資源作為后盾，這些對于正處于改制之中的農(nóng)業(yè)銀行來說需要慎行，而縣域個人住房貸款可以成為農(nóng)業(yè)銀行未來發(fā)展的一項(xiàng)業(yè)務(wù)。

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則需要專注于國家需要扶持的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，不宜將業(yè)務(wù)鋪開。因?yàn)楣緲I(yè)務(wù)和零售業(yè)務(wù)領(lǐng)域并不是農(nóng)發(fā)行的長項(xiàng)，在這些方面其風(fēng)險識別能力不強(qiáng)，其應(yīng)將業(yè)務(wù)集中于需要政策扶持的領(lǐng)域，發(fā)揮政策性金融的功效。

郵政儲蓄目前最大的問題就是解決資金如何返農(nóng)。我個人認(rèn)為，郵政儲蓄在農(nóng)村的業(yè)務(wù)應(yīng)以批發(fā)業(yè)務(wù)為主，可以通過多種形式將資金返流，還可以通過金融創(chuàng)新，比如農(nóng)村資產(chǎn)證券化參與農(nóng)村建設(shè)，不建議它大規(guī)模涉足其不擅長的零售業(yè)務(wù)領(lǐng)域，否則可能出現(xiàn)較多的壞賬作為“學(xué)習(xí)成本”。

完善農(nóng)村金融服務(wù)體系需要各類金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮不同的作用。對于這些支農(nóng)的金融機(jī)構(gòu)，國家應(yīng)該出臺一些諸如貼息、免稅等扶持政策。同時，還應(yīng)該出臺相應(yīng)的制度，通過農(nóng)村資產(chǎn)證券化和農(nóng)村資金信托產(chǎn)品，使其他銀行及

非金融機(jī)構(gòu)也能進(jìn)入農(nóng)村金融市場，從而豐富農(nóng)村金融市場的產(chǎn)品和主體。

《銀行家》：在農(nóng)村金融市場中，民間金融的存在和其所發(fā)揮的作用是無法回避的。對于未來如何引導(dǎo)民間金融發(fā)展，使其在農(nóng)村金融市場成為正規(guī)金融有益的補(bǔ)充您有何看法？

周忠明：以往我們對民間融資一直存在認(rèn)識上的誤區(qū)，認(rèn)為非正規(guī)的就是不好的。事實(shí)上，民間融資是農(nóng)村金融中不可或缺的一塊。正規(guī)金融在開展農(nóng)村金融服務(wù)時所遇到的信息不對稱、交易成本高、抵押擔(dān)保不足的問題，對民間金融來說往往不是問題。民間金融的還款率很高，可以說90%民間金融是良性的，有助于解決農(nóng)民金融需求的問題。對于民間融資，我認(rèn)為首先要加強(qiáng)對其保護(hù)、引導(dǎo)和規(guī)范，完善民間債權(quán)債務(wù)的法律關(guān)系，增強(qiáng)其合法性。其次要加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民的風(fēng)險意識，使其自覺抵制高利貸和非法集資。第三是在民間融資的基礎(chǔ)上推動如鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

目前農(nóng)村金融市場中兩種類型的機(jī)構(gòu)值得我們特別關(guān)注。一是以部分基層政府為主導(dǎo)的新型金融機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)往往并不是為基層農(nóng)村服務(wù)而是為其政績服務(wù)的，所以對以鄉(xiāng)村政府主導(dǎo)的融資組織應(yīng)堅(jiān)決反對。二是一些外部機(jī)構(gòu)在中國農(nóng)村設(shè)立的扶貧組織，其發(fā)展面臨的難題是如何實(shí)現(xiàn)本地化，如何成為農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)組織，否則很難具有可持續(xù)性。當(dāng)然這些機(jī)構(gòu)應(yīng)成為農(nóng)村金融市場必要的補(bǔ)充。今后，應(yīng)推動農(nóng)民自發(fā)形成金融互助組織，體現(xiàn)自愿、互助和非盈利的原則，為此，國家應(yīng)出臺相應(yīng)的政策予以支持和引導(dǎo)。

《銀行家》：農(nóng)村金融市場的建設(shè)與完善、農(nóng)村金融需求的滿足、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的改革等，都離不開國家政策的扶持，您認(rèn)為未來為完善農(nóng)村金融體系，國家還應(yīng)該在哪些方面予以政策支持？

周忠明：我認(rèn)為國家應(yīng)從困擾農(nóng)村金融發(fā)展的信息不對稱、交易成本高以及抵押擔(dān)保物缺乏這些問題入手，出臺相關(guān)政策措施。首先是加快農(nóng)村社會信用體系和征信體系建設(shè)。其次對涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)要加大財(cái)稅政策方面的扶持力度。再次是逐步改革農(nóng)村土地制度，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地要出臺相關(guān)政策使其可以抵押和流通，對于已建設(shè)用地應(yīng)允許其辦證，對于農(nóng)村宅基地應(yīng)允許其抵押和流通。最后是建議中央銀行在票據(jù)剝離的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對農(nóng)信社歷史遺留問題的解決，最終引導(dǎo)其向股份制的社區(qū)銀行方向發(fā)展。