通過調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，按照商業(yè)可持續(xù)原則，降低準入門檻，強化監(jiān)管約束，加大政策支持，盡快使農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業(yè)金融服務體系，以更好地改進和加強農(nóng)村金融服務，支持社會主義新農(nóng)村建設。

致力改變農(nóng)村金融現(xiàn)狀

《銀行家》：2006年底中國銀監(jiān)會發(fā)布的《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策 更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）引起社會廣泛關注。請問，《意見》出臺的背景是什么？您認為意義如何？

臧景范：“三農(nóng)”問題一直倍受社會各界廣泛關注，農(nóng)村金融又是“三農(nóng)”的重要支撐。加快農(nóng)村金融改革與發(fā)展，著力改善農(nóng)村金融服務，大力支持社會主義新農(nóng)村建設，銀監(jiān)會和銀行業(yè)金融機構責無旁貸。

近年來，銀監(jiān)會積極督促和引導銀行業(yè)金融機構改進作風，轉換機制，增加投入，有效支持了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，促進了廣大農(nóng)民群眾增加收入，農(nóng)村金融服務正在發(fā)生積極變化。但是，總體看，農(nóng)村金融改革發(fā)展和服務仍然比較滯后，其與城市地區(qū)金融業(yè)的快速發(fā)展相比不協(xié)調(diào)，與農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不斷增長的需求相比不適應，與新農(nóng)村建設和構建和諧社會的要求相比還有差距。

這主要表現(xiàn)在五方面：一是銀行業(yè)金融機構在農(nóng)村地區(qū)的機構網(wǎng)點較少，覆蓋程度比較低，大部分農(nóng)村地區(qū)只有農(nóng)村信用社和郵政儲蓄機構網(wǎng)點，一些偏遠落后地區(qū)還存在金融服務空白。二是農(nóng)村信貸資金供應與新農(nóng)村建設形勢不適應，除農(nóng)村信用社外的其他銀行業(yè)機構在農(nóng)村地區(qū)的信貸投入過少。這些銀行業(yè)機構在商業(yè)利益的驅動下，投放在農(nóng)村地區(qū)的信貸資金基本維持原有的存量，新增投放大量向城市地區(qū)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，沒有切實承擔農(nóng)村信貸投入的社會責任。三是現(xiàn)有農(nóng)村銀行業(yè)機構的服務效率低、手段落后、歷史包袱沉重。四是農(nóng)民貸款難和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難等問題依然存在。由于農(nóng)村的各類產(chǎn)業(yè)贏利性低，農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)的還貸風險高，抵押擔保手段少，不少農(nóng)戶和企業(yè)的貸款需求還難以滿足。五是財政資金和信貸資金、政策性金融和商業(yè)性金融沒有形成合力，在農(nóng)村地區(qū)進行信貸資金投放缺乏寬松的政策環(huán)境和信用基礎。

為解決上述問題，從2006年年初開始，銀監(jiān)會就在全國范圍內(nèi)組織開展了農(nóng)村金融服務與農(nóng)村金融競爭充分性調(diào)查，初步掌握了當前農(nóng)村金融服務中存在的突出矛盾和問題，為構建適應建設社會主義新農(nóng)村需要的農(nóng)村金融服務體系，全面提高農(nóng)村金融服務水平提供了決策依據(jù)，其后銀監(jiān)會先后下發(fā)了《關于農(nóng)村合作金融機構小企業(yè)貸款指導意見》、《農(nóng)村合作金融機構社團貸款指引》、《銀行業(yè)金融機構在農(nóng)村地區(qū)開展代理業(yè)務的指導意見》。

為從根本上解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，銀監(jiān)會又在認真研究論證和聽取各方面意見的基礎上制定發(fā)布了《意見》，其目的就是通過調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，按照商業(yè)可持續(xù)原則，降低準入門檻，強化監(jiān)管約束，加大政策支持，盡快使農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業(yè)金融服務體系，以更好地改進和加強農(nóng)村金融服務，支持社會主義新農(nóng)村建設。

《意見》的發(fā)布是我國銀行業(yè)市場準入政策的重大突破，是農(nóng)村金融改革的重大創(chuàng)新，調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)機構準入政策必將促進農(nóng)村金融體系的完善和農(nóng)村金融服務水平的提高，必將促進城鄉(xiāng)金融和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，必將促進社會主義新農(nóng)村建設與和諧社會的構建。

“十二字”核心

《銀行家》：您在2006年12月22日的新聞發(fā)布會上將《意見》的核心內(nèi)容概括為“低門檻、嚴監(jiān)管；增機構、廣覆蓋；拓功能、強服務”，能否請您再具體闡述一下其含義？

臧景范：“低門檻、嚴監(jiān)管”是銀監(jiān)會這次調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策的基本原則。所謂“低門檻”，就是適當降低機構和業(yè)務的市場準入條件，增加農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構覆蓋面；“嚴監(jiān)管”就是強化監(jiān)管措施，實行“剛性”市場退出約束。

《意見》根據(jù)農(nóng)村地區(qū)金融服務規(guī)模及業(yè)務復雜程度，合理確定新設銀行業(yè)金融機構注冊資本：一是在縣（市）設立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于人民幣300萬元；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于人民幣100萬元。二是在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低于人民幣30萬元；在行政村新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低于人民幣10萬元。三是商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行設立的專營貸款業(yè)務的全資子公司，其注冊資本不得低于人民幣50萬元。四是適當降低農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有銀行業(yè)金融機構通過合并、重組、改制方式設立銀行業(yè)金融機構的注冊資本，其中，農(nóng)村合作銀行的注冊資本不低于人民幣1000萬元，以縣（市）為單位實施統(tǒng)一法人的機構，其注冊資本不低于人民幣300萬元。取消境內(nèi)銀行業(yè)金融機構對在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村設立分支機構撥付營運資金的限額及相關比例的限制。同時，《意見》在投資人資格與境內(nèi)投資人持股比例限制、業(yè)務準入條件與范圍、新設法人機構或分支機構的審批權限和公司治理等方面，也適度降低了門檻。

為落實“嚴監(jiān)管”的持續(xù)審慎監(jiān)管原則，《意見》強調(diào)，農(nóng)村地區(qū)新設銀行業(yè)法人機構必須執(zhí)行審慎、規(guī)范的資產(chǎn)分類制度，在任何時點，其資本充足率不得低于8%，資產(chǎn)損失準備充足率不得低于100%，內(nèi)部控制、貸款集中、資產(chǎn)流動性等應嚴格滿足審慎監(jiān)管要求，并針對銀行業(yè)金融機構資本充足率大于8%，介于 4%～8%之間，降至4%、降至2%等四種情形，適時采取遞進式嚴格監(jiān)管措施，以確保及時分類處置有問題的農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構。

“增機構、廣覆蓋”。在農(nóng)村地區(qū)增設銀行業(yè)金融機構，提高金融機構覆蓋面是解決當前農(nóng)村金融服務空白和競爭不充分的有效途徑之一。為此，《意見》要求銀行業(yè)金融機構的金融服務必須能夠覆蓋機構所轄區(qū)域的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或行政村，并規(guī)定積極支持和引導境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)投資、收購、新設以下各類銀行業(yè)金融機構：一是鼓勵各類資本到農(nóng)村地區(qū)新設主要為當?shù)剞r(nóng)戶提供金融服務的村鎮(zhèn)銀行。二是農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)也可按照自愿原則，發(fā)起設立為入股社員服務、實行社員民主管理的社區(qū)性信用合作組織。三是鼓勵境內(nèi)商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行在農(nóng)村地區(qū)設立專營貸款業(yè)務的全資子公司。四是支持各類資本參股、收購、重組現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構，也可將管理相對規(guī)范、業(yè)務量較大的信用代辦站改造為銀行業(yè)金融機構。五是支持專業(yè)經(jīng)驗豐富、經(jīng)營業(yè)績良好、內(nèi)控管理能力強的商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行到農(nóng)村地區(qū)設立分支機構，鼓勵現(xiàn)有的農(nóng)村合作金融機構在本機構所轄的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村增設分支機構。農(nóng)村地區(qū)各類銀行業(yè)金融機構，尤其是新設立的機構，其金融服務必須能夠覆蓋機構所轄區(qū)域的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或行政村。

“拓功能、強服務”。目前農(nóng)村金融基本上只能提供存、貸、匯“老三樣”服務，農(nóng)村金融創(chuàng)新能力不足，業(yè)務品種缺乏，服務方式單一，結算手段落后，難以滿足多元化的金融服務需求。銀監(jiān)會在《意見》中“增機構、廣覆蓋”的同時，特別注重支持銀行業(yè)金融機構進行金融業(yè)務創(chuàng)新，這是提高農(nóng)村金融服務充分性的有效措施。《意見》要求銀行業(yè)金融機構在成本可算、風險可控的前提下，積極創(chuàng)新符合當?shù)乜蛻艉侠硇枨蟮慕鹑趧?chuàng)新產(chǎn)品和服務，完善金融服務價格形成機制，逐步將目前在城市地區(qū)開發(fā)、開辦的標準化的保險、代理、租賃、保管、擔保、個人理財、信息咨詢、銀行卡等產(chǎn)品與服務盡快推廣到廣大農(nóng)村，充分利用商業(yè)化網(wǎng)絡銷售政策性金融產(chǎn)品，滿足農(nóng)村多元化金融服務需求。銀監(jiān)會充分鼓勵政策性銀行與商業(yè)性銀行業(yè)金融機構在深入合作的基礎上廣泛開展業(yè)務合作，積極適當拓展業(yè)務空間，大力支持大型商業(yè)銀行創(chuàng)造條件在農(nóng)村地區(qū)設置ATM機和發(fā)行銀行卡，以便為廣大的居民提供更廣泛、更便利、更優(yōu)質的金融服務。

《銀行家》：為什么要強調(diào)“先試點，后推開”？您能否具體說明一下實施的時間表？從什么時候開始受理申請？

臧景范：當前，我國農(nóng)村金融服務不充分地區(qū)主要集中在中西部、東北和海南省的縣（市）及縣（市）以下地區(qū)，以及其他?。ㄊ?、區(qū)）的國定貧困縣和省定貧困縣，銀監(jiān)會調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策目前主要基于以上地區(qū)。

考慮到銀行業(yè)市場準入制度調(diào)整政策性強，涉及面廣，推動這項工作既要積極，又要穩(wěn)妥，必須按照“先試點、后推開；先中西部、后內(nèi)地；先努力解決服務空白問題、后解決競爭不充分問題”的原則和步驟，在總結經(jīng)驗的基礎上，完善辦法，穩(wěn)步推開。首批試點將選擇在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北等6?。▍^(qū)）的農(nóng)村地區(qū)開展。

《意見》發(fā)布后，各有關方面都非常關心如何執(zhí)行，特別是具體實施的時間表。目前，銀監(jiān)會正在組織力量抓緊制定幾類新型農(nóng)村銀行業(yè)機構行政許可的實施辦法，擬于2007年1月底前發(fā)布實施（當然僅限于先行試點的6個省份）。申請設立的機構，除符合規(guī)定的最低注冊資本要求及股權要求外，還要具備其他審慎經(jīng)營條件。

需要強調(diào)的是，《意見》要求的注冊資本是最低限額，按資本充足率監(jiān)管要求，銀行業(yè)金融機構有多少資本就只能經(jīng)營相應規(guī)模的業(yè)務，如果業(yè)務規(guī)模增加，就需要相應增加注冊資本。另外，首批參加試點的6個?。▍^(qū)）也正在緊鑼密鼓地進行基礎性準備工作。

增量存量改革并進

《銀行家》：目前我國農(nóng)村信用社改革仍在進行之中，農(nóng)村地區(qū)的金融機構還有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和郵政

儲蓄等，在農(nóng)村金融存量改革尚未到位的情況下增設新的農(nóng)村金融機構，如何處理這次準入制度改革與其他改革的關系？

臧景范：農(nóng)村金融改革包括非常豐富的內(nèi)容，包括服務體系、結構功能以及公司治理、內(nèi)在機制等。近年來，農(nóng)村金融改革總體進展順利，特別是農(nóng)村信用社的改革，經(jīng)過3年多的努力，目前已取得重要進展和階段性成果。農(nóng)業(yè)銀行的改制方案正在積極研究和論證，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行逐步擴大了業(yè)務功能，郵政儲蓄銀行也已經(jīng)正式獲批開業(yè)。

這次銀監(jiān)會對農(nóng)村銀行業(yè)市場準入政策的調(diào)整與整體農(nóng)村金融改革是一脈相承的。同時，通過準入制度改革而新增設的農(nóng)村銀行業(yè)機構在形式上主要是農(nóng)民之間基于互助而成立的信用合作組織、在縣（市）或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立的村鎮(zhèn)銀行以及商業(yè)銀行機構在農(nóng)村設立的專營貸款業(yè)務的子公司，這類機構在性質上與現(xiàn)有農(nóng)村金融機構不同，并且有特殊的業(yè)務營運要求，它們與現(xiàn)有農(nóng)村金融機構之間彼此獨立，又相互補充，從而滿足農(nóng)村地區(qū)不同層次的金融服務需求。此外，農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)市場準入制度的改革，并不影響現(xiàn)有農(nóng)村金融機構改革的繼續(xù)深化，從改革目的上看，都是為了解決農(nóng)村金融服務存在的問題，提升農(nóng)村金融服務水平，支持社會主義新農(nóng)村建設。

《銀行家》：銀監(jiān)會調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策會不會帶來新的金融風險？如何確保新機構的可持續(xù)發(fā)展？

臧景范：銀監(jiān)會對農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策的調(diào)整放寬，是在股東范圍、注冊資本、業(yè)務準入、人員資格、公司治理、行政審批等方面的調(diào)整和放寬，在審慎經(jīng)營方面的要求并沒有放寬。在監(jiān)管要求方面，突出強調(diào)監(jiān)管機構“要強化對資本充足率、資產(chǎn)損失準備充足率、不良資產(chǎn)率及單一集團客戶授信集中度的持續(xù)、動態(tài)地監(jiān)管”，“村鎮(zhèn)銀行不得為股東及其關聯(lián)方提供貸款”防止出現(xiàn)貸款集中或貸款高度關聯(lián)等問題。

農(nóng)村銀行業(yè)金融機構按照市場原則，在具備商業(yè)可持續(xù)發(fā)展條件的地區(qū)設立分支機構；對市場容量較小，不具備設立分支機構條件的地區(qū)，鼓勵商業(yè)銀行創(chuàng)新服務手段，為這些地區(qū)提供靈活的服務。銀監(jiān)會對新設農(nóng)村銀行業(yè)金融機構堅持“寬準入、嚴監(jiān)管”的原則，對業(yè)務發(fā)展嚴格監(jiān)管，對機構風險及時處理，使農(nóng)村銀行業(yè)金融機構穩(wěn)健經(jīng)營，保證發(fā)展的可持續(xù)性。

《銀行家》：為什么要規(guī)定至少一家銀行業(yè)金融機構作為新設農(nóng)村銀行業(yè)金融機構的發(fā)起人？信用合作組織也需要銀行業(yè)金融機構作為發(fā)起人嗎？

臧景范：吸收銀行業(yè)金融機構作為新設農(nóng)村銀行業(yè)金融機構的發(fā)起人，主要是為了引進管理、機制和產(chǎn)品服務，有利于增強新設農(nóng)村銀行業(yè)金融機構的經(jīng)營管理能力，是確保新生銀行從一開始就具備良好基礎的重要措施。現(xiàn)有銀行業(yè)金融機構具備銀行經(jīng)營經(jīng)驗，在公司治理、內(nèi)控制度和風險管理等方面經(jīng)驗較為成熟，在產(chǎn)品開發(fā)、服務支持、清算網(wǎng)絡、人才培養(yǎng)等方面具有優(yōu)勢。新型農(nóng)村銀行業(yè)金融機構通過引入銀行業(yè)金融機構作為發(fā)起人，就可以借助外部的經(jīng)驗、力量和資源，引入相應的資本、技術、管理、產(chǎn)品和人才，打造新生銀行良好的體制和機制基礎，防止“先天不足”，避免走彎路。

當然，這里需要說明的是，雖然信用合作組織也是銀行業(yè)金融機構，但它是由農(nóng)民群眾自愿入股組成、實行入股社員民主管理，并為入股社員服務的金融機構，因此，此類新設的信用合作組織不需要銀行業(yè)金融機構作為發(fā)起人。

《銀行家》：解決農(nóng)村地區(qū)的金融服務問題，單靠銀行業(yè)市場準入政策的調(diào)整可能只是一個方面，您認為是否還應該有跟進其他政策？另外，您對改進和加強農(nóng)村金融服務還有哪些建議？

臧景范：這個問題提得好。解決農(nóng)村地區(qū)特別是中西部貧困地區(qū)的金融服務問題，單靠銀行業(yè)市場準入政策的調(diào)整和放寬，降低機構、業(yè)務準入門檻是遠遠不夠的。通過準入制度改革，可以吸引部分資本到中西部創(chuàng)業(yè)發(fā)展，但由于中西部地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境較差、市場發(fā)育程度不高，僅靠監(jiān)管上降低準入門檻，還難以實現(xiàn)這些地區(qū)金融機構的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展，還有必要從政策上給予激勵和引導，需要相應的財稅政策、貨幣政策等予以支持，以達到降低門檻的政策效應。這是一個綜合配套的系統(tǒng)工程。

特別值得提出的是，農(nóng)村金融服務問題是所有銀行業(yè)金融機構共同的社會責任，商業(yè)性金融、政策性金融、合作金融等都應發(fā)揮作用。特別在現(xiàn)階段，商業(yè)性金融不能發(fā)揮作用的地方，政策性金融應進入。其中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應按功能擴大化方向深化改革，結合國家糧棉油市場放開的形勢，穩(wěn)步拓寬業(yè)務功能，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國農(nóng)村政策性金融的主渠道作用，支持社會主義新農(nóng)村建設。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應在不增設新網(wǎng)點機構的前提下，按照保本微利原則，加大對農(nóng)村地區(qū)的信貸投入。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在縣及縣以下地區(qū)的政策性金融服務，可以利用農(nóng)村合作金融機構的人緣、地緣和網(wǎng)絡優(yōu)勢，通過農(nóng)村合作金融機構代理的方式辦理，還可以運用商業(yè)性金融的網(wǎng)絡來銷售政策性金融的產(chǎn)品。

還需要強調(diào)的是，不僅銀行業(yè)金融機構，非銀行業(yè)金融機構和業(yè)務也應盡快延伸到農(nóng)村地區(qū)，諸如農(nóng)業(yè)保險、擔保等等，城市金融產(chǎn)品也要因地制宜地運用到農(nóng)村，以更好地滿足農(nóng)村地區(qū)不斷增長的多元化的金融服務需求。