推進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化，政府的作用不在于禁止或直接參與組建新的金融組織機(jī)構(gòu)，而在于給予經(jīng)濟(jì)主體充分的選擇權(quán)利，確立有效、公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。

2006年12月22日，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策 更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，這不僅是深化中國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)創(chuàng)新之舉，是中國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的重大突破，還標(biāo)志著中國(guó)銀行業(yè)特別是農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展將邁入一個(gè)新的階段。由此也以“放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入”為契機(jī)，正式啟動(dòng)了農(nóng)村金融領(lǐng)域的以金融機(jī)構(gòu)多元化為中心內(nèi)容的新一輪制度變遷。

中國(guó)金融界的理論與實(shí)務(wù)部門，在推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)多元化的必要性認(rèn)識(shí)上已經(jīng)沒有分歧，但是，在對(duì)金融機(jī)構(gòu)多元化路徑選擇的認(rèn)識(shí)上，卻存在較大差異。

農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)多元化的影響

中國(guó)農(nóng)村金融領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)多元化過程，是伴隨著農(nóng)村金融體制改革的推進(jìn)而逐步演進(jìn)的。農(nóng)村金融體制改革，是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)的。改革的初始動(dòng)因，是1978年以來國(guó)內(nèi)卓有成效的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的商品化和貨幣化，產(chǎn)生了投資主體多元化和融資主體多元化要求，并由此演繹了一場(chǎng)以金融機(jī)構(gòu)多樣化為主要內(nèi)容的農(nóng)村金融體系變革和制度變遷。因此，可以認(rèn)為，農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)多元化是農(nóng)村金融發(fā)展和制度變遷的歷史邏輯。

中國(guó)農(nóng)村金融組織體系與制度變遷是從兩個(gè)領(lǐng)域同時(shí)逐步推進(jìn)的：一是在政府主導(dǎo)下的正規(guī)金融領(lǐng)域內(nèi)的農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)存量的結(jié)構(gòu)重組和增量改進(jìn)，股份制商業(yè)銀行的誕生、政策性銀行的成立，以及2005年5月開始推進(jìn)的只貸不存小額貸款公司等，都屬于增量改進(jìn)。而農(nóng)村信用社向農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行的轉(zhuǎn)型，則屬于存量結(jié)構(gòu)的重組，并部分地產(chǎn)生了增量結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)。二是民間非正規(guī)金融領(lǐng)域自我發(fā)育和成長(zhǎng)形成了一些創(chuàng)新型金融機(jī)構(gòu)，如非政府小額信貸組織的出現(xiàn)、農(nóng)戶資金互助合作組織的產(chǎn)生、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金的萌生和繁衍等，均是在正規(guī)金融不足的情況下由需求催生的民間自我金融創(chuàng)新的產(chǎn)物。兩個(gè)領(lǐng)域的農(nóng)村金融變革與創(chuàng)新過程的最終結(jié)果，集中體現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)的多元化局面出現(xiàn)。

金融機(jī)構(gòu)種類多元化表現(xiàn)為九個(gè)并存。即國(guó)有金融機(jī)構(gòu)與非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)并存，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)并存，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)與合作金融機(jī)構(gòu)并存，銀行金融機(jī)構(gòu)與非銀行金融機(jī)構(gòu)并存，大型金融機(jī)構(gòu)與小型金融機(jī)構(gòu)并存，批發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與零售性金融機(jī)構(gòu)并存，存款型金融機(jī)構(gòu)與非存款型金融機(jī)構(gòu)并存，自營(yíng)性金融機(jī)構(gòu)與代理型機(jī)構(gòu)并存，可持續(xù)發(fā)展的金融組織與臨時(shí)性的金融組織并存。

產(chǎn)權(quán)主體形式安排多元化。國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股、私營(yíng)股份制、外商獨(dú)資、中外合資、合作制等形式并存。

市場(chǎng)主體多元化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局逐漸形成。金融服務(wù)市場(chǎng)逐漸由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)向買方市場(chǎng)，金融服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上形成的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。金融機(jī)構(gòu)多元化必將推動(dòng)金融業(yè)務(wù)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制的變化。

與組織機(jī)構(gòu)多元化并存的是金融業(yè)務(wù)的多樣化。多元化金融機(jī)構(gòu)的存在，為提供多樣化的業(yè)務(wù)、滿足社會(huì)大眾多樣化的金融需求提供了組織制度保障。

組織機(jī)構(gòu)多元化最終導(dǎo)致市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的改變。市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的改變主要體現(xiàn)在社會(huì)融資結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)占有結(jié)構(gòu)的改變，即通過資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)直接融資和銀行間接融資的結(jié)構(gòu)將改變，間接融資中大銀行和小銀行融資的比重關(guān)系也會(huì)發(fā)生變化。國(guó)有及國(guó)有控股大型金融機(jī)構(gòu)所占市場(chǎng)份額逐漸減少，中小金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額逐漸增加。

組織機(jī)構(gòu)多元化要求監(jiān)管手段和方式、監(jiān)管機(jī)制的多元化。審慎監(jiān)管與非審慎監(jiān)管結(jié)合、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管結(jié)合、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與行業(yè)自律結(jié)合，是機(jī)構(gòu)多元化狀態(tài)下監(jiān)管機(jī)制的重要特征。

多元化實(shí)現(xiàn)過程三大特征

中國(guó)農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)多元化變革與創(chuàng)新的過程存在三個(gè)方面的特征。

漸進(jìn)的發(fā)展過程。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與制度變遷戰(zhàn)略一致，農(nóng)村金融改革與制度變遷也采取了漸進(jìn)式的改革與變遷戰(zhàn)略。農(nóng)村金融領(lǐng)域的改革，實(shí)際上從20世紀(jì)70年代末期就開始了，到2007年年初，先后已經(jīng)實(shí)施的改革和創(chuàng)新舉措主要包括：恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行；對(duì)農(nóng)村信用社放權(quán)讓利，下放經(jīng)營(yíng)權(quán)；恢復(fù)農(nóng)村信用社的“三性”，農(nóng)業(yè)銀行推行經(jīng)營(yíng)責(zé)任制；農(nóng)業(yè)銀行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、商業(yè)化發(fā)展；成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤；按照合作制原則重新規(guī)范農(nóng)村信用社；按照三種產(chǎn)權(quán)模式和四種組織形態(tài)明晰農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)，其管理權(quán)下放給省級(jí)政府；放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入。這些改革和創(chuàng)新舉措的實(shí)施，促進(jìn)了農(nóng)村金融供給機(jī)制的逐漸完善，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)多元化。2003年開始試點(diǎn)并于2004年全面啟動(dòng)的農(nóng)村信用社領(lǐng)域的新一輪改革，很顯著地帶來以往具有同質(zhì)性的農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)的分化和演進(jìn)，機(jī)構(gòu)多元化效應(yīng)是比較明顯的。

正是由于這個(gè)過程的漸進(jìn)性，因此，其持續(xù)的時(shí)間比較長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)的成本較高。農(nóng)村金融改革和制度變遷的過程，實(shí)際上也是利益的重新調(diào)整。在這個(gè)過程中，因?yàn)楦母锖椭贫茸冞w的時(shí)間較長(zhǎng)，改革不能盡快到位，而改革的推動(dòng)者又總是急于求成，所以往往出現(xiàn)改革舉措實(shí)施的頻率較高，政策多變。這樣，一是使改革的參與者和涉及的利益相關(guān)者對(duì)改革的預(yù)期和目標(biāo)缺乏正確的把握，或者無所適從，或者消極對(duì)待，這是80年代初以來農(nóng)村金融改革的一些舉措沒有得以實(shí)施或者效果沒有達(dá)到設(shè)計(jì)初衷的重要原因；二是導(dǎo)致改革成本巨大，還產(chǎn)生了一些沒有預(yù)料到的新成本，即非預(yù)期成本。國(guó)有商業(yè)銀行改革、農(nóng)村信用社改革之所以成本如此巨大，與中國(guó)金融領(lǐng)域的漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略不無關(guān)系。不過，筆者并不主張?jiān)诮鹑陬I(lǐng)域?qū)嵤┘みM(jìn)式改革，而是主張?jiān)谡J(rèn)清金融改革目標(biāo)的前提下，加快推進(jìn)制度創(chuàng)新，縮短機(jī)構(gòu)多元化的實(shí)現(xiàn)過程，使金融供給機(jī)制的完善盡可能通過市場(chǎng)化的過程實(shí)現(xiàn)。

政府參與和主導(dǎo)的過程。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的許多改革進(jìn)程類似，農(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)的改革，很多方面都是由政府推動(dòng)的。政府推動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)在于，新的制度安排取代舊的制度安排的阻力較小，改革能夠很快到位，減少制度變遷的成本，但同時(shí)也可能出現(xiàn)制度供給缺陷。

政府往往是從自身的需求出發(fā)來推進(jìn)改革，從便于管理和控制的角度出發(fā)來界定改革的目標(biāo)和戰(zhàn)略、設(shè)計(jì)改革方案，很多方面與市場(chǎng)需求脫節(jié)，引起制度供給不足。農(nóng)村金融領(lǐng)域的制度供給不足主要表現(xiàn)在正規(guī)金融供給不足，這一點(diǎn)在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)表現(xiàn)尤為突出。國(guó)有商業(yè)銀行改革發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的結(jié)果，是遠(yuǎn)離農(nóng)戶和農(nóng)村微小型企業(yè)；政策性金融供給不足，一種持續(xù)地向農(nóng)戶和微小企業(yè)提供政策性金融服務(wù)的機(jī)制在中國(guó)還沒有建立起來；在原有的農(nóng)村信用社改革戰(zhàn)略導(dǎo)向下，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社→縣級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社→省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社”框架下，沒有建立起一種有利于農(nóng)村信用社市場(chǎng)主體地位提高、可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)的機(jī)制。

在增強(qiáng)實(shí)力、提高競(jìng)爭(zhēng)能力、利于監(jiān)管和強(qiáng)化監(jiān)管的意識(shí)支配下，政府主導(dǎo)的改革和制度變遷，往往陷入政府權(quán)力擴(kuò)張的怪圈，“貪大求洋”。2003年開始的農(nóng)村信用社的新一輪改革，雖然設(shè)計(jì)了三種產(chǎn)權(quán)模式和四種組織形式，但實(shí)施的普遍結(jié)果卻是一個(gè)“做大”的概念，合并和擴(kuò)大法人機(jī)構(gòu)。從增強(qiáng)實(shí)力的角度來講這有好處，成立縣級(jí)聯(lián)社、省聯(lián)社也很有必要，但是從滿足需求的角度而言，大銀行在滿足小額資金需求方面是不及小銀行的。而就整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體而言，金融需求中80%甚至更高比例的部分實(shí)際上均是小額資金需求，其需要與之距離更近的機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶和中小企業(yè)更是如此。在滿足農(nóng)村金融需求方面，小銀行的優(yōu)勢(shì)要比大銀行更加突出。

逐漸市場(chǎng)化的過程。市場(chǎng)化的過程，實(shí)際上是政府逐漸放松市場(chǎng)準(zhǔn)入、壟斷與管制，通過構(gòu)建公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，更多地利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的過程。農(nóng)村金融市場(chǎng)化具體表現(xiàn)為操作手段市場(chǎng)化和機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制市場(chǎng)化。衡量農(nóng)村金融領(lǐng)域市場(chǎng)化的程度，可以利用三個(gè)指標(biāo)：農(nóng)戶和企業(yè)通過直接融資方式實(shí)現(xiàn)的融資占融資總量的比重；農(nóng)戶和企業(yè)從非合作金融渠道與非政策性渠道得到的融資占融資總量的比重；民間私人資本和合作制形式的金融機(jī)構(gòu)占金融機(jī)構(gòu)總數(shù)比重。

多元化進(jìn)程六大不足

改革開放以來，政府一直以非常積極的姿態(tài)促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化。農(nóng)村金融領(lǐng)域的初始狀態(tài)是國(guó)有銀行一統(tǒng)天下，農(nóng)村信用社雖然在名義上存在，但是缺乏獨(dú)立的人格主體。隨著20世紀(jì)80年以來農(nóng)村金融制度變遷的逐漸深化，以農(nóng)村信用社脫離農(nóng)業(yè)銀行為開端，國(guó)有銀行機(jī)構(gòu)下伸到中小城市和鄉(xiāng)村、對(duì)非公有制金融的容忍、允許非政府組織開展小額信貸等，均現(xiàn)實(shí)地推動(dòng)了農(nóng)村金融領(lǐng)域機(jī)構(gòu)多元化狀況的改進(jìn)。但是，就現(xiàn)實(shí)狀態(tài)而言，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化仍然嚴(yán)重不足，在中西部地區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)多元化發(fā)展尤其滯后。

正規(guī)金融組織的多元化不足。中國(guó)農(nóng)村金融組織制度變遷的重要特征是其政府主導(dǎo)性，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化是在外力推動(dòng)下“嵌入”性地改進(jìn)的，內(nèi)生性激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)不足，要么出現(xiàn)局部性制度供給過剩，要么出現(xiàn)制度供給缺陷。因此，國(guó)有商業(yè)銀行撤并農(nóng)村機(jī)構(gòu)、農(nóng)村合作基金會(huì)被關(guān)閉以后，在較多的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村信用社成了惟一向農(nóng)戶和微小企業(yè)提供金融服務(wù)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村信用社擴(kuò)大法人機(jī)構(gòu)、改制成農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行的過程中，因?yàn)闃I(yè)務(wù)創(chuàng)新不足而出現(xiàn)遠(yuǎn)離農(nóng)戶和微小企業(yè)的情況并不少見。這樣，在這些地區(qū)，國(guó)有銀行撤離了、政策性金融服務(wù)機(jī)制不到位、股份制商業(yè)銀行沒有進(jìn)入、農(nóng)村信用社服務(wù)跟不上、因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱而導(dǎo)致的內(nèi)生性金融創(chuàng)新也不足，農(nóng)村金融服務(wù)甚至出現(xiàn)“真空”地帶。

正規(guī)金融組織占主導(dǎo)，非正規(guī)金融發(fā)育不足。改革開放以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的金融需求增長(zhǎng)較快，正規(guī)金融長(zhǎng)期供給不足。而在對(duì)待民間金融上，政府一直將其視為非法，限制民間金融生存和發(fā)展的空間，非正規(guī)金融只能艱難地在“灰色”環(huán)境下生存。這樣，由需求驅(qū)動(dòng)的自發(fā)金融創(chuàng)新所產(chǎn)生的非正規(guī)金融，如地方私人錢莊、個(gè)人放貸者、合會(huì)等，只能是“地下經(jīng)濟(jì)”化，不但扭曲了市場(chǎng)供求關(guān)系，而且使金融產(chǎn)品的供給價(jià)格偏離均衡價(jià)格。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)以外的金融形式發(fā)育不足。雖然農(nóng)村信用社可以在一定程度上歸結(jié)為非國(guó)有產(chǎn)權(quán)形式，但政府長(zhǎng)期控制著農(nóng)村信用社的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，2003年開始的改革，因?yàn)槭〖?jí)聯(lián)社運(yùn)作機(jī)制和定位不完善，甚至從某種程度上還強(qiáng)化了政府對(duì)農(nóng)村信用社的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，農(nóng)村信用社實(shí)際上成為國(guó)有產(chǎn)權(quán)邊界進(jìn)一步擴(kuò)張的產(chǎn)物。在國(guó)有商業(yè)銀行退出農(nóng)村金融市場(chǎng)之前，地方政府曾經(jīng)以農(nóng)村合作基金會(huì)的形式，在推動(dòng)國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)的增長(zhǎng)方面做出過努力，但是，由此而形成的對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，并沒有帶來農(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)一個(gè)穩(wěn)定的多元金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的形成。

非政府小額信貸組織的發(fā)展、“只貸不存”小額貸款公司的出現(xiàn)，是政府對(duì)非國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)擴(kuò)張忍耐程度提高的表現(xiàn)，可以局部性地導(dǎo)致國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)份額的下降。但是，其發(fā)展是在政府的市場(chǎng)準(zhǔn)入控制下以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體非自由選擇的形式推進(jìn)的，不會(huì)帶來農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)構(gòu)多元化格局的整體改進(jìn)。

非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)育不足。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的金融需求，是多樣化、綜合性的，所以，需要有多元化的金融機(jī)構(gòu)存在，或者是在機(jī)構(gòu)單一的狀態(tài)下，金融機(jī)構(gòu)需要提供綜合性的一攬子金融服務(wù)。但是，在較多的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶和企業(yè)能夠享受到的金融服務(wù)，只來自于銀行類機(jī)構(gòu)，并且這些銀行也僅僅能夠提供傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)、租賃、信托投資、咨詢、有價(jià)證券發(fā)行與代理買賣、資本營(yíng)運(yùn)、外匯業(yè)務(wù)、理財(cái)、典當(dāng)、期貨交易、信用擔(dān)保等金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)育嚴(yán)重滯后。

小型金融機(jī)構(gòu)多元化不足，針對(duì)小規(guī)模金融需求提供服務(wù)的供給者缺乏。目前，在農(nóng)村正規(guī)金融領(lǐng)域，除了農(nóng)村信用社還針對(duì)農(nóng)戶和微小型企業(yè)提供部分金融服務(wù)外，其他金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中，特別是在貸款發(fā)放過程中，均存在“大客戶”、“大企業(yè)”偏好。與大型金融機(jī)構(gòu)相比，小型金融機(jī)構(gòu)更愿意服務(wù)于小規(guī)模的金融需求。

小型金融機(jī)構(gòu)具備金融空間結(jié)構(gòu)效率方面的比較優(yōu)勢(shì)，可以利用分散而豐富的地方知識(shí)，信息更充分，更易于發(fā)放小額貸款。銀行規(guī)模越小，其小額貸款占貸款總額的比重越大，小額貸款占資產(chǎn)總額的比例越高，銀行規(guī)模與其向小企業(yè)貸款的力度（占銀行資產(chǎn)的百分比）之間存在明顯的反向關(guān)系。還有研究表明，結(jié)構(gòu)復(fù)雜的大銀行較少向小企業(yè)貸款，新建立的銀行比同等規(guī)模的既存銀行向小企業(yè)提供較多的貸款。

政策性金融機(jī)制多元化不足。農(nóng)戶不僅需求政策性信貸融資，而且也需要政策性保險(xiǎn)和政策性擔(dān)保機(jī)制。而目前國(guó)內(nèi)農(nóng)村金融市場(chǎng)雖然存在統(tǒng)一的政策性信貸融資機(jī)制，但極不完善，且政策性信貸融資機(jī)制的結(jié)構(gòu)也不合理。同時(shí)，政策性保險(xiǎn)和政策性擔(dān)保機(jī)制僅僅在部分地區(qū)存在，運(yùn)作機(jī)制也亟待完善。

多元化政策建議

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多元化不能單獨(dú)完成，需要與中國(guó)金融業(yè)發(fā)展的整體戰(zhàn)略步驟協(xié)調(diào)一致推進(jìn)。

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化必須是需求導(dǎo)向性的，需要考慮農(nóng)村金融需求的特點(diǎn)。農(nóng)村金融需求主要存在五個(gè)方面的特點(diǎn)：需求主體是分散與集中并存的，更多的是較為分散的；單個(gè)主體的需求量有大有小，參差不齊，更多的是小規(guī)模金融服務(wù)需求；較多的需求屬于非有效的市場(chǎng)需求，難以通過市場(chǎng)化和商業(yè)化的金融供給手段得到滿足，特別是新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)和社區(qū)范圍內(nèi)的較多投資需求，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、良田改造、“四通工程”等大額中長(zhǎng)期投入需求，缺乏產(chǎn)權(quán)明晰的經(jīng)營(yíng)主體，且難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的收入來源，因而缺乏有效的承貸載體，難以得到商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信貸支持；需求種類的多樣性；農(nóng)戶和農(nóng)村微小型企業(yè)最需要、同時(shí)也最缺乏的是信貸融資服務(wù)的供給。

因此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多元化需要從多種產(chǎn)權(quán)形式，多種組織形式，正規(guī)與非正規(guī)，銀行與非銀行，商業(yè)性、政策性與合作金融機(jī)構(gòu)、大型金融機(jī)構(gòu)與小型金融機(jī)構(gòu)等多角度、全方位推進(jìn)。

政府的作用應(yīng)該主要放在建立規(guī)則上。推進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化需要發(fā)揮政府的作用，但是政府的作用不在于親自禁止或直接參與組建新的金融組織機(jī)構(gòu)，而在于在有利于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)上，給予經(jīng)濟(jì)主體充分的選擇權(quán)利，制定合理的制度框架，確立有效、公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。

推進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化的具體措施應(yīng)是多種多樣的。要真正形成基于競(jìng)爭(zhēng)效率的農(nóng)村金融業(yè)組織結(jié)構(gòu)，目前在政策方面仍有較多地方需要進(jìn)一步探索。比如《意見》對(duì)資本金的準(zhǔn)入界定以及進(jìn)入形式的界定，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)結(jié)構(gòu)改進(jìn)推動(dòng)意義顯著，但是，《意見》對(duì)現(xiàn)有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的參與過分依賴，從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與必要性的角度考慮，“應(yīng)有1家以上（含1家）境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人”、“單一境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持股比例不得低于20%”，以及只有商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行才“可以在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立專營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的全資子公司”，必將限制縣（市）村鎮(zhèn)銀行、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村鎮(zhèn)銀行、貸款公司的投資者來源，仍然是在一定程度上對(duì)市場(chǎng)形成壟斷，沒有為所有經(jīng)濟(jì)主體提供一種可以自由選擇的機(jī)會(huì)。而《意見》中關(guān)于村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的社區(qū)性信用合作組織的界定，更具有實(shí)際操作意義。

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化的可持續(xù)性需要配套制度和機(jī)制保障。需要有完善的法律法規(guī)；健全的存款保險(xiǎn)制度；完善的監(jiān)管機(jī)制；良好的金融生態(tài)環(huán)境；健康的信用文化，健全的金融需求主體的金融消費(fèi)意識(shí)。例如，需要有《合作金融法》，需要出臺(tái)一定的措施和辦法，鼓勵(lì)正常范圍（符合資金供求規(guī)律）的民間金融活動(dòng)，扼制非法的金融活動(dòng)（如金融詐騙等）。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村金融與投資研究中心）