編者按：中國銀監(jiān)會成立以來，在依法監(jiān)管方面有了許多探索，取得了令人矚目的成績，不僅出臺了100多項具有指導性、專業(yè)性和操作性的監(jiān)管法規(guī)、指引與規(guī)范性文件，更為重要的是監(jiān)管理念、監(jiān)管程序與行為更加體現(xiàn)現(xiàn)代社會的法治精神。中國銀行業(yè)依法監(jiān)管的過程可以解讀為中國社會國家治理模式從依據(jù)政策治國到依據(jù)法律治國的轉變過程。為此，本刊特約中國銀監(jiān)會政策法規(guī)部主任黃毅博士作系統(tǒng)分析。文章分上下兩篇，上篇探討依法監(jiān)管理論與實踐，下篇則對2006年的監(jiān)管立法進行回顧。

銀行業(yè)依法監(jiān)管是一個重大而復雜的課題，它既是監(jiān)管的本質要求，又是動態(tài)的發(fā)展過程。依法監(jiān)管進程中，銀行監(jiān)管實現(xiàn)了從缺乏規(guī)則到具備規(guī)則，從具備規(guī)則到具備合法規(guī)則，再到架構基本符合現(xiàn)代有效銀行監(jiān)管的規(guī)則體系的歷史演變；實現(xiàn)了規(guī)則制定權、現(xiàn)場檢查權、行政許可權、行政處罰權等核心監(jiān)管公權的法律控制；實現(xiàn)了對銀行業(yè)金融機構、銀行業(yè)從業(yè)人員和社會大眾的自主經營、合法競爭和相關權益的制度保障；開展了旨在統(tǒng)一規(guī)則、提升質量和規(guī)范監(jiān)管者法律行為的制度建樹。諸此依法監(jiān)管進程中的制度成就，無疑為銀行業(yè)依法監(jiān)管的進一步發(fā)展奠定了良好基礎。

銀行業(yè)依法監(jiān)管的價值結構

依法監(jiān)管的法理構造，既包括監(jiān)管價值層面內容，又包括法制實踐層面內容。二者關系相互依存與互為耦合，共同體現(xiàn)于有效監(jiān)管與依法監(jiān)管實踐。對銀行業(yè)依法監(jiān)管予以認識和估價，必須還原于依法監(jiān)管的法理構造的全面考察。

銀行業(yè)依法監(jiān)管在價值層面的結構要件，主要體現(xiàn)于如何正確處理以下三個方面的辯證關系：

放寬管制與有效監(jiān)管相統(tǒng)一。銀行監(jiān)管思維是指導銀行監(jiān)管的整體看法和基本理想。由依照政策監(jiān)管到依法監(jiān)管，銀行監(jiān)管完成了由傳統(tǒng)監(jiān)管思維向現(xiàn)代監(jiān)管思維的初步轉換?，F(xiàn)代依法監(jiān)管思維是多元的，但最重要的思維莫過于如何處理放寬管制與有效監(jiān)管的基本關系。一定程度而言，放寬管制與有效監(jiān)管是一對矛盾。一方面，現(xiàn)代社會的發(fā)展進程表明，自上個世紀70年代以來，世界進入“行政國”（administrative state）以后，出于對政府權力膨脹的警惕和防范，世界各國均踐履了行政控權的行政法治理論，放松政府管制和建設有限政府是當今世界的時代潮流，因而銀行監(jiān)管有放寬管制的政府理論基礎；另一方面，縱觀世界銀行業(yè)務發(fā)展和監(jiān)管模式變遷的歷史可見，銀行業(yè)經歷了全面監(jiān)管到放松管制，再到重新監(jiān)管的演變過程，特別是1997年亞洲金融危機、1998年的俄羅斯金融危機、2001年的以阿根廷為代表的南美洲金融危機，使人們開始全面反思政府放松銀行監(jiān)管所產生的問題，因而世界各國認為建立相對嚴格的銀行監(jiān)管成為必要。妥善處理好放寬監(jiān)管和加強監(jiān)管的辯證關系，不但是我國銀行業(yè)依法監(jiān)管理論的重點研究范疇，更是我國銀行業(yè)發(fā)展進程中的必然選擇。而且，我國當代銀行監(jiān)管絕不應是20世紀30年代西方國家嚴格監(jiān)管的簡單重復，也不應是現(xiàn)代西方國家加強監(jiān)管的翻版或復制，而必然是符合21世紀經濟金融全球化、開放化要求，力爭銀行監(jiān)管成本最小而對社會福利貢獻最大的銀行監(jiān)管。這種銀行監(jiān)管的基本理念，就是既要避免政府的過度管制，又要實現(xiàn)對銀行業(yè)金融運行的有效監(jiān)管，是銀行監(jiān)管法治框架下的放寬管制和有效監(jiān)管的有機統(tǒng)合。

監(jiān)管獨立性與責任制相融合。要實現(xiàn)當代銀行監(jiān)管的新思維，要實現(xiàn)放寬管制與有效監(jiān)管的動態(tài)平衡，我們就要考察法定監(jiān)管主體對銀行監(jiān)管的影響狀態(tài)。美國貨幣監(jiān)理署的經濟學家丹尼爾·諾勒認為，在銀行監(jiān)管結構中，是一元監(jiān)管還是多元監(jiān)管，是否由中央銀行承擔監(jiān)管職能，是否或如何劃定銀行監(jiān)管的范圍，這些因素均不足以影響銀行的績效，而惟一發(fā)揮重要甚至決定性作用的因素，則是銀行監(jiān)管者（主體）的獨立性。無獨有偶，2002年，國際貨幣基金組織發(fā)布了Marc Quintyn和Michael W.Taylor的《監(jiān)管的獨立性和金融穩(wěn)定》研究報告，該文件不但首肯監(jiān)管獨立性的核心作用，而且確定了獨立性的四維標準：管理獨立性；監(jiān)督獨立性；機構獨立性和預算獨立性。

監(jiān)管主體的獨立性，保證了其抵制干預和化解風險的權能和力量，但也加大了其自身的監(jiān)管責任。為了實現(xiàn)有效監(jiān)管，監(jiān)管主體必須用專業(yè)、嚴格且可靠的辦法和措施來全面監(jiān)管銀行業(yè)。這些責任感是監(jiān)管者獨立性的對應產物，獨立性意味著權能的不受干預，因而是強大的；責任感意味著權責相當?shù)脑瓌t要求，因而也是具體而重大的。德意志聯(lián)邦銀行家梅斯特(Edger Meister)指出，“監(jiān)管責任的確定是決定金融市場未來之路的最重要因素?！眹H貨幣基金組織認為，負責和盡職應包括如下9條標準：（1）明確的目標和使命；（2）清晰的法律基礎以界定監(jiān)管機構的權力和職責；（3）與其他行政機構關系的明確界定；（4）對高級官員任職、免職條件和程序的清晰界定；（5）對于可以忽視監(jiān)管獨立性的特定環(huán)境和條件、程序的清晰界定；（6）對國會確保監(jiān)管機構負責地使用其授予權力的程序的清晰界定；（7）明確的司法檢查安排以保證監(jiān)管機構行使權力的方式接受司法監(jiān)督，明確的訴訟機制以確保監(jiān)管決策的一致性和合理性；（8）在保護商業(yè)機密的前提下，最大限度地增加決策過程的透明度；（9）通過事前預算撥款程序或事后財務檢查確保監(jiān)管機構以負責的方式管理其財務。

監(jiān)管規(guī)范性與內控化相一致。監(jiān)管客體即是銀行監(jiān)管的對象或形式目標，它是一個與監(jiān)管主體相對稱的重要概念。作為銀行監(jiān)管關系中的被監(jiān)管者，銀行業(yè)金融機構及其從業(yè)人員從產生到進入銀行業(yè)市場，從經營活動到銀行業(yè)市場退出，無一不在銀行業(yè)規(guī)則的規(guī)范之下，可以說，監(jiān)管客體的生存價值在于規(guī)范，銀行業(yè)金融機構及其從業(yè)人員均具有接受規(guī)范的法律屬性。一般認為，監(jiān)管客體的規(guī)范體系包括：銀行業(yè)金融機構組織規(guī)則；銀行業(yè)經營行為規(guī)則；銀行業(yè)工具規(guī)則；銀行業(yè)市場規(guī)則；銀行業(yè)調控規(guī)則等。銀行機構的內部控制是現(xiàn)代銀行監(jiān)管的基礎，它是銀行機構的一種自律行為，是銀行機構內部為完成既定的目標和風險防范，對各職能部門及其工作人員從事的業(yè)務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序的總稱。內控制度包括：健全的崗位責任制度和管理措施；合法的授權；有效的內部稽查制度；預警預報系統(tǒng)和應急應變措施等。在當今形勢下，規(guī)范性主要是監(jiān)管客體的外力要求，內控化是監(jiān)管客體的內在驅動，而且內控和自律越來越居于銀行監(jiān)管的突出地位，監(jiān)管客體日益呈現(xiàn)出內控自律嚴格化趨勢。

銀行業(yè)依法監(jiān)管的實踐結構

銀行業(yè)依法監(jiān)管在實踐層面的結構要件如下：

銀行監(jiān)管規(guī)則的科學化與系統(tǒng)化。銀行監(jiān)管者首先應當擁有并行使一項權力，即銀行監(jiān)管規(guī)則的制定權。這項權力不但由專門法律授予，而且要求銀行監(jiān)管者正確行使。推進依法行政和依法監(jiān)管，首要的是準確、科學地行使規(guī)則制定權，構建較為理想的銀行監(jiān)管規(guī)則體系。一方面，從規(guī)則體系的實質意義看，當今應重點解決的問題是：我們要構建一個合法的規(guī)則體系。一方面，就規(guī)則體系的表現(xiàn)形式而言，我們應力圖構建層次分明的規(guī)則體系。由于銀行監(jiān)管法律法規(guī)的制定主體為國家最高權力機關和中央政府，專門監(jiān)管者應著力提高監(jiān)管規(guī)章和其他規(guī)范性文件的生存質量。

較長時期里，我國銀行監(jiān)管很多領域沒有規(guī)則或者說缺少規(guī)則，銀監(jiān)會成立后，出臺了《銀行監(jiān)管法》，修改了《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》，頒布了100余件規(guī)章和規(guī)范性文件，內容涉及銀行業(yè)市場準入、業(yè)務運行和市場退出等方面?，F(xiàn)在，我們把規(guī)則制定的價值取向設定為：一是要特別注重規(guī)則的合法性。如果一個規(guī)則本身就是壞規(guī)則，對銀行監(jiān)管肯定是害處無窮的。二是要特別注重規(guī)則的針對性與科學性。要有針對性地填補過去沒有的規(guī)則空白，要加大規(guī)則制定的科學因子和技術含量。從沒有規(guī)則到有規(guī)則，從有規(guī)則到有合法的規(guī)則，從有合法的規(guī)則到有科學的規(guī)則，再到有針對性規(guī)則、可操作性規(guī)則，直至有一個比較理想的規(guī)則體系，這是當前我們推進依法監(jiān)管工作的首要目標。

銀行業(yè)行政審批的法制化。2004年，監(jiān)管機構將原有的70項審批事項整合成59項，報請國務院同意后施行，這些舉措為目前銀行業(yè)依法審批和依法許可打下了基礎。

由審批到許可，不僅僅是名稱變化，關鍵是涵義大不相同。審批注重行政性，許可注重法律性；審批的自由裁量大，許可的程序控制嚴；審批是政策治國的產物，許可是依法治國和法治的要求。行政許可法施行，對我國銀行業(yè)監(jiān)管理念、職能、體制、方式和監(jiān)管行為，都產生了重大影響。當前我們推進依法監(jiān)管工作，主要就是根據(jù)行政許可法立法精神，結合銀行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀和實踐，做出具體的規(guī)則安排和工作部署。為切實落實許可法，銀監(jiān)會研究了銀行業(yè)行政審批的實際情況，梳理整合了準入、高管資格等規(guī)則內容，針對銀行業(yè)監(jiān)管對象的不同特點，歸納各監(jiān)管領域的審批經驗，總結各種形式的許可規(guī)律，就中資商業(yè)銀行、外資金融機構、非銀行金融機構和合作金融監(jiān)管等金融機構及其領域的審批和許可，制訂了一整套行政許可制度化構建規(guī)則，并做出具體制度安排。當前新制定的許可規(guī)則包括：銀監(jiān)會行政許可實施程序規(guī)定；中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法；外資金融機構行政許可事項實施辦法；合作金融機構行政許可事項實施辦法。這些許可規(guī)則，是新形勢下銀行業(yè)依法監(jiān)管的必然產物。

現(xiàn)場檢查的程式化與規(guī)范化?，F(xiàn)場檢查既是銀行監(jiān)管的一種手段，更是監(jiān)管者的一項重要權力。推進銀行業(yè)依法監(jiān)管，就要正確估量這種重要的監(jiān)管權力?，F(xiàn)在，銀行最基礎的支付結算清算系統(tǒng)更加技術化，所以和過去以及其他檢查相比，現(xiàn)在的銀行檢查更加技術化、更加復雜化?，F(xiàn)場檢查為銀行監(jiān)管提供了最新的知識、最新的經驗；它是銀行監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題、處置問題銀行機構、對銀行體系進行評級預警的一個重要手段；它也是行使處罰權和其他權力的重要依據(jù)。因此，當代銀行監(jiān)管的重點是，認真對待現(xiàn)場檢查權，正確行使現(xiàn)場檢查權，使其當然地置于銀行法治框架之下。

推進銀行業(yè)依法監(jiān)管，還要提升監(jiān)管者行使現(xiàn)場檢查權的基本能力。毫無疑問，現(xiàn)場檢查是一種典型的行政強權，這種行政權力如使用不當，必定侵害被檢查人的合法利益。現(xiàn)在的檢查已不單純是存貸款的管理，還面臨許多新產品、新工具的使用，面對許多跨系統(tǒng)、交叉性的金融工具的使用。對那些高度細膩化、高度技術化的技術工具，以及在這個基礎上衍生出來的很多業(yè)務，監(jiān)管者不一定熟悉，更不一定有能力行使檢查權。上述兩個方面的情況說明，控制和化解銀行業(yè)風險，行使自由裁量的檢查權，監(jiān)管者確實責任重大。所以，我們今天要推進依法監(jiān)管工作，就是要提高監(jiān)管人員行使檢查權的能力和素質，就是要嚴格依法檢查，依法辦事。

行政處罰的合法化與合理性。銀行業(yè)處罰是一個行政執(zhí)法的過程。監(jiān)管機關依照國家法律行使處罰權，就是行政執(zhí)法。在形式上，銀行業(yè)處罰權與司法制裁權不同，但是在實質內容上，卻是與司法制裁權有著基本相似因素。對銀行業(yè)行政處罰的評判和改進，是當今銀行業(yè)依法監(jiān)管的重要內容。目前理論界不少人認為，影響當代銀行業(yè)依法監(jiān)管的部分原因來自處罰權的濫用，他們提出，現(xiàn)今銀行監(jiān)管中，監(jiān)管者大量使用監(jiān)管處罰權，甚至主要靠處罰開展監(jiān)管活動，因而要對此予以糾正。我們則不這樣看。我們通過實踐和研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實生活中，監(jiān)管者很少使用或基本不用監(jiān)管處罰權，嚴重影響了監(jiān)管力度和監(jiān)管效果，必須引起理論界和實務界的高度重視。

從1999年國務院通過《金融違法行為處罰辦法》開始，到2003年國家修訂《商業(yè)銀行法》，調整有關銀行業(yè)行政處罰條款并對有關處罰內容、標準做出新的規(guī)范。近幾年來，銀行監(jiān)管者除了對大案要案施以處罰手段外，正常監(jiān)管過程中很少進行處罰。很多情況下，處罰權的行使，往往出現(xiàn)在除非被逼到那份上，否則就不會實施。例如，《商業(yè)銀行法》修改時，監(jiān)管者要求設定若干經濟處罰權并確定制定實施標準，但現(xiàn)在罰款的措施卻很少用。又如，金融機構不按時提供會計報表、情況、信息，或者提供的信息有重大的疏漏、瞞報、錯報問題時，監(jiān)管者可以對其予以處罰，我們的統(tǒng)計資料表明，幾乎沒有監(jiān)管者使用這個最普通的權力。人們將這種不正常的現(xiàn)象，戲稱為中國特點的“嚴父慈母”型監(jiān)管。這是一個非常嚴肅的問題，也是一個非常重大的問題。這類問題反映了我國銀行業(yè)處罰糾偏的必要性。一方面，法律授予監(jiān)管處罰權，監(jiān)管者不能分割、讓渡和不作為，否則就構成監(jiān)管失職和瀆職。另一方面，中國這么個泱泱大國，要把幾十萬億的銀行資產監(jiān)管好，不嚴格實行依法處罰也很難想象，而且極有可能導致監(jiān)管乏力或監(jiān)管無效。因而，我們監(jiān)管機構應特別重視高質依法地行使處罰權。當然，在法定條件下，我們也要警惕為處罰而處罰的濫用職權。違法不處罰和制裁，沒有違法行為濫用職權處罰，這兩方面都是依法行政、依法監(jiān)管所不容許的。我們推進依法監(jiān)管，就要對這些做出分析和糾偏，就要使監(jiān)管機構正常、依法行使監(jiān)管處罰權。

銀行業(yè)依法監(jiān)管的現(xiàn)實成就

從1986年國家發(fā)布銀行監(jiān)管的第一個行政法規(guī)起，我國銀行監(jiān)管已經歷了前后二十年的發(fā)展歷程，依法監(jiān)管的要求愈益嚴格，依法監(jiān)管的內涵也愈益深刻。以中國銀監(jiān)會設立為標志，我國銀行業(yè)依法監(jiān)管進入了新的發(fā)展時期。這一期間，監(jiān)管者致力于推進銀行業(yè)依法監(jiān)管事業(yè)，取得了諸多來之不易的制度性成果。

以銀行監(jiān)管法為核心進行全方位立法，基本構建了我國現(xiàn)代銀行監(jiān)管規(guī)則體系。1986年1月，國務院頒布了《銀行管理暫行條例》，標志著我國開始對銀行業(yè)予以依法監(jiān)管。90年代以后，銀行改革力度逐步加大，為把我國銀行辦成真正的商業(yè)銀行，保障銀行乃至金融業(yè)的穩(wěn)健運行，國家于1995年出臺了《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》。以這兩部法律為基礎，一些旨在加強銀行監(jiān)管的行政法規(guī)和部門規(guī)章得以制定。這些行政法規(guī)和部門規(guī)章涉及銀行監(jiān)管諸多領域，從市場準入、從業(yè)資格、業(yè)務經營等方面對銀行監(jiān)管予以規(guī)范?？梢哉J為，這期間制定的法律、法規(guī)和規(guī)章，初步形成了我國現(xiàn)代銀行業(yè)監(jiān)管法律框架。

2003年國家成立銀監(jiān)會，立法機關隨即制定了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，并對《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》進行了及時修訂?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》是我國第一部政府銀行監(jiān)管的專門法律，它反映了我國銀行監(jiān)管的現(xiàn)實需求，借鑒了國際范圍內銀行監(jiān)管的先進理念和良好做法，具備了科學性、系統(tǒng)性和開放性等現(xiàn)代銀行監(jiān)管法律特征?？梢哉J為，銀監(jiān)會的成立，以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》的制定與修改，標志著我國銀行監(jiān)管法律體系構建步入全新的發(fā)展階段。此后，以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》為基準，銀行監(jiān)管規(guī)則制定的進程大為加快，銀行監(jiān)管朝著規(guī)則體系化方向邁進。

經過二十年艱難的努力，我國已經初步地建立了以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》為核心，以《金融違法行為處罰辦法》和《外資金融機構管理條例》等行政法規(guī)為骨干，以部門規(guī)章和大量規(guī)范性文件為主體，以中央立法機關和中央政府的相關法律、法規(guī)、決議和命令為輔助，以及相關金融司法解釋為補充的現(xiàn)代銀行監(jiān)管法律規(guī)則體系。這些銀行監(jiān)管規(guī)則體系涵蓋市場準入、機構監(jiān)管、高管監(jiān)管、審慎監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管、監(jiān)管措施、監(jiān)管處罰和監(jiān)管行為規(guī)范等領域；涵蓋銀行監(jiān)管實體性規(guī)定、程序性規(guī)定和輔助性規(guī)定等層面；涵蓋監(jiān)管公權規(guī)制、相對法權益保護和監(jiān)管主客體自身規(guī)范等維度。

制定并實施大批規(guī)章和規(guī)范性文件，重點滿足了銀行監(jiān)管的現(xiàn)實需要和銀行審慎經營的迫切需求。秉持銀行審慎監(jiān)管與有效監(jiān)管理念，監(jiān)管者以銀行監(jiān)管法律為基準，針對銀行監(jiān)管中的立法空白和亟需規(guī)范的領域，開展區(qū)分輕重、緩急和主次的監(jiān)管規(guī)則制定工作。截至2006年12月月底，銀監(jiān)會制定并發(fā)布了170余件規(guī)章和規(guī)范性文件，重點涉及銀行金融機構與業(yè)務的市場準入、風險管理、內部控制、資本充足率、風險集中、關聯(lián)交易和監(jiān)管規(guī)范等諸多方面。幾年來的監(jiān)管實踐表明，這些重點規(guī)則有效規(guī)范了監(jiān)管者的公權行為，極大促進了銀行金融機構的審慎經營和平等競爭，完善了現(xiàn)代有效銀行監(jiān)管法律與規(guī)則體系，從而為新時期的銀行業(yè)依法監(jiān)管奠定了良好基礎。

例如，在資本充足率方面，監(jiān)管者及時制定了《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，彌補了以往沒有具體計算標準和管理細則的空白，這一內容翔實、標準嚴格、操作性很強的資本審慎監(jiān)管規(guī)則，使我國銀行監(jiān)管確立了資本金監(jiān)管方面的清償性理念與戰(zhàn)略；在風險監(jiān)管、風險集中和關聯(lián)交易方面，監(jiān)管者制定并頒布了包括《商業(yè)銀行次級債券發(fā)行管理辦法》、《商業(yè)銀行市場風險管理指引》、《股份制商業(yè)銀行風險評級體系》、《集團客戶授信業(yè)務風險管理指引》、《商業(yè)銀行與內部人和股東關聯(lián)交易管理辦法》等規(guī)則在內的50余件規(guī)章和規(guī)范性文件，從而建立了較為完整的風險監(jiān)管規(guī)范體系，加強了銀行風險監(jiān)管的系統(tǒng)性和完整性，最終促進我銀行業(yè)穩(wěn)健運行和長足發(fā)展。

又如，在規(guī)范銀行審慎經營的同時，監(jiān)管者還頒布了《股份制商業(yè)銀行非現(xiàn)場監(jiān)管規(guī)程》、《銀監(jiān)會行政處罰辦法》和《銀監(jiān)會行政復議辦法》等10余件規(guī)章和規(guī)范性文件，這些監(jiān)管規(guī)則適應了國家推行依法行政的政策要求，有利于監(jiān)管者規(guī)范自身行為，有利于建設新型監(jiān)管主體，有利于保護銀行業(yè)金融機構及其從業(yè)人員的合法權益，最終有利于促進銀行業(yè)依法監(jiān)管。

實行放松規(guī)制與有效監(jiān)管相結合，為銀行業(yè)進一步發(fā)展開拓制度空間。為了適應銀行業(yè)務創(chuàng)新，給予銀行業(yè)更為廣闊的發(fā)展空間，監(jiān)管者采取了如下顯著的放寬管制的法律調節(jié)措施：（1）部分降低銀行業(yè)務和高管人員準入要求。通過制定銀行監(jiān)管規(guī)則，取消了中外資商業(yè)銀行代理業(yè)務、法人賬戶透支等部分業(yè)務的審查或備案；取消了各銀行分支機構開辦其法人機構和部分新業(yè)務的限制；取消了高管人員平調任職資格和部分金融機構高管人員任職資格的限制；取消了外資銀行增設分行的時間間隔要求等。（2）進一步放松商業(yè)銀行服務價格的管理，給予商業(yè)銀行更大的自主空間。銀監(jiān)會與發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布規(guī)則，將原國家定價改為國家指導價與商業(yè)銀行自主定價相結合，給予商業(yè)銀行更多定價的自主權。（3）規(guī)定境外金融機構可以向中資金融機構投資入股。通過實行《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，突破了長期以來我國對境外金融機構投資入股中資金融機構的嚴格禁止性規(guī)定，進一步放寬了境外金融機構對中資金融機構股本投資的限制。這些放寬監(jiān)管的具體措施，很好地推動了商業(yè)銀行改革，促進了商業(yè)銀行主體多元化格局的形成，改善了商業(yè)銀行的資本結構與狀況，提高了我國商業(yè)銀行的經營水平和國際競爭力。

本著寬其所寬和嚴其所嚴原則，監(jiān)管者適應銀行監(jiān)管發(fā)展要求，完善監(jiān)管法律與規(guī)則系統(tǒng)，試圖進行卓有成效的銀行監(jiān)管。銀監(jiān)會成立后，提出“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監(jiān)管新思維，在制定并實施的300余件監(jiān)管規(guī)則中，有超出半數(shù)的監(jiān)管規(guī)則旨在規(guī)制有效銀行監(jiān)管，是必須監(jiān)管的領域。

堅持銀行機構規(guī)范化與內控化相結合，為建設適應現(xiàn)代企業(yè)要求的銀行業(yè)市場主體夯實基礎。在我國銀行監(jiān)管中，作為銀行監(jiān)管關系中的監(jiān)管相對方，銀行金融機構及其從業(yè)人員從產生到進入銀行業(yè)市場，從經營活動到銀行業(yè)市場退出，無一不在銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則的規(guī)制之下?？梢哉f，銀行機構的生存發(fā)展過程均被有效規(guī)范，銀行金融機構及其從業(yè)人員均具有接受規(guī)制的法律屬性。

從上世紀90年代中期開始，監(jiān)管者和各銀行機構都逐步認識到加強和完善內部控制體系的重要意義。在監(jiān)管者重視與引導下，各銀行機構初步建立了內部控制體系框架。2002年，監(jiān)管者頒布了《商業(yè)銀行內部控制指引》，要求商業(yè)銀行建立內部控制體系。銀監(jiān)會成立后，結合國家構建國有銀行產權監(jiān)護人制度要求，引導商業(yè)銀行正式建立了嚴格的內部激勵約束機制。監(jiān)管者指導銀行機構，在充分發(fā)揮自身管理作用的同時，將監(jiān)管者的風險監(jiān)管要求轉化成銀行機構自身的風險管理需求。采取的內控措施具體包括：（1）建立合理的內控組織機構，實行嚴格的崗位分工，制定明確的工作職責，使各部門既有相對獨立性，又能相互配合；（2）健全授權授信審批機制，強化對權力的監(jiān)督和制約，嚴防權力錯位和失控；（3）不斷修訂和完善各項內控規(guī)章制度，增強內控制度的系統(tǒng)性和可操作性；（4）改革審計稽核管理體制，實行審計督查考核制度，確保審計稽查部門充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

加強監(jiān)管者的獨立性與責任制建設，為監(jiān)管者行為規(guī)范和監(jiān)管正確定位進行了可貴的制度探索。我國銀監(jiān)法規(guī)定，銀監(jiān)會擁有制定監(jiān)管標準和規(guī)則的權力；擁有獨立監(jiān)督的措施和危機管理、強制性制裁的權能；擁有獨立于政府執(zhí)法的法律地位和專業(yè)人士決策的組織優(yōu)勢；擁有適當?shù)念A算規(guī)模和必須的制度話語權。同時，銀監(jiān)法也明確了銀監(jiān)會的責任與盡職制度，例如，接受全國人大的權力監(jiān)督；接受專門審計、監(jiān)察機關的監(jiān)督；按嚴格的程序要求執(zhí)法，一定程度的監(jiān)督對象和其他公眾的監(jiān)管參與等。

與銀監(jiān)法要求相適應，銀監(jiān)會進而頒布了《銀監(jiān)會監(jiān)管職責分工和工作程序的暫行規(guī)定》等規(guī)章和規(guī)范性文件，以加強監(jiān)管者自身的責任制建設。這種監(jiān)管主體的獨立性與責任制相結合的法律規(guī)制，是新時期銀行業(yè)依法監(jiān)管的一項顯著特征。

建立國際化監(jiān)管資源與信息共享機制，強化了國際范圍內各銀行監(jiān)管當局的協(xié)調與合作。銀監(jiān)會成立后，遵循改革與開放并舉、開放與監(jiān)管并行的原則，積極擴大銀行業(yè)對外開放。監(jiān)管者十分重視營造有利于銀行業(yè)開放的法律環(huán)境，修訂并頒布了《外資金融機構管理條例實施細則》、《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》、《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》等監(jiān)管規(guī)章，有力促進了外資銀行業(yè)務發(fā)展、風險監(jiān)管和安全環(huán)境，吸引并鼓勵了外國戰(zhàn)略投資者投身國內銀行市場。

適應銀行業(yè)開放要求，監(jiān)管者加強了與世界各監(jiān)管當局的交流與合作。短短幾年內，通過與美國、加拿大、韓國、澳門、香港等國家和地區(qū)簽訂《監(jiān)管合作備忘錄》或《雙邊監(jiān)管信息交換協(xié)議》，有效地建立了監(jiān)管當局之間的協(xié)調與合作機制。這些機制具體包括：定期磋商機制、定期交流信息機制、對對方在本轄區(qū)進行現(xiàn)場檢查的互助機制等。通過這些合作機制，監(jiān)管當局之間可以對有關監(jiān)管信息進行溝通和核實，可以及時了解互設在對方轄內的銀行機構的經營狀況，可以及時發(fā)現(xiàn)銀行經營中存在的問題或不良態(tài)勢并向銀行機構提出警示，可以及時對銀行機構不審慎經營行為或違規(guī)違法行為進行規(guī)制或懲戒。通過監(jiān)管合作與信息共享，母國監(jiān)管機構大大減少了跨境現(xiàn)場檢查，有效地節(jié)約了監(jiān)管資源，降低了監(jiān)管成本；監(jiān)管當局之間對其銀行的跨境業(yè)務進行了有效檢測，進行了持續(xù)有效的并表監(jiān)管活動。此外，通過監(jiān)管合作，我國監(jiān)管者還組織了世界一流的咨詢委員，為我國銀行業(yè)長足發(fā)展贏得了國際化智識支持；還與國際上各主要國家和地區(qū)的監(jiān)管當局簽署了備忘錄，加強了包括監(jiān)管法律規(guī)則體系建設在內的各項合作。

進行新型制度探索與創(chuàng)設，建立了旨在規(guī)范銀行監(jiān)管機構內部行為的法律工作機制。我國銀行監(jiān)管中，一直面臨著四個值得高度重視的問題：一是監(jiān)管者內部存在分散制定規(guī)則的權力和基本事實，這雖保證了監(jiān)管規(guī)則數(shù)量和規(guī)則需求，但因缺少規(guī)則整體性價值，最終與依法監(jiān)管要求相違背；二是由于監(jiān)管規(guī)則制定主體不統(tǒng)一，形成監(jiān)管規(guī)則不一致或相沖突，最終引發(fā)了監(jiān)管實踐中的法制窘況；三是由于監(jiān)管規(guī)則制定主體多元化，導致監(jiān)管規(guī)則效力減弱或無法切實執(zhí)行，影響了銀行監(jiān)管的權威與效果；四是制定監(jiān)管規(guī)則時，為實現(xiàn)規(guī)則科學性、系統(tǒng)性與完整性，需要對監(jiān)管規(guī)則中相同、共性與一般性因素予以綜合考慮。

為了解決法規(guī)沖突和規(guī)則失諧問題，監(jiān)管者進行了艱難的制度探索與創(chuàng)新。2005年12月，銀監(jiān)會頒行了《銀監(jiān)會法律工作規(guī)定》，建立了旨在規(guī)范內部行為的包括統(tǒng)一規(guī)則制定的法律工作機制。這些機制和制度具體包括：（1）立法規(guī)劃制度。這一制度要求，監(jiān)管機構以國家經濟、金融政策為指導，根據(jù)國家銀行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的實際需要，充分吸收國際先進做法，制定銀行業(yè)立法規(guī)劃和計劃。（2）起草論證制度。這一制度要求，監(jiān)管機構對規(guī)章與其它規(guī)則制定做出統(tǒng)一規(guī)范，起草規(guī)章和規(guī)則應當進行充分論證，所起草的規(guī)章的名稱、結構、內容、表述等方面都應當符合規(guī)定的規(guī)范要求。（3）規(guī)則審查制度。這一制度要求，在規(guī)章起草完畢之后，銀監(jiān)會法律部門將依據(jù)規(guī)定的審查程序和標準對草案進行嚴格審查，統(tǒng)一把關，以切實提高規(guī)章的制定質量。（4）咨詢解釋制度。這一制度要求，監(jiān)管機構要對規(guī)則尤其是規(guī)章咨詢解釋的條件、情形、原則、管轄、程序和形式，統(tǒng)一做出制度規(guī)范。通過著力構建一個科學有序的法律工作流程，全面規(guī)范監(jiān)管機構的規(guī)則形式和規(guī)則內容，促進我國銀行業(yè)依法監(jiān)管和有效監(jiān)管。

通過改進相關制度和機制，加強了銀行監(jiān)管規(guī)則操作性、實踐性和最為重要的執(zhí)行力建設。銀行業(yè)依法監(jiān)管與有效監(jiān)管，具體取決于監(jiān)管法律、法規(guī)和其他規(guī)則的執(zhí)行力，反映于銀行監(jiān)管執(zhí)法的實踐評估。為此，銀行監(jiān)管者必須構建新型的檢查評價制度，憑籍這一制度，對銀行業(yè)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的立法質量和其他規(guī)則制定質量進行檢查和估量，對法律和其他規(guī)則的執(zhí)行效果予以判斷和評估，從而最大限度地提升監(jiān)管規(guī)則的操作性、實踐性和執(zhí)行力。

基于上述考慮，銀監(jiān)會通過頒布《法律工作規(guī)定》，建立了銀行監(jiān)管規(guī)則的檢查評價制度。這一制度的主要內容確定為：（1）檢查評價的標準。具體包括：監(jiān)管規(guī)范應當符合上位法規(guī)定的合法性標準；規(guī)范之間應當相互銜接一致的協(xié)調性標準；規(guī)范應可以得到有效執(zhí)行的操作性標準；規(guī)范應當促進銀行業(yè)規(guī)范發(fā)展的實效性標準；規(guī)范的內容措施應當明確完整的完備性標準；規(guī)范應當易于理解和能夠被普遍認知的推廣度標準；規(guī)范應獲得嚴格執(zhí)行和全面遵守的守法率標準。（2）檢查評價的形式。具體包括：監(jiān)管機構以年度為基準時限作出的年度檢查評價；監(jiān)管機構對規(guī)章和重要規(guī)范性文件進行特殊檢查的專項檢查評價；監(jiān)管機構在實施現(xiàn)場檢查時附帶做出的其他檢查評價。（3）檢查評價報告。這一重要的文件應當包括以下內容：依據(jù)檢查評價標準進行具體分析；銀行業(yè)法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實施中存在的問題及其原因分析；制定、修改或廢止相關法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的建議；改進監(jiān)管執(zhí)法工作和責任追究的建議等。通過監(jiān)管規(guī)則的檢查評價制度，評估了銀行監(jiān)管法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的實施效果，檢驗了銀行業(yè)監(jiān)管立法水平，檢查了銀行監(jiān)管機構的執(zhí)法水平，發(fā)現(xiàn)了銀行監(jiān)管法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件制定和執(zhí)行過程中存在的問題，從而有利于富有針對性地、有的放矢地加以解決。

全面開展法規(guī)清理和法規(guī)匯編活動，加強了銀行監(jiān)管規(guī)則的科學性、規(guī)范性與統(tǒng)一性建設。銀行監(jiān)管者中，要推進依法監(jiān)管，就要認真解決監(jiān)管規(guī)則沖突問題，就要加強監(jiān)管規(guī)則的立、改、廢工作，就要形成規(guī)則統(tǒng)一性建設的制度安排和運行機制。2004年開始，銀監(jiān)會確定監(jiān)管法規(guī)的清理、整合與匯編為未來兩年的工作重點，集中專門力量開展銀行監(jiān)管法規(guī)的清理與匯編工作。兩年來，法規(guī)清理與匯編工作部門確定了法規(guī)清理與匯編工作方案、工作目標和任務分工；完成了對500余件監(jiān)管法規(guī)文件的基礎清理、審查論證和上報審議工作；2006年12月，又完成了《銀行監(jiān)管法規(guī)匯編》的技術規(guī)范和體例設計工作。

通過法規(guī)清理和法規(guī)匯編工作，銀監(jiān)會加強了監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件的立、改、廢工作，較徹底地解決了監(jiān)管規(guī)章或規(guī)范性文件不配套、不協(xié)調、不完整問題；較好地總結了我國銀行監(jiān)管的實踐經驗，吸收、借鑒國際范圍內銀行監(jiān)管的行之有效的做法。以法規(guī)清理和法規(guī)匯編為基礎，銀監(jiān)會加強了銀行監(jiān)管規(guī)則的科學性、規(guī)范性與統(tǒng)一性建設，加大了銀行監(jiān)管立法規(guī)劃的工作力度，加強了構建我國未來銀行監(jiān)管法制發(fā)展框架的工作部署，從而為我國銀行業(yè)依法監(jiān)管事業(yè)長足發(fā)展奠定了堅實的基礎。