國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是我國(guó)財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，是我國(guó)建立公共財(cái)政框架的重要組成部分。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，其實(shí)質(zhì)就是將政府所有財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金）集中在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行開設(shè)的帳戶，同時(shí)所有財(cái)政支出（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外支出）均通過(guò)這一賬戶進(jìn)行撥付，以進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金支出的透明度，提高財(cái)政資金使用效益。

一、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革的成效

2001年國(guó)務(wù)院通過(guò)了財(cái)政部提出的《財(cái)政預(yù)算國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)庫(kù)制度改革的正式啟動(dòng)。2001年7月，中央選擇了水利部、科技部等6個(gè)中央部門作為試點(diǎn)，這一年，按新的運(yùn)行模式和管理辦法，撥付8 859筆財(cái)政資金，共計(jì)114億元。各級(jí)各地也陸續(xù)開展了國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革，集中支付制度改革試點(diǎn)工作取得了顯著成績(jī)，不僅改變了資金撥付方式，硬化了預(yù)算管理，加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督，而且在很大程度上提高了我國(guó)宏觀調(diào)控能力。

（一）強(qiáng)化了預(yù)算編制和財(cái)政監(jiān)督。預(yù)算單位用款時(shí)，無(wú)論財(cái)政直接支付還是財(cái)政授權(quán)支付，都要通過(guò)“金財(cái)網(wǎng)”詳實(shí)填寫《財(cái)政資金支付憑證》，審核無(wú)誤后交代理銀行辦理。資金先由代理銀行代墊，再經(jīng)財(cái)政部門復(fù)核后，由人民銀行辦理清算。通過(guò)這種方式，逐步提高單位編報(bào)精確預(yù)算的能力和財(cái)務(wù)管理水平，強(qiáng)化了預(yù)算約束，基本實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程監(jiān)督。

（二）方便了預(yù)算單位用款。由于支付形式的改革，以及廳內(nèi)各處室和支付局強(qiáng)化了服務(wù)意識(shí)，預(yù)算單位，特別是基層單位用款一天就可以辦成，時(shí)間大大縮短，效率大幅提高。

（三）有效地減少了滯留、擠占、挪用資金情況。財(cái)政資金不再通過(guò)主管部門層層轉(zhuǎn)撥，現(xiàn)金流原則上不再通過(guò)單位，有效遏制了滯留、擠占、挪用資金現(xiàn)象。

（四）清理規(guī)范了單位賬戶。按照改革要求，我們對(duì)單位的賬戶進(jìn)行取消或歸并，單位原則上只在代理銀行開設(shè)1個(gè)零余額賬戶，其他經(jīng)核實(shí)批準(zhǔn)可以開設(shè)經(jīng)營(yíng)性收支賬戶、往來(lái)賬戶和特設(shè)專戶。對(duì)原來(lái)的尚有資金余額的基本賬戶執(zhí)行“只出不進(jìn)”原則。對(duì)尚未實(shí)行改革單位的銀行賬戶也進(jìn)行了專項(xiàng)清理，為規(guī)范賬戶管理打下了好的基礎(chǔ)。

（五）增強(qiáng)了財(cái)政調(diào)度資金能力。從省級(jí)看，改革后以單位實(shí)際支出作為財(cái)政列報(bào)支出的基礎(chǔ)，單位未支出資金集中于國(guó)庫(kù)，增強(qiáng)了財(cái)政調(diào)度資金的能力。

二、推行國(guó)庫(kù)集中支付改革中存在的主要問(wèn)題

1、對(duì)推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一。

（1）人們的觀念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變。分散支付方式是幾十年來(lái)人們習(xí)慣的支付方式，對(duì)此進(jìn)行根本性改革需要有個(gè)過(guò)程。

（2）部門和單位可能會(huì)有些阻力。在分散支付條件下，各部門和各單位使用資金時(shí)，不受預(yù)算硬約束，自主性強(qiáng)，資金還可以存入商業(yè)銀行生息。改革后，這些“好處”將不復(fù)存在。

（3）在分散支付條件下，地方政府可以將某些部門和單位的資金集中存入指定的商業(yè)銀行，作為爭(zhēng)取項(xiàng)目貸款的條件。改革后，預(yù)算資金必需保存在中央銀行，地方政府將失去這個(gè)手段。這些因素都可能在推行這項(xiàng)改革時(shí)形成阻力。

2、預(yù)算管理體制本身不夠完善。

（1）目前我國(guó)實(shí)行的是分散支付制度，也就是將預(yù)算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到其商業(yè)銀行開立的賬戶上，由各單位自主使用。這種支付制度存在的主要問(wèn)題：一是缺乏嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，容易滋生腐敗行為。預(yù)算資金一旦撥付給了部門和單位，就脫離了財(cái)政監(jiān)督，各種克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象無(wú)法控制。特別是建設(shè)項(xiàng)目資金，經(jīng)過(guò)層層克扣，落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金往往少而又少，容易出現(xiàn)“豆腐渣工程”。其表現(xiàn)是各種腐敗現(xiàn)象有禁不止，國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序被嚴(yán)重?cái)_亂，在人民群眾中造成極壞的影響，黨和政府的威信也受到嚴(yán)重?fù)p害；二是由于大量資金沉淀在各部門、各單位，資金使用效率很低。同時(shí)，財(cái)政部門在進(jìn)行資金調(diào)度時(shí)還要額外增發(fā)短期國(guó)債，資金成本大大增加；三是無(wú)法建立起一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理制度。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，這一環(huán)節(jié)管不好，財(cái)政管理就無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度的要求，預(yù)算管理制度不可能做到科學(xué)、規(guī)范。

（2）作為國(guó)庫(kù)集中支付基礎(chǔ)的部門預(yù)算，其編制和管理還不夠規(guī)范。國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)依據(jù)是單位用款計(jì)劃，而單位編制用款計(jì)劃的前提條件是該單位的部門預(yù)算。因此部門預(yù)算是否科學(xué)規(guī)范將直接影響到國(guó)庫(kù)集中收付制度的順利實(shí)施。當(dāng)前我們部門預(yù)算的編制和管理還存在著不少的問(wèn)題：一是預(yù)算編制還比較粗糙。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績(jī)、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)來(lái)進(jìn)行核定，大部分都還沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出還達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。因此要求預(yù)算單位依據(jù)年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃逐筆按具體用途提出申請(qǐng)用款，在目前條件下還存在一定的難度。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，也將影響到國(guó)庫(kù)集中支付制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、財(cái)政資金支付信息不對(duì)稱，集中支付存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（1）我國(guó)國(guó)庫(kù)自身的信息化程度不高。溝通國(guó)庫(kù)部門、預(yù)算單位、收繳支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)和代理銀行間電子化信息系統(tǒng)不完善，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)；應(yīng)用軟件不一致，存在大量重復(fù)勞動(dòng)；處理的數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一，無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享；預(yù)算部門上下級(jí)單位之間的網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)，加大了匯總的工作量，降低了實(shí)效性。

（2）市場(chǎng)信息不充分。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善，無(wú)法準(zhǔn)確得到全國(guó)的市場(chǎng)行情和價(jià)目，國(guó)庫(kù)很難準(zhǔn)確地對(duì)用款單位的付款申請(qǐng)實(shí)施事前的監(jiān)督和審核。這種信息不對(duì)稱可能誘發(fā)尋租行為。國(guó)庫(kù)集中支付的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：預(yù)算單位或其有關(guān)人員偽造虛假收款人、虛假合同、虛假用款申請(qǐng)，提供虛假收款人賬戶；預(yù)算單位及其有關(guān)人員與基層代理銀行及其有關(guān)人員合謀騙取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金；基層代理銀行及其有關(guān)人員違規(guī)轉(zhuǎn)移財(cái)政資金。

三、進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革的對(duì)策

1、進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳活動(dòng)。改革推行，宣傳先行。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到目前水平對(duì)政府財(cái)政管理體制的要求，是一項(xiàng)重大的財(cái)政管理制度創(chuàng)新，作為公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容，被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家稱為“財(cái)政革命”。黨的十六屆三中全會(huì)《決定》明確將國(guó)庫(kù)集中支付制度作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，國(guó)庫(kù)集中支付改革是大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。我國(guó)2000年開始實(shí)行這項(xiàng)改革，至2004年底已有140個(gè)中央部門、30個(gè)?。▍^(qū)、市）的省級(jí)預(yù)算單位，150多個(gè)地（市）和部分縣級(jí)實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革。2005年起中央和地方全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。實(shí)踐證明，國(guó)庫(kù)集中支付改革有利于規(guī)范財(cái)政支出行為；有利于加強(qiáng)財(cái)政支出管理監(jiān)督；有利于提高財(cái)政資金的使用效率；有利于從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，是建設(shè)服務(wù)型政府的要求。因此，財(cái)政部門應(yīng)大張旗鼓宣傳國(guó)庫(kù)集中支付改革，使國(guó)庫(kù)集中支付改革廣為人知，深入人心，為國(guó)庫(kù)集中支付改革的全面鋪開創(chuàng)造良好的輿論條件。

2、繼續(xù)推進(jìn)深化部門預(yù)算改革進(jìn)程，切實(shí)提高預(yù)算編制和管理水平。

一是在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。特別是在編制支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)從單位當(dāng)年實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，來(lái)核定具體支出額度，并明確各項(xiàng)支出的方向和用途，專項(xiàng)資金應(yīng)力求細(xì)化到具體項(xiàng)目。只有在細(xì)化了的單位預(yù)算和年初預(yù)算到位的情況下，單位用款計(jì)劃編制準(zhǔn)確，集中支付才能確保單位工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革目標(biāo)才能得以順利實(shí)現(xiàn)。二是在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。一方面應(yīng)在集中支付環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生；另一方面建議建立合理、規(guī)范的預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制，賦予主管單位和財(cái)政部門一定的預(yù)算高速權(quán)力，使預(yù)算單位在實(shí)際情況發(fā)生變化時(shí)，可以快捷、簡(jiǎn)便、高效地調(diào)整預(yù)算。這樣既能保證預(yù)算單位按預(yù)算列支，又可以促進(jìn)其預(yù)算編制水平的逐步提高。

3、盡快推進(jìn)配套信息化系統(tǒng)建設(shè)，為改革提供必要的技術(shù)支撐。

現(xiàn)階段與國(guó)庫(kù)集中支付相配套的信息化系統(tǒng)建設(shè)，主要可分為以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是以“金財(cái)工程”建設(shè)為契機(jī)，結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付改革要求，建立一套安全可靠、功能強(qiáng)大的國(guó)庫(kù)集中支付操作系統(tǒng)。通過(guò)該系統(tǒng)運(yùn)作，力求實(shí)現(xiàn)資金支付程序的規(guī)范化，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的明細(xì)化、動(dòng)態(tài)化，預(yù)算單位支出信息采集的實(shí)時(shí)化。二是建立與預(yù)算單位的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。可借助現(xiàn)有政府網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與預(yù)算單位的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享及信息傳遞的電子化。三是盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、稅務(wù)部門、國(guó)庫(kù)、代理銀行等相關(guān)部門之間的橫向聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對(duì)帳和多渠道監(jiān)控的目的，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高國(guó)庫(kù)集中支付的效率。

（作者單位：南昌市公路運(yùn)輸管理處）