從某種意義上來說，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村是工業(yè)化中、后期階段經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。黨的十六屆四中全會明確指出：“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，必須始終抓緊抓好?？v觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”十分鮮明地提出和確立了我國現(xiàn)階段“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的重要政策取向。

一、背景：我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性變化

1998年底，國家做出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的重大判斷，認為經(jīng)過20年的改革和發(fā)展，我國主要農(nóng)產(chǎn)品供給已由長期短缺變成總量平衡、豐年有余，農(nóng)業(yè)發(fā)展今后不僅受到資源的約束，還越來越受到需求的約束。如何在新的發(fā)展階段把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展切實轉到以提高質量和效益為中心的軌道上來，進而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟提高到一個新水平，成為亟待解決的一個重大問題。

在此背景下，新世紀之初我國的“三農(nóng)”政策始終是圍繞農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、增加農(nóng)民收入為主線展開的，力求把過去單純追求產(chǎn)量的工作重心轉到在保持總量平衡、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結構的基礎上，更加突出質量和效益的發(fā)展軌道上來，以求全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。隨著現(xiàn)實生活的演進，相繼提出了農(nóng)村勞動力就業(yè)格局和轉移動因發(fā)生重大變化，加快勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動；農(nóng)民收入增長的主要來源發(fā)生重大變化，收入增長來源日趨多元化；農(nóng)村發(fā)展對城鎮(zhèn)和國民經(jīng)濟的依賴程度發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)發(fā)展的互補性和互動性增強等若干關于新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟運行出現(xiàn)重大變化的認識。概而言之，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的問題與以往已有本質區(qū)別，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展目標將由解決溫飽為主轉向全面小康社會的要求，如何增加農(nóng)民收入的問題將越來越突出；農(nóng)產(chǎn)品供求的主要矛盾將由總量矛盾轉向總量基礎上的結構和質量矛盾，核心是如何滿足人民對高品質、多樣化的食品的需求；農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約因素將由過去主要受資源約束變?yōu)槭苜Y源、市場和環(huán)境約束，市場需求對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響作用將越來越明顯。

二、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的理論考察

經(jīng)典的發(fā)展經(jīng)濟學理論已經(jīng)指出，在工業(yè)化的不同階段，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的關系是不同的：在工業(yè)化的初級階段是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，當工業(yè)化發(fā)展到一定程度以后，就應該反過來由工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村。20世紀50年代，著名發(fā)展經(jīng)濟學家劉易斯提出發(fā)展中國家的經(jīng)濟結構是典型的二元經(jīng)濟結構，即現(xiàn)代的工業(yè)部門和傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)部門并存。通過經(jīng)濟結構轉換，傳統(tǒng)部門的勞動力不斷向現(xiàn)代部門轉移，最終在工業(yè)化后期實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)兩大部門勞動力供需均衡。20世紀60年代，拉尼斯和費景漢在劉易斯模型的基礎上發(fā)展了二元經(jīng)濟發(fā)展模型，強調(diào)工業(yè)與農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展，認為農(nóng)業(yè)不僅為工業(yè)發(fā)展提供勞動力，而且還要提供農(nóng)產(chǎn)品剩余。隨后發(fā)展經(jīng)濟學的喬根森模型也突出強調(diào)農(nóng)業(yè)剩余對工業(yè)發(fā)展的作用，把農(nóng)業(yè)剩余看作是工業(yè)部門擴張的充分必要條件。

然而，發(fā)展理論在實踐中的運用并非一帆風順。上世紀六七十年代，一些南美國家的人均GDP跨過1 000美元關口，為推動經(jīng)濟快速起飛，普遍實施了農(nóng)村勞動力轉移、減少農(nóng)民的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。大量農(nóng)民被有組織地轉移到城市，農(nóng)村的耕地留給繼續(xù)務農(nóng)的少數(shù)農(nóng)戶，以期通過此舉實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營。這樣做確實促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，南美也一舉成為世界上農(nóng)業(yè)競爭力最強的地區(qū)之一。但是，大量\"無保障、無固定崗位、無技術\"的農(nóng)民成為新市民后，也帶來了一系列社會問題，諸如養(yǎng)老問題、住宅問題、醫(yī)療問題、失業(yè)問題等，加劇了社會矛盾，由此導致社會階層嚴重分化，治安混亂，乃至國家陷入動蕩，經(jīng)濟發(fā)展停滯不前。這就是著名的“拉美陷阱”或“拉美現(xiàn)象”。此時，已有的發(fā)展經(jīng)濟學理論面臨著巨大的挑戰(zhàn)，由此出現(xiàn)了托達羅模型。托達羅模型與前面的分析有所不同的是，它不是將農(nóng)業(yè)作為工業(yè)化的一個工具來看待，而是將農(nóng)業(yè)的發(fā)展作為一個目標，認為農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要產(chǎn)業(yè)組成部分，同樣承載著重大的使命，與工業(yè)具有同等的意義。發(fā)展中國家的經(jīng)濟起飛所依賴的經(jīng)濟轉型并非單純通過勞動力的城鄉(xiāng)間轉移即可實現(xiàn)，從根本上解決好農(nóng)業(yè)問題，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，提高農(nóng)民素質，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件才能真正實現(xiàn)國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，并最終消除二元經(jīng)濟結構。20世紀80年代初，發(fā)展經(jīng)濟學家的研究重點再次轉向農(nóng)業(yè)發(fā)展，從宏觀角度探討了糧食政策、糧食保障以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問題，提出國家應及時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展特別是工業(yè)化程度調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，促進工農(nóng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。這些理論的探討和演進對我們無疑具有啟發(fā)和借鑒意義。

三、公共財政支農(nóng)的若干政策取向

第一，大力促進公共服務供給的均等化。

從1998年中國首次提出建設公共財政制度以來，中央和地方財政部門在財政收入穩(wěn)步增加的基礎上，大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，已經(jīng)通過實行糧食直補和綜合直補、取消農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)村義務教育階段的貧困學生實行“兩免一補”、在全國推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，以及解決失地農(nóng)民和進城農(nóng)民工社會保障問題等多種渠道加大對“三農(nóng)”的資金支持。2006年，中央財政進一步啟動了一系列旨在加大社會基本公共服務資金投入的重要舉措，包括自西部開始逐步將中國的農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍；將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點范圍擴大到全國40%的縣、區(qū)，同時提高農(nóng)民每人每年的補助標準等。從這些以均等化為主要取向的財政改革不難發(fā)現(xiàn)，無論是收入還是支出，各級財政的管理理念和工作重心正在逐步向農(nóng)村的弱勢群體和農(nóng)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)轉移。以農(nóng)民作為基本公共服務均等化的對象，這充分反映了我國的財政分配正在配合貫徹科學發(fā)展觀、構建和諧社會的全局戰(zhàn)略，轉向更多注重公平和根本改造城鄉(xiāng)分治格局的政策取向。

第二，積極引導生產(chǎn)布局的區(qū)域調(diào)整。

中國未來的糧食安全主要將依靠糧食主產(chǎn)區(qū)數(shù)億畝的高標準基本農(nóng)田來保障，財政支農(nóng)資金將會以農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)為重點，解決好13個糧食主產(chǎn)省份的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的瓶頸因素，集中資金、重點投入，著力打造“中國糧食生產(chǎn)的核心區(qū)”。從全國范圍內(nèi)看，這些糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）耕地面積占全國的65％，近3年平均每年商品糧占全國總量的80％以上。國家確定的484個優(yōu)質糧食產(chǎn)業(yè)工程重點縣（農(nóng)場），耕地面積占到了主產(chǎn)區(qū)的一半以上。集中財政資金，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的潛力，必然會成為財政提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要政策手段。2006年中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金安排用于13個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）的部分，在2005年占60％的基礎上繼續(xù)提高，就充分體現(xiàn)了財政支農(nóng)資金進行區(qū)域調(diào)整，重點扶持主產(chǎn)區(qū)的政策取向。

第三，注重實施支農(nóng)資金的整合。

目前江蘇、安徽、吉林、山東等地開展了形式多樣的支農(nóng)資金整合試點，將過去由財政、農(nóng)口部門分管的資金進行“打包”整合，力圖避免資金和項目過于分散，提高有限財政支農(nóng)資金的使用效率。由于縣一級是各種渠道投入的支農(nóng)資金的匯聚點，資金整合多以縣級為主展開實施。整合政府農(nóng)業(yè)投入渠道主要集中在農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資（含國債投資和水利建設基金）、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、財政扶貧資金、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技投入等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的建設性資金方面。從已有的改革看，對財政支農(nóng)資金的存量部分和增量部分可以同時進行整合。具體而言，將“農(nóng)林水氣支出”增量資金、農(nóng)業(yè)部門管理使用的存量支農(nóng)資金、財政部門管理的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、糧食風險基金以及地方用于農(nóng)村的中小企業(yè)發(fā)展專項資金等主要的財政支農(nóng)資金進行調(diào)整優(yōu)化，進一步加大部門內(nèi)部統(tǒng)籌安排力度，調(diào)整支出結構，合理歸并支出項目。各地支農(nóng)資金整合的成效顯著，可以預見，進一步擴大資金整合的規(guī)模和范圍將可以成為提高財政資金使用效率的重要舉措。

第四，探索投資參股等財政資金使用方式的創(chuàng)新。

財政部從2004年開始在河北、河南等10個省份進行國家開發(fā)資金投資參股經(jīng)營試點，2005年擴大到13個省份，2006年中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金（2006年為8億元）全部用于投資參股經(jīng)營試點，試點范圍擴大到所有具備投資參股經(jīng)營試點條件的省份。表面上看，投資參股經(jīng)營是將具有公共屬性的財政資金直接投入到屬于競爭性領域的農(nóng)業(yè)企業(yè)，似乎有悖于公共財政理念。但事實上，投資參股卻是現(xiàn)階段公共財政通過資本運營扶持弱勢產(chǎn)業(yè)、扶持弱勢人口一種理念上的突破。一方面，財政部門通過委托資本運營機構對投資參股形成的國有資本進行運作，既體現(xiàn)政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持，又不是政府直接辦企業(yè)；另一方面，投資參股經(jīng)營的扶持對象是具有市場潛力、有一定規(guī)模且能夠帶動農(nóng)戶的龍頭企業(yè)，通過扶優(yōu)、扶大而不是傳統(tǒng)的“扶貧”，起到帶動農(nóng)民增收致富的作用?！爸粎⒐?、不控股”以及有效的適時退出機制充分體現(xiàn)了財政資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的“不追逐利潤”政策內(nèi)涵。綜合而言，投資參股是財政通過介入企業(yè)產(chǎn)權的方式創(chuàng)新財政支農(nóng)政策的一種有益嘗試。雖然處于試驗階段，但這類有創(chuàng)意的、“有進有退”財政支農(nóng)理念，應當被看作值得關注的重要探索。

（作者單位：中華人民共和國財政部）