摘要：“農(nóng)民非農(nóng)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化”是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的必然趨勢(shì)。在中國(guó)現(xiàn)階段兩個(gè)“非農(nóng)化”正在加速推進(jìn)，但與此同時(shí)，二者的不協(xié)調(diào)也越來(lái)越明顯，產(chǎn)生了一系列的矛盾和問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。學(xué)界缺乏對(duì)兩個(gè)“非農(nóng)化”關(guān)系的研究，因此，文章集中論述了中國(guó)兩個(gè)“非農(nóng)化”目前不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)和原因，兩個(gè)“非農(nóng)化” 協(xié)調(diào)的內(nèi)涵、衡量標(biāo)準(zhǔn)、必要性和途徑。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民非農(nóng)化；農(nóng)地非農(nóng)化；工業(yè)化；城鎮(zhèn)化

作者簡(jiǎn)介：簡(jiǎn)新華（1947－），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)人口、資源、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心教授，博士生導(dǎo)師，從事中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究；張國(guó)勝（1977-），男，湖南臨湘人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，云南大學(xué)發(fā)展研究院講師，從事中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)民工問(wèn)題研究”，項(xiàng)目編號(hào)：05ZD056

中圖分類號(hào)：F30文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-7504(2007)06-0075-07收稿日期：2007-07-18

所謂 “農(nóng)民非農(nóng)化”是指農(nóng)民的職工化過(guò)程，即農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。由于工業(yè)發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力，工業(yè)化的過(guò)程也是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的過(guò)程，會(huì)產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，必然要轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，變?yōu)槁毠ぃ欢夜I(yè)和服務(wù)業(yè)主要集中在城鎮(zhèn)，職工化的農(nóng)民大多數(shù)也會(huì)遷移到城鎮(zhèn)變?yōu)槭忻瘛Ｋ^“農(nóng)地非農(nóng)化”即農(nóng)用地的“非農(nóng)化”是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為工業(yè)、交通、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過(guò)程[1]。由于工業(yè)、交通、服務(wù)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)需要占有大量土地資源，其中大部分都來(lái)自于農(nóng)用地，因此需要重新配置土地資源，把原來(lái)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地。

現(xiàn)階段，中國(guó)兩個(gè)“非農(nóng)化”正在加速推進(jìn)，但與此同時(shí)，二者的不協(xié)調(diào)也越來(lái)越明顯，產(chǎn)生了一系列的矛盾和問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，兩個(gè)“非農(nóng)化”越來(lái)越引起廣泛的關(guān)注，成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，相關(guān)論著如汗牛充棟。但是國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究?jī)蓚€(gè)“非農(nóng)化”的過(guò)程中，分別研究“農(nóng)民非農(nóng)化”、“農(nóng)地非農(nóng)化”的居多，將二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究的很少，尤其缺乏對(duì)兩個(gè)“非農(nóng)化”關(guān)系的研究。本文試圖集中探討“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”的必然趨勢(shì)，中國(guó)兩個(gè)“非農(nóng)化”目前不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)和原因，兩個(gè)“非農(nóng)化” 協(xié)調(diào)的內(nèi)涵、衡量標(biāo)準(zhǔn)、必要性和途徑，以彌補(bǔ)這方面的不足。

一、兩個(gè)“非農(nóng)化”的必然趨勢(shì)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史表明，“農(nóng)民非農(nóng)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化”是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的必然趨勢(shì)。

1．工業(yè)化推動(dòng)兩個(gè)“非農(nóng)化”

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化的過(guò)程中，隨著產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生、工業(yè)化的快速推進(jìn)，出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口大量向城市流動(dòng)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如在英國(guó)，由于工業(yè)的迅速發(fā)展與集中，產(chǎn)生了對(duì)勞動(dòng)力的大量需求，在城市沒(méi)有辦法提供的情況下，農(nóng)村勞動(dòng)力便源源不斷地涌向城市，實(shí)現(xiàn)“非農(nóng)化”。根據(jù)高德步2006年的研究顯示，從1700年到1910年英國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷減少，工業(yè)勞動(dòng)力不斷增加。

在“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時(shí)，工業(yè)化也在推動(dòng)“農(nóng)地非農(nóng)化”。由于工廠和各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要占用大量的土地，而當(dāng)時(shí)的土地絕大多數(shù)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村用地，所以農(nóng)地必然“非農(nóng)化”。英國(guó)的工業(yè)革命與“圈地運(yùn)動(dòng)”是互相聯(lián)系、共同推進(jìn)的。“圈地運(yùn)動(dòng)”不僅迫使農(nóng)民離開(kāi)土地、離開(kāi)鄉(xiāng)村，成為非農(nóng)勞動(dòng)力，推動(dòng)了“農(nóng)民非農(nóng)化”；而且促進(jìn)了工業(yè)化和“農(nóng)地非農(nóng)化”。雖然被圈的土地主要不是用于建工廠，而是用于養(yǎng)羊以生產(chǎn)羊毛為毛紡織業(yè)提供原料，但為工業(yè)化和“農(nóng)地非農(nóng)化”創(chuàng)造了條件。

2.城市化促進(jìn)兩個(gè)“非農(nóng)化”

工業(yè)化與城市化是必然伴侶，城市化是工業(yè)化的必然趨勢(shì)，工業(yè)化是城市化的發(fā)動(dòng)機(jī)，城市化又是工業(yè)化的促進(jìn)器。城市化能夠使實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化的農(nóng)民同時(shí)也實(shí)現(xiàn)市民化，促進(jìn)“農(nóng)民非農(nóng)化”；而且城市化意味著要建更多的城市、更大的城市，必然也要占用大量的農(nóng)地，促使“農(nóng)地非農(nóng)化”。表1的資料說(shuō)明了在工業(yè)化時(shí)期的近一個(gè)世紀(jì)里，英國(guó)城市化與“農(nóng)民非農(nóng)化”齊頭并進(jìn)的情況。

二、中國(guó)兩個(gè)“非農(nóng)化”的現(xiàn)狀與困境

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，極大地推動(dòng)了兩個(gè)“非農(nóng)化”。

1．兩個(gè)“非農(nóng)化”的現(xiàn)狀

農(nóng)村改革的成功，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)行，有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，使原來(lái)大量潛在的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力顯現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)城鎮(zhèn)工業(yè)加快發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了難得的機(jī)遇。正是在這樣的背景下，“農(nóng)民非農(nóng)化”快速推進(jìn)。非農(nóng)化率（非農(nóng)化勞動(dòng)力占農(nóng)村總勞動(dòng)力的比重）由改革初期的8.0%持續(xù)增長(zhǎng)到2004年的38.4%左右（表2）。

在“農(nóng)民非農(nóng)化”快速推進(jìn)的同時(shí)，“農(nóng)地非農(nóng)化”也加快了步伐。根據(jù)《中國(guó)土地年鑒》（1993—1996）資料顯示，土地非農(nóng)化的途徑主要是通過(guò)國(guó)家建設(shè)和集體建設(shè)用地為主，其中國(guó)家建設(shè)用地占到了65％以上，而國(guó)家建設(shè)用地主要是城鎮(zhèn)與工業(yè)用地和為城鎮(zhèn)工業(yè)服務(wù)的交通用地等。由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)用土地的統(tǒng)計(jì)資料，本文利用全國(guó)耕地?cái)?shù)據(jù)的變化來(lái)反映我國(guó)“農(nóng)地非農(nóng)化”的狀況。表3是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)耕地?cái)?shù)據(jù)變化的情況，從中我們可以明顯地看出，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，耕地面積迅速減少，1991年耕地減少面積還只有488千公頃，2003年就增長(zhǎng)到了2880千公頃，比1991年耕地面積減少5倍多。這其中固然有自然災(zāi)害、農(nóng)用地退化和退耕還林等原因所造成的耕地面積減少，但主要還是是由于“農(nóng)地非農(nóng)化”所引起。

2．中國(guó)兩個(gè)“非農(nóng)化”快速推進(jìn)的原因

中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，是改革開(kāi)放以來(lái)“兩個(gè)非農(nóng)化”快速推進(jìn)的基本原因。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、市場(chǎng)體系的形成、市場(chǎng)在包括勞動(dòng)力和土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素配置中的作用的發(fā)揮，也極大地促進(jìn)了兩個(gè)“非農(nóng)化”。

在資源主要由市場(chǎng)配置的情況下，通過(guò)勞動(dòng)力和土地市場(chǎng)中的價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)的作用，勞動(dòng)力和土地基本上是由經(jīng)濟(jì)效益低的地域和部門流向經(jīng)濟(jì)效益高的地域和部門，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力和土地的優(yōu)化配置。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的收入比城市和工業(yè)勞動(dòng)力的收入低，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效益也沒(méi)有城市和工業(yè)的高，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力必然會(huì)流向城市和工業(yè)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)用地也會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泻凸I(yè)用地。一方面，中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)出擴(kuò)大的變化；另一方面，非農(nóng)土地利用效率大大高于農(nóng)用地[１](P13)；再加上經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的實(shí)行，市場(chǎng)在勞動(dòng)力和土地配置中作用的發(fā)揮，共同推進(jìn)了兩個(gè)“非農(nóng)化”，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力必然大量轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以求收益最大化，效益低的農(nóng)業(yè)用地也不可避免地向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變。

3．兩個(gè)“非農(nóng)化”的困境

兩個(gè)“非農(nóng)化”雖然是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，但由于中國(guó)人口數(shù)量巨大，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)以億計(jì)，農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”相當(dāng)困難；而且由于我國(guó)人均耕地大大低于世界平均水平，人地矛盾相當(dāng)尖銳；再加上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還很不健全、土地、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍等方面的制度性缺陷，農(nóng)用土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”也面臨許多問(wèn)題和困難。

（1）“農(nóng)民非農(nóng)化”與“市民化”不同步。世界工業(yè)化國(guó)家的工業(yè)化與城市化的過(guò)程基本上是同步的，農(nóng)民的非農(nóng)化與市民化的過(guò)程也基本上是同步的，再加上沒(méi)有人為把城鄉(xiāng)隔離開(kāi)來(lái)的戶籍制度，所以與中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的情況不一樣，一般沒(méi)有出現(xiàn)所謂農(nóng)民工問(wèn)題，也沒(méi)有所謂“民工潮”、“民工荒”現(xiàn)象。雖然也會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)力流動(dòng)、過(guò)?；蚨倘钡那闆r，但不是中國(guó)式的“民工潮”、“民工荒”。由于多方面的原因，中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移經(jīng)過(guò)了一個(gè)曲折的過(guò)程，農(nóng)民的非農(nóng)化與市民化不是同步實(shí)現(xiàn)的，而是先由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，?shí)現(xiàn)城市化，并且出現(xiàn)了“民工潮”、“民工荒”等特有的現(xiàn)象。農(nóng)民的非農(nóng)化要更穩(wěn)定、更持久、更多、更好，又需要非農(nóng)化農(nóng)民的市民化，也就是說(shuō)要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，讓大多數(shù)非農(nóng)化的農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)，進(jìn)廠又進(jìn)城”，既當(dāng)職工又是市民?！懊窆こ薄彪m然有其產(chǎn)生的必然性和較大的積極性，但畢竟還是一種非常規(guī)的成本過(guò)高、問(wèn)題過(guò)多、副作用過(guò)大、農(nóng)民非農(nóng)化也很不穩(wěn)定的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)?！懊窆こ薄焙汀懊窆せ摹笔侵袊?guó)農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的非持久性的特殊現(xiàn)象，是中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不順暢、不合理的表現(xiàn)，是農(nóng)民的市民化滯后于非農(nóng)化的產(chǎn)物，不利于中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力順利、有效、持續(xù)轉(zhuǎn)移，而且產(chǎn)生了嚴(yán)重的農(nóng)民工問(wèn)題。農(nóng)民的市民化滯后于非農(nóng)化，非農(nóng)化的農(nóng)民的土地不能重新分配或合理流轉(zhuǎn)，還會(huì)造成耕地拋荒，浪費(fèi)寶貴的土地資源。

（2）農(nóng)民工問(wèn)題突出。農(nóng)民工是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)還保留農(nóng)民身份的職工，是在中國(guó)體制改革、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在特定的制度條件下出現(xiàn)的過(guò)渡性的特殊群體。農(nóng)民工既是一個(gè)與戶籍制度相關(guān)的身份概念，還是一個(gè)與就業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的身份概念，農(nóng)是指農(nóng)業(yè)，工是指工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工則是指原來(lái)在農(nóng)業(yè)就業(yè)、戶口也在農(nóng)村，現(xiàn)在轉(zhuǎn)到工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、戶口還在農(nóng)村的勞動(dòng)力。如果像其他工業(yè)化國(guó)家一樣，中國(guó)農(nóng)民在非農(nóng)化的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，也就沒(méi)有所謂農(nóng)民工，也不會(huì)產(chǎn)生什么農(nóng)民工問(wèn)題。農(nóng)民工包括兩大類，即進(jìn)城的農(nóng)民工（包括在城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工）、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工，前者占多數(shù)。農(nóng)民工出現(xiàn)以后，產(chǎn)生了許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，如農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)過(guò)程中的土地制度變革、土地拋荒、失地農(nóng)民、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”等問(wèn)題，農(nóng)民進(jìn)入工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)過(guò)程中的“民工潮”、“民工荒”、流動(dòng)無(wú)序、就業(yè)歧視、工資拖欠、勞動(dòng)保護(hù)、人身安全、職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、居住、社會(huì)治安等問(wèn)題，農(nóng)民工融入城市成為市民的過(guò)程中的戶籍、“棚戶區(qū)”、“超生游擊隊(duì)”、社會(huì)保障、弱勢(shì)化、邊緣化等問(wèn)題，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展、工業(yè)化和城市化的推進(jìn)、三農(nóng)問(wèn)題的解決、社會(huì)穩(wěn)定的維持，極不利于工農(nóng)、城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展[２]。

（3）“農(nóng)地非農(nóng)化”過(guò)快、非農(nóng)化土地利用效率不高。在人多地少、人地矛盾尖銳、農(nóng)民非農(nóng)化與市民化又不同步的情況下，“農(nóng)地非農(nóng)化”不能過(guò)多、過(guò)快、過(guò)急，應(yīng)該走一條盡量少占地、土地利用效率更高的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路。但是，我國(guó)現(xiàn)在許多地方出現(xiàn)了濫用土地征用權(quán)、征了不該征的土地的現(xiàn)象，過(guò)快、過(guò)多地使一些土地非農(nóng)化了。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)：1987—2001年全國(guó)因非農(nóng)建設(shè)占用了3394.6萬(wàn)畝耕地，這只是依法審批的征用數(shù)，并不包括違法占用的數(shù)量。衛(wèi)星遙感資料表明，違法占地的數(shù)量一般占用地總量的20%~30%，有的地方多達(dá)80%[３]。按人均耕地1.4畝計(jì)算，至少有2400萬(wàn)農(nóng)民因征地失去了土地。東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)，人均耕地只有幾分，失地農(nóng)民的數(shù)量更高。農(nóng)地非農(nóng)化不但過(guò)快，而且土地的利用效率也相當(dāng)?shù)?，與發(fā)展中國(guó)家相比是如此，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比更是如此（詳見(jiàn)表4）。與此同時(shí)，土地閑置、“圈而不發(fā)”現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。不少人圈下來(lái)的土地，并不是為了開(kāi)發(fā)，目的是要做土地投機(jī)。根據(jù)國(guó)家土地管理局1997年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)被征用后閑置的土地高達(dá)11.65萬(wàn)公頃，占征地面積的5.8%，其中耕地6.28萬(wàn)公頃，占閑置土地面積的54%，且有3.45萬(wàn)公頃已無(wú)法耕種，造成土地的嚴(yán)重浪費(fèi)[３]。

（4）失地農(nóng)民利益受損。在“農(nóng)地非農(nóng)化”過(guò)程中，失地農(nóng)民利益受損主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是失地農(nóng)民沒(méi)有得到合理的補(bǔ)償，更沒(méi)有享受到“農(nóng)地非農(nóng)化”帶來(lái)的土地增值的好處。土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，是一個(gè)巨大的增值過(guò)程，農(nóng)民作為土地的所有者，理應(yīng)是這個(gè)增值過(guò)程的受益方。而按我國(guó)現(xiàn)行的法律制度，土地征用補(bǔ)償是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平均產(chǎn)值為補(bǔ)償依據(jù)的。這也就是說(shuō)，國(guó)家給集體土地確定的是補(bǔ)償價(jià)值，而不是交換價(jià)值，結(jié)果造成低價(jià)征用。一般而言，集體大多數(shù)耕地得到的補(bǔ)償，1畝地低的在3000元，高的在30 000元不等。而當(dāng)被征用的土地出售給工業(yè)、房地產(chǎn)、金融和其他服務(wù)業(yè)時(shí)，1畝土地的價(jià)格一般在10萬(wàn)元左右，有的高達(dá)100萬(wàn)元，甚至更高[４]。中央到地方各級(jí)政府、各有關(guān)部門及開(kāi)發(fā)商在將征用的集體所有土地轉(zhuǎn)變用途時(shí)，從集體土地轉(zhuǎn)讓中取得了巨額的收益。即便是這樣低的補(bǔ)償，有時(shí)候還要被鄉(xiāng)村干部截留、挪用甚至揮霍，到不了農(nóng)民手上。二是失地農(nóng)民沒(méi)有得到應(yīng)有的妥善安置，相當(dāng)部分沒(méi)有實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，更沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市民化，有的甚至成為所謂“三無(wú)”農(nóng)民。失地農(nóng)民失去土地保障，也沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家的社會(huì)保障體系，大部分沒(méi)有安置就業(yè)，主要通過(guò)貨幣安置方式，一次性補(bǔ)償，結(jié)果往往是坐吃山空，很快花完那點(diǎn)少得可憐的補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)2942個(gè)失地農(nóng)戶的調(diào)查，失地農(nóng)戶被征地時(shí)安置就業(yè)的僅約占勞動(dòng)力總數(shù)的2.7％；賦閑在家的約20％。1987—2001年全國(guó)因非農(nóng)建設(shè)占用了3395萬(wàn)畝耕地，按城鎮(zhèn)周邊地區(qū)人均耕地不足0.7畝（全國(guó)人均耕地1.4畝的一半）計(jì)算，至少有3400萬(wàn)人因征地失去或減少了土地[５]。按照上述安置就業(yè)2.7％、賦閑在家20％的比例計(jì)算，全國(guó)就有3300萬(wàn)失地農(nóng)民沒(méi)有安置就業(yè)，680萬(wàn)賦閑在家，成為“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)農(nóng)民”，既不公平，也不利于社會(huì)穩(wěn)定的維持。

（5）“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”的失調(diào)。一般而言，失地的農(nóng)民應(yīng)該非農(nóng)化，最好實(shí)現(xiàn)市民化。因?yàn)椋挥袑?shí)現(xiàn)非農(nóng)化、市民化的農(nóng)民，才有工作和生活保障，才可以不要農(nóng)村土地。但現(xiàn)實(shí)的狀況往往是，土地被征用了，很多農(nóng)民卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化的就業(yè)，更沒(méi)有成為市民?！稗r(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”的失調(diào)，除了“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時(shí)大部分沒(méi)有市民化、“農(nóng)地非農(nóng)化”過(guò)多、過(guò)快、過(guò)急之外，最主要的表現(xiàn)是“農(nóng)民非農(nóng)化”的速度低于“農(nóng)地非農(nóng)化”的速度，使得“農(nóng)地非農(nóng)化”的農(nóng)民相當(dāng)部分沒(méi)有非農(nóng)化，也沒(méi)有市民化，結(jié)果造成嚴(yán)重的農(nóng)民工問(wèn)題，產(chǎn)生大量的“三無(wú)”農(nóng)民，加劇“三農(nóng)”問(wèn)題，影響社會(huì)穩(wěn)定，引起土地資源的浪費(fèi)，不利于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利有效推進(jìn)。

三、兩個(gè)“非農(nóng)化”協(xié)調(diào)的必要性和途徑

1．什么是兩個(gè)“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)？

“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化” 協(xié)調(diào)，既指“農(nóng)民非農(nóng)化”和“農(nóng)地非農(nóng)化”相互之間和各自內(nèi)部的協(xié)調(diào)，也包括兩個(gè)“非農(nóng)化”與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的協(xié)調(diào)。具體來(lái)說(shuō)，有以下幾個(gè)方面的基本要求或衡量標(biāo)準(zhǔn)：

第一是“農(nóng)地非農(nóng)化”了的農(nóng)民一定也要“非農(nóng)化”。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的“命根子”、最后一條“保障線”，在農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)移到非農(nóng)用途的同時(shí)，他們也必須相應(yīng)的轉(zhuǎn)移出第一產(chǎn)業(yè)，到第二、第三等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，所以“農(nóng)民非農(nóng)化”的速度不能低于甚至應(yīng)該高于“農(nóng)地非農(nóng)化”的速度，兩個(gè)“非農(nóng)化”必須適度同步。

第二是失地農(nóng)民的利益一定要得到保護(hù)，必須切實(shí)給失地農(nóng)民以合理的補(bǔ)償，讓這些農(nóng)民也能夠分享“農(nóng)地非農(nóng)化”的增值效益。

第三是有效保護(hù)耕地，提高土地利用效率，保障糧食安全。中國(guó)人多地少，“農(nóng)地非農(nóng)化”應(yīng)該在糧食生產(chǎn)得到保障的前提下有序地進(jìn)行。

第四是兩個(gè)“非農(nóng)化”還必須與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程協(xié)調(diào)。這就是說(shuō)，要在盡量少占地、提高土地利用效率的前提下實(shí)行兩個(gè)“非農(nóng)化”，保證工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)勞動(dòng)力和土地的需求，而且實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)“非農(nóng)化”的農(nóng)民，也要盡可能實(shí)現(xiàn)市民化，以促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。兩個(gè)“非農(nóng)化”既不能過(guò)少、過(guò)慢、過(guò)緩，以免延誤工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；也不能過(guò)多、過(guò)快、過(guò)急，避免產(chǎn)生許多不利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，防止造成勞動(dòng)力和土地資源的浪費(fèi)。

2．兩個(gè)“非農(nóng)化”為什么要協(xié)調(diào)？

兩個(gè)“非農(nóng)化”是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢(shì)，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化必須協(xié)調(diào)，“農(nóng)民非農(nóng)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化”也必須協(xié)調(diào)。兩個(gè)“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，對(duì)中國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)、工農(nóng)的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)、“三農(nóng)”問(wèn)題的解決、農(nóng)民利益的保護(hù)、勞動(dòng)力和土地資源的充分有效利用、人地矛盾的緩解、糧食安全的保障、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的維持都具有十分重要的意義。

首先，兩個(gè)“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，能夠更有效地解決“三農(nóng)”問(wèn)題。協(xié)調(diào)好兩個(gè)“非農(nóng)化”，可以合理有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入；也可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村更廣泛地采用先進(jìn)技術(shù)，更節(jié)約地使用土地，避免農(nóng)村土地的拋荒、浪費(fèi)，提高土地利用效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化；兩個(gè)“非農(nóng)化”所帶來(lái)的增值效益還可以反補(bǔ)農(nóng)業(yè)，更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)村貧窮、農(nóng)民收入低的問(wèn)題。

其次，兩個(gè)“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，有利于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化，發(fā)展很不協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好兩個(gè)“非農(nóng)化”，有助于改變這種局面。兩個(gè)“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)包括其與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的協(xié)調(diào)，能夠滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)勞動(dòng)力和土地的需求，保證工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利實(shí)現(xiàn)；實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)“非農(nóng)化”的農(nóng)民也要盡可能實(shí)現(xiàn)市民化的要求，“農(nóng)民非農(nóng)化”與“市民化”不同步現(xiàn)象的改變，也有益于加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，改變城鎮(zhèn)化滯后的狀況，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的適度同步發(fā)展；而且兩個(gè)“非農(nóng)化”不能過(guò)少、過(guò)慢、過(guò)緩，也不能過(guò)多、過(guò)快、過(guò)急，應(yīng)該走一條盡量少占地、土地利用效率更高的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，更好地推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。

最后，兩個(gè)“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，有助于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。協(xié)調(diào)好兩個(gè)“非農(nóng)化”，能夠解決中國(guó)目前在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和兩個(gè)“非農(nóng)化”過(guò)程中出現(xiàn)的農(nóng)民工問(wèn)題、失地農(nóng)民利益受損、“三無(wú)”農(nóng)民等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，消除影響社會(huì)穩(wěn)定的不利因素。

3．兩個(gè)“非農(nóng)化”怎樣才能協(xié)調(diào)？

除了走新型工業(yè)化道路和中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路、選擇工業(yè)化與城鎮(zhèn)化適度同步發(fā)展的模式之外，需要努力做到“農(nóng)地非農(nóng)化”合理規(guī)范，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，在“農(nóng)地非農(nóng)化”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民非農(nóng)化”，在“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時(shí)盡可能“市民化”。

（1）合理規(guī)范“農(nóng)地非農(nóng)化”。一方面，農(nóng)用土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，具有清潔空氣、美化環(huán)境、維持生態(tài)平衡等外部效應(yīng)，而且在中國(guó)目前的情況下，土地在很大程度上還承擔(dān)著廣大農(nóng)民的社會(huì)保障功能[６]；另一方面中國(guó)人多地少，人地矛盾尖銳，而且“農(nóng)地非農(nóng)化”的過(guò)程幾乎是不可逆的，農(nóng)用土地一旦變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，要想恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途，其成本相當(dāng)大。因此，農(nóng)用地不能想占就占、想占多少就占多少，“農(nóng)地非農(nóng)化”需要慎之又慎、合理規(guī)范。目前，中國(guó)的“農(nóng)地非農(nóng)化”存在過(guò)多、過(guò)快、過(guò)急的現(xiàn)象，必須予以糾正。應(yīng)該按照相關(guān)法律規(guī)定，將土地征用限制在公共利益的范圍內(nèi)，嚴(yán)格限定征地權(quán)，徹底改變目前不論是公共事業(yè)用地還是經(jīng)營(yíng)性用地都一律實(shí)行土地征用的做法。對(duì)公益性征地，實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償；對(duì)以贏利為目的的經(jīng)營(yíng)性征地，則應(yīng)該在土地利用總體規(guī)劃的控制下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，公開(kāi)投標(biāo)招標(biāo)。嚴(yán)格土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的審批手續(xù)，如果造成土地的閑置和浪費(fèi)，申請(qǐng)者和審批者都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。不管是國(guó)家建設(shè)用地，還是集體建設(shè)用地，都必須符合規(guī)劃，依法取得，科學(xué)管理，以確保土地的高效利用。

（2）采取有效措施，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益。土地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本條件和最后保障，是農(nóng)民的根本利益之所在，如果土地被占用，農(nóng)民就會(huì)失去生活來(lái)源和必要的保障，所以在“農(nóng)地非農(nóng)化”過(guò)程中，必須切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，合理補(bǔ)償和安置失地農(nóng)民。但是，在中國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度下，失地農(nóng)民往往沒(méi)有得到合理補(bǔ)償，更沒(méi)有得到有效安置，甚至出現(xiàn)了大量的“三無(wú)農(nóng)民”。目前國(guó)家的土地征用只是按照被征用土地的原有用途給予一定的補(bǔ)償，沒(méi)有考慮到土地在農(nóng)村還有社會(huì)保障的功能，也沒(méi)有考慮到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地的增值效應(yīng)，更沒(méi)有考慮到隨著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展農(nóng)民的收入和生活水平也要相應(yīng)提高，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，甚至連較低的補(bǔ)償有時(shí)還落實(shí)不到失地農(nóng)民手里，而且沒(méi)有妥善安置失地農(nóng)民的硬性規(guī)定。必須改革目前的土地征用補(bǔ)償和安置辦法，制定出合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置規(guī)定，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益。建立有效的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償，既要考慮土地所有權(quán)的補(bǔ)償，也要考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償，特別要注意將補(bǔ)償落實(shí)到失地農(nóng)民。征地補(bǔ)償費(fèi)不僅要體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料的價(jià)值，也要含有一定的社會(huì)保障費(fèi)用，還要對(duì)農(nóng)民在土地上的投資給以必要的補(bǔ)償[７]。這樣雖然會(huì)加大“農(nóng)地非農(nóng)化”的成本，但這是必需的、合理的。只有這樣，才能切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，而且促使土地的有效利用。保護(hù)失地農(nóng)民的利益，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：支付征地補(bǔ)償費(fèi)、安排就業(yè)、給予社會(huì)保障。應(yīng)該盡可能做到同時(shí)實(shí)現(xiàn)以土地?fù)Q補(bǔ)償費(fèi)、換就業(yè)、換保障，使無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障的“三無(wú)農(nóng)民”成為有補(bǔ)償、有業(yè)、有保障的“三有居民”。妥善安置是保護(hù)失地農(nóng)民利益的重要方面，應(yīng)該千方百計(jì)地解決失地農(nóng)民的后顧之憂和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，這就要重點(diǎn)解決失地農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。

（3）從多方面著手促進(jìn)“農(nóng)地非農(nóng)化”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民非農(nóng)化”。要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“非農(nóng)化”的協(xié)調(diào)，在規(guī)范“農(nóng)地非農(nóng)化”、保護(hù)失地農(nóng)民利益的同時(shí)，還要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)失地農(nóng)民的非農(nóng)化，幫助他們順利地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做到“農(nóng)地非農(nóng)化”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民非農(nóng)化”。這是因?yàn)?，失地農(nóng)民的非農(nóng)化是保護(hù)失地農(nóng)民利益的根本，就業(yè)是民生之本，解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題也就是給了失地農(nóng)民一個(gè)可持續(xù)的生計(jì)，才能從根本上避免“三無(wú)農(nóng)民”的產(chǎn)生。但是，目前人們更關(guān)心的是失地農(nóng)民的合理補(bǔ)償問(wèn)題，而不是失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，另外失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)與勞動(dòng)技能普遍低下，不少人年齡也偏大，這都在相當(dāng)程度上影響了失地農(nóng)民的“非農(nóng)化”。必須從多方面著手，促進(jìn)失地農(nóng)民“非農(nóng)化”。首先是允許、鼓勵(lì)、幫助失地農(nóng)民以多種方式參與在非農(nóng)化農(nóng)地上實(shí)施的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，可以以土地入股，以土地?fù)Q股東身份；也可以以土地?fù)Q就業(yè)，招工首先招失地農(nóng)民。其次是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的再發(fā)展，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，形成更多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的各類農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和與農(nóng)業(yè)相關(guān)的各類服務(wù)業(yè)，為失地農(nóng)民提供更多非農(nóng)化就業(yè)的機(jī)會(huì)。再次是加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育和崗位培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)與勞動(dòng)技能，幫助他們成為合格的非農(nóng)勞動(dòng)力。最后是要完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)行自由流動(dòng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、自主擇業(yè)、擇優(yōu)錄用的就業(yè)制度，徹底消除對(duì)失地農(nóng)民的歧視，使他們平等地享有就業(yè)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等方面的就業(yè)服務(wù)。

（4）改革和創(chuàng)新制度，保證“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時(shí)盡可能“市民化”?！稗r(nóng)民非農(nóng)化”要持久、穩(wěn)定，“民工潮”、“民工荒”和其他各種農(nóng)民工問(wèn)題要從根本上消除，非農(nóng)化的農(nóng)民還必須盡可能“市民化”。但是，目前中國(guó)的農(nóng)民市民化嚴(yán)重滯后于非農(nóng)化，造成這種現(xiàn)象的原因主要是各種制度上的缺陷。應(yīng)該通過(guò)深化改革和創(chuàng)新制度，掃清制約農(nóng)民市民化的各種制度障礙，合理解決農(nóng)民市民化的成本問(wèn)題，使大多數(shù)非農(nóng)化的農(nóng)民順利有效、持久穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。也就是說(shuō)，要?jiǎng)?chuàng)新戶籍制度實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)，創(chuàng)新勞動(dòng)就業(yè)制度實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)，創(chuàng)新勞動(dòng)保護(hù)制度保障人身安全，創(chuàng)新勞動(dòng)工資制度保護(hù)勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，創(chuàng)新社會(huì)保障制度保護(hù)勞動(dòng)力資源，創(chuàng)新城鎮(zhèn)住房制度實(shí)現(xiàn)居者有其屋，主要由各級(jí)政府和征地單位支付非農(nóng)化的失地農(nóng)民市民化的社會(huì)成本，以便“農(nóng)民非農(nóng)化”的同時(shí)盡可能“市民化”。

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[責(zé)任編輯國(guó)勝鐵]