[摘要]設立重慶市和成都市國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的客觀依據(jù)，一是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，二是重慶市的城鄉(xiāng)關系具有典型性和代表性。重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新戰(zhàn)略是“一圈帶兩翼”，試點改革的新舉措是“以宅基地換城市住房，以農(nóng)村承包土地經(jīng)營權換城市社會保障”，其難點是如何引導城市的資本、技術與農(nóng)村的土地優(yōu)化組合。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)關系 重慶 發(fā)展與改革

[中圖分類號]F127.9[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2007）04-0039-03

[作者簡介] 廖元和（1950-），四川廣元人，經(jīng)濟學博士，研究員，重慶工商大學副校長，教育部人文社科基地長江上游研究中心副主任，重慶工商大學學報社科版主編。

經(jīng)國務院同意，國家發(fā)展和改革委員會批準設立重慶市和成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這是我國城鄉(xiāng)關系發(fā)展中一件具有里程碑意義的大事，是實現(xiàn)科學發(fā)展、和諧發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

一、設立重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革

試驗區(qū)的時代背景與客觀依據(jù)

重慶成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的試驗區(qū)，其客觀依據(jù)在于兩個方面：一是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個事關全面實現(xiàn)小康社會目標，建設社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)科學發(fā)展與和諧發(fā)展的戰(zhàn)略任務。二是在于重慶市的城鄉(xiāng)關系在全國具有典型性，同時具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套綜合改革的基本條件。

1.重慶市的城鄉(xiāng)關系具有典型的二元經(jīng)濟特征。2005年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為10439元，農(nóng)村居民人均純收入為3255元，其收入比為3.2：1。同年長江三角洲區(qū)域的城市人均收入為15607元，農(nóng)村居民人均純收入為7109元，其收入比為2.2：1；珠江三角洲區(qū)域的城市居民人均可支配收入為17477元，農(nóng)村居民人均純收入為6371元，其收入比為2.7：1。重慶市城市人均收入為10242元，農(nóng)村人均收入為2809元，收入比為3.6：1，城鄉(xiāng)收入差別不但遠高于長三角和珠三角區(qū)域，而且高于全國平均水平，具有典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構特征。雖然云南、西藏、貴州、陜西等省區(qū)的二元結(jié)構更為突出，但重慶市城市居民的人均收入在西部12省市是最高的，具有大城市帶大農(nóng)村的城市經(jīng)濟實力。

2.重慶市的廣大農(nóng)村處于“老、少、邊、窮”地區(qū)，在全國具有代表性。重慶市的城口縣與四川、陜西鄰接，處于大巴山區(qū)，是當年紅四方面軍的重要根據(jù)地之一；而渝東南的酉陽、秀山、石柱、黔江、彭水等區(qū)縣則是土家族、苗族聚居的區(qū)域，多為少族民族自治縣；在重慶成為直轄市之初，重慶有20個國家級貧困縣，近400萬貧困人口，經(jīng)過10年奮斗，至今仍有50多萬貧困人口。重慶的三峽庫區(qū)和武陵山區(qū)均遠離中心城市，處于交通不便的邊遠山區(qū)。重慶農(nóng)村的這一特點，使其試點改革更具有廣泛的代表性。

3.重慶市的廣大農(nóng)村分別處于淺丘、深丘、低山、中山和高山五種地形地貌之中。我國是一個多山的國家，平原面積只占12%，重慶農(nóng)村的山區(qū)特征是中國農(nóng)村山區(qū)特征的典型代表。除此以外，重慶試驗區(qū)的試點改革具有特殊的條件。（1）重慶市是中西部地區(qū)唯一的直轄市，具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的行政體制優(yōu)勢和經(jīng)濟基礎；（2）從1997年起，重慶市就開始了大城市帶大農(nóng)村的行政制體制改革，將中央、省、地、縣四級行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒?、市、縣三級行政管理，在城市關系中，進行了減少中間行政管理層次的改革；（3）在三峽工程建設過程中，重慶市安置了百萬移民，其中50%的移民是農(nóng)村人口。移民安置和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移這兩大任務的疊加，使重慶過去十年積累了一定經(jīng)驗，并進行了先期的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗。

與上世紀80年代初建立的深圳、珠海、廈門、汕頭四大特區(qū)相比，重慶市以及成都市的試驗區(qū)在體制背景、時代任務、試驗內(nèi)容等方面均有重大區(qū)別。

區(qū)別之一在于深圳等老經(jīng)濟特區(qū)是在計劃經(jīng)濟體制下建立的探索社會主義市場經(jīng)濟新體制的試驗區(qū)；重慶市和成都市的試驗區(qū)則是在社會主義市場經(jīng)濟體制走向完善的背景下新發(fā)展模式的試驗區(qū)。

區(qū)別之二在于深圳等老經(jīng)濟特區(qū)的主要任務是通過對外開放，建立具有新運行機制的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，基本不涉及城鄉(xiāng)關系，而重慶和成都的試驗區(qū)則主要針對國內(nèi)長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構，為解決科學發(fā)展、和諧發(fā)展的歷史任務而試點改革。

區(qū)別之三在于深圳等老經(jīng)濟特區(qū)是通過政策優(yōu)惠來吸引國內(nèi)外的投資，而重慶、成都的試驗區(qū)是在中國加入WTO的大背景下，主要通過制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造一個城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的發(fā)展環(huán)境，為進城農(nóng)民提供與城市市民同等的機會、權利與社會福利。

二、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思路

制訂重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思路關鍵在于創(chuàng)新。重慶市的發(fā)展戰(zhàn)略定位為：西部重要的增長極，長江上游的經(jīng)濟中心和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的直轄市。重慶市到2020年的戰(zhàn)略目標是率先在西部地區(qū)實現(xiàn)小康社會目標。實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標將面臨四大任務：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設社會主義新農(nóng)村；加強老工業(yè)基地建設；切實解決就業(yè)、勞動力轉(zhuǎn)移等民生問題；完善城市功能，提高城市現(xiàn)代化管理水平。為了實現(xiàn)上述目標和任務，重慶提出了建立“一圈兩翼”的新格局。所謂“一圈”即“重慶一小時經(jīng)濟圈”，所謂“兩翼”是指渝東北地區(qū)即三峽庫區(qū)和渝東南地區(qū)即原黔江地區(qū)。“重慶市一小時經(jīng)濟圈”是指汽車在高速公路上行駛一小時所達到的半徑范圍，它包括都市九區(qū)和都市區(qū)近郊的合川、江津、永川、壁山、潼南、銅梁、大足、川橋、榮昌、南川、綦江、長壽、涪陵、萬盛14個城市與城鎮(zhèn)，其面積為2.8萬平方公里。重慶一小時經(jīng)濟圈的實質(zhì)是著眼于城市群的發(fā)展，通過城市群的發(fā)展使重慶這個長江上游經(jīng)濟中心的功能在更廣的區(qū)域展開和布局，并進而帶動相對落后的渝東北和渝東南地區(qū)的發(fā)展。重慶一小時經(jīng)濟圈將建設六大支柱產(chǎn)業(yè)：汽車、摩托車制造業(yè)；裝備制造業(yè)；高新技術產(chǎn)業(yè)；天然氣、石油化工加工業(yè)；以鋁合金為代表的新材料工業(yè)；以當?shù)刭Y源加工為主的勞動密集型輕工業(yè)。

一小時經(jīng)濟圈帶動兩翼發(fā)展并實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本途徑，是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移和城市的資本技術進入農(nóng)村雙向流動。

重慶市將有序引導兩翼人口向一小時經(jīng)濟圈轉(zhuǎn)移。2005年，重慶市的戶籍人口為3169萬人，常住人口為2798萬人，城鎮(zhèn)人口為1265萬人，城鎮(zhèn)化率為45%。按照2007年6月經(jīng)國務院批準的《重慶城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》（2007～2020年），到2020年，重慶市的城鎮(zhèn)化率將達到70%，也就是說重慶市未來的城鎮(zhèn)化率將提高25個百分點，有800萬左右的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，其中，將有400～500人轉(zhuǎn)移到一小時經(jīng)濟圈，其余300萬人將轉(zhuǎn)移向“兩翼”地區(qū)如萬州、黔江等城市。在轉(zhuǎn)移的800萬農(nóng)村人口中，如果扣除兒童和老人等沒有城市就業(yè)能力的農(nóng)村居民，按50%的就業(yè)勞動力計算，那么，未來重慶的城市體系將在14年中需要為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供約400萬個就業(yè)崗位。重慶未來的發(fā)展能否為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供這樣多的機會？這需要分析重慶市未來經(jīng)濟發(fā)展的大勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構的演變規(guī)律。

重慶市將成為中國西部地區(qū)最大的綜合交通運輸樞紐。從鐵路運輸看，中國的八條區(qū)際鐵路交匯于此。成都—重慶的老成渝鐵路；湖北襄樊—重慶的襄渝鐵路；貴陽—重慶的渝黔鐵路；成都—遂寧—重慶間的快速鐵路；湖南懷化—重慶間的渝懷鐵路；上?！暇錆h—宜昌—重慶間的高速鐵路；蘭州—重慶間的蘭渝鐵路；成都—重慶間的城際鐵路。從空中運輸看，重慶的空港將達到年1500萬人次的客運規(guī)模。從水路運輸看，它將擁有西部地區(qū)最大的長江港口和江海聯(lián)運手段。從管道運輸看，有蘭州經(jīng)成都到重慶的石油管道運輸和從云南方向到重慶的石油管道運輸。隨著交通運輸業(yè)的發(fā)展，交通網(wǎng)絡和樞紐的形成，重慶將會成為資金流、物資流、勞動流、信息流的重要集聚中心和輻射中心?，F(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展將提供百萬數(shù)量的就業(yè)機會。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構的構成看，重慶市2006年國民生產(chǎn)總值為3486.2億元，其中農(nóng)業(yè)為428.5億元，第二產(chǎn)業(yè)為1500億元，第三產(chǎn)業(yè)為1558億元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的比重為12.3%，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出的比重為43%，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出比重約為45%左右。與世界平均水平相比，重慶市第三產(chǎn)業(yè)的比重約低20個百分點左右，也就是說，重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構的演進中，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有巨大的潛力。而重慶交通運輸業(yè)的發(fā)展和綜合交通運輸樞紐的形成將為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造必要的外部條件。2006年，重慶市第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)為520.66萬人，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)為308.2萬人。如果按照2006年的勞動生產(chǎn)率，重慶市未來的第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)只要能在14年內(nèi)翻一番，就能提供800萬個就業(yè)崗位。當然，由于勞動生產(chǎn)率的進步，未來14年所提供的勞動力就業(yè)機會會少于800萬個。但即便如此，也能為農(nóng)村剩余勞動生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)移提供更大的發(fā)展空間和機會。而農(nóng)村勞動力進入城市的第二、第三產(chǎn)業(yè)，不僅在于城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能否為他們提供機會，而且在于進城農(nóng)民是否具有進入城市第二、第三產(chǎn)業(yè)的專門技能和知識。因此，在重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展新思路中，發(fā)展職業(yè)教育，加強農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的職業(yè)培訓就成為區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各級政府的重要任務。

三、重慶市九龍坡區(qū)試點改革的實踐

重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)設立的時間還很短，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革又是一項重大而復雜的系統(tǒng)工程。因此，重慶市采取了在九龍坡區(qū)先行試點，然后再在全市推廣的辦法。

重慶市九龍坡區(qū)已先后出臺了關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)就業(yè)、城鄉(xiāng)交通建設、農(nóng)民變市民的改革、市政設施的管理以及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地的管理辦法等方面改革的文件和措施。其主要精神是加速農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。具體辦法是用宅基地交換城市住房，用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權交換社會保障福利。在九龍坡區(qū)范圍內(nèi)，有穩(wěn)定非農(nóng)收入來源的農(nóng)戶和重慶市三峽庫區(qū)云陽縣境內(nèi)的移民農(nóng)戶，如果自愿退出宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權，經(jīng)申請審核，可登記變更農(nóng)村戶口為九龍坡區(qū)城市居民戶口，同時獲得宅基地和承包地方面的一次性補償，并在城市安置方面獲得一定優(yōu)惠。住房安置采用下列三種方式:1.劃地安置：具備土地連片流轉(zhuǎn)條件變?yōu)槭忻竦娜藛T，由政府集中劃地，自主投資，鎮(zhèn)村組織建設，新建集中居住地，免交各類建設規(guī)費。2.貨幣補貼安置：農(nóng)民變市民自主解決住房的，由政府一次性給予補貼。3.廉租房安置：農(nóng)民變市民人員無固定住所，又未選擇定向劃地安置和貨幣補貼安置的，可租住政府提供的廉租房。

農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后的宅基地指標納入?yún)^(qū)集體建設用地儲備庫，退出的承包地由各鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一登記造冊，由各村土地流轉(zhuǎn)服務站統(tǒng)一管理和經(jīng)營。

農(nóng)民變市民人員在子女入學、就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，最低生活保障方面，享有與城鎮(zhèn)居民同樣的權利；同時，退出農(nóng)村集體組織后仍享有退出時集體資產(chǎn)分配權利。在九龍坡城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總體方案中，九龍坡區(qū)提出了“科學規(guī)劃，強化基礎，做大產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新制度，協(xié)調(diào)發(fā)展”的總體思路，提出了重點地區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障、公共服務、體制機制五個關鍵環(huán)節(jié)的改革方案。

需要指出的是，九龍坡區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革僅是重慶試驗區(qū)的一個局部，一種區(qū)域類型的改革，它并不能完全代表重慶試驗區(qū)的全部。重慶試驗區(qū)的改革擔負著為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革探索道路的重任，它既要有堅實的理論支撐，又需要體現(xiàn)很強的操作性?；蛟S以下兩個問題將是重慶試驗區(qū)未來改革的難點和重點：其一是在農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移過程中，農(nóng)民的宅基地和原來承包的土地將如何處置？如何建立統(tǒng)一、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度？雖然九龍坡區(qū)提出了初步的辦法，但它還不完善，還未涉及深層次的問題。其二是在市場經(jīng)濟條件下，如何引導資本和技術與土地相結(jié)合，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)？這兩個問題沒有現(xiàn)成的答案，需要在實踐中去探索。

（收稿日期: 2007-07-10 責任編輯: 垠 喜）