[摘要]本文分析了當(dāng)前理事會(huì)內(nèi)部受托模式和外部受托模式當(dāng)中面臨的問題，指出當(dāng)前主要矛盾出在外部受托上，外部受托人“空殼化”和市場(chǎng)角色“分散化”是發(fā)展企業(yè)年金的重要障礙之一。改革的出路在于建立專業(yè)化捆綁式一站服務(wù)型的受托人機(jī)構(gòu)即養(yǎng)老金管理公司，并對(duì)我國建立養(yǎng)老金管理公司的意義、定位、需要注意的問題和需要解決的制度障礙等作了論述，認(rèn)為建立養(yǎng)老金管理公司的目的在于構(gòu)建一個(gè)“三層級(jí)”的年金供給市場(chǎng)，即單牌照提供商、雙牌照提供商和“捆綁式”養(yǎng)老金管理公司三者共存，相互補(bǔ)充，以優(yōu)化市場(chǎng)資源。本文還對(duì)建立養(yǎng)老金管理公司之后的企業(yè)年金監(jiān)管模式和制度框架做了分析。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障 養(yǎng)老金改革 養(yǎng)老金管理公司 資本市場(chǎng)投資 基金治理結(jié)構(gòu)

[中圖分類號(hào)]F279.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623（2007）04-0051-07

[作者簡介]鄭秉文（1955—），山東掖縣人，中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長，研究員，研究方向：社會(huì)保障制度比較、福利國家理論、社?；鹜顿Y、養(yǎng)老金投資等。

確立中國現(xiàn)代企業(yè)年金制度的兩個(gè)《試行辦法》（下簡稱20和23號(hào)令）已頒布3年多，第一批37家企業(yè)年金營運(yùn)商資格牌照已頒發(fā)2年多，企業(yè)年金基金首單進(jìn)入市場(chǎng)也已將近1年。在即將進(jìn)行第二批企業(yè)年金運(yùn)營商牌照審批之際，我們有必要對(duì)這幾年來企業(yè)年金發(fā)展的現(xiàn)狀做個(gè)總結(jié)，找出存在問題，提出解決方案，商討改革方向，調(diào)整制度框架，完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以達(dá)到促進(jìn)企業(yè)年金健康發(fā)展的目的。

一、三年來企業(yè)年金制度發(fā)展的回顧

從1991年建立企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)開始，經(jīng)過十幾年的改革探索，企業(yè)年金基金管理逐步規(guī)范，制度建設(shè)取得明顯進(jìn)展。

第一，企業(yè)年金制度框架雛形已見。2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布第20號(hào)令《企業(yè)年金試行辦法》，對(duì)企業(yè)如何建立企業(yè)年金制度作出了規(guī)定，明確企業(yè)年金采取個(gè)人賬戶的完全積累方式，由企業(yè)和職工個(gè)人共同繳費(fèi)；同年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部會(huì)同中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)聯(lián)合頒布的23號(hào)文件《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，對(duì)企業(yè)年金基金的管理和監(jiān)督作出了規(guī)定，明確了企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)的資格條件和投資政策，要求建立協(xié)同配合的監(jiān)管機(jī)制。三年來，企業(yè)年金的規(guī)章制度不斷完善，初步形成了DC型完全積累制的企業(yè)年金信托制的框架結(jié)構(gòu)；在此基礎(chǔ)上，勞動(dòng)和社會(huì)保障部與有關(guān)部門又相繼出臺(tái)了十幾個(gè)配套辦法，例如，下發(fā)了關(guān)于企業(yè)年金基金證券投資、企業(yè)年金基金銀行賬戶管理、企業(yè)年金基金進(jìn)入全國銀行間債券市場(chǎng)、企業(yè)年金方案和基金管理合同備案、國有金融企業(yè)試行企業(yè)年金制度等有關(guān)問題的通知，出臺(tái)了企業(yè)年金基金會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、中央企業(yè)試行企業(yè)年金制度的指導(dǎo)意見等等。所有這些配套措施，進(jìn)一步細(xì)化了企業(yè)年金基金管理運(yùn)作流程，規(guī)范了企業(yè)年金基金賬戶管理信息系統(tǒng)等制度建設(shè)。這說明，中國企業(yè)年金制度在勞動(dòng)和社會(huì)保障部以及相關(guān)部門的推動(dòng)下，正在逐漸走向規(guī)范。

第二，企業(yè)年金基金治理結(jié)構(gòu)不斷完善。三年來，企業(yè)年金基金治理作為旨在確保企業(yè)年金計(jì)劃受益人利益最大化的制度安排，取得了令人矚目的成績：一是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和立足中國實(shí)踐，確立的企業(yè)年金信托制管理模式旨在控制基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化企業(yè)年金基金資產(chǎn)的獨(dú)立性，明確界定受托人的法律責(zé)任，最大限度地體現(xiàn)和維護(hù)受益人的根本利益。二是引入基金托管制度，保證企業(yè)年金基金財(cái)產(chǎn)與各方管理人自有財(cái)產(chǎn)相分離，明確規(guī)定托管人和投資管理人不得為同一人，不得相互出資或相互持有股份，有效地保證了托管人對(duì)投資管理人的監(jiān)督職能。三是規(guī)定由受托人負(fù)責(zé)企業(yè)年金基金的受托職責(zé)，由賬戶管理人、托管人和投資管理人各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約，成為構(gòu)建基金安全的有力制度保證。

第三，市場(chǎng)運(yùn)營機(jī)制初步建立。一是在運(yùn)作主體上，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》和國務(wù)院412號(hào)令以及《企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，2005年勞動(dòng)和社會(huì)保障部認(rèn)定了37家企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格。二是在市場(chǎng)監(jiān)管上，《企業(yè)年金基金管理試行辦法》規(guī)定，受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人在開展企業(yè)年金基金管理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立真實(shí)充分、持續(xù)動(dòng)態(tài)的信息披露制度，按照規(guī)定向有關(guān)監(jiān)管部門報(bào)告企業(yè)年金基金管理情況，向委托人或受托人提交基金管理報(bào)告。據(jù)此，勞動(dòng)和社會(huì)保障部會(huì)同中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)，對(duì)企業(yè)年金市場(chǎng)實(shí)施了有效監(jiān)管。三是在管理方式上，出臺(tái)了《關(guān)于做好原有企業(yè)年金移交工作的意見》，規(guī)定由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、原行業(yè)管理的以及企業(yè)自行管理的原有企業(yè)年金，均應(yīng)移交給具備資格的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營。移交原有企業(yè)年金主要包括基金資產(chǎn)、負(fù)債、賬戶記錄、相關(guān)財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)檔案資料等，尤其是上海社保案之后，在勞動(dòng)和社會(huì)保障部的嚴(yán)格要求下，移交工作比較順利，深圳企業(yè)年金中心已平穩(wěn)將23億元總資產(chǎn)整體移交給“平安養(yǎng)老”和招行，上海正在整體將150億元資產(chǎn)移交給新組建的長江養(yǎng)老保險(xiǎn)公司。深圳移交模式與上海移交模式目前來看比較平穩(wěn)，在特殊歷史條件下由政府參與推動(dòng)的移交模式符合中國實(shí)際，甚至是一個(gè)制度創(chuàng)新（例如上海模式），對(duì)保證資產(chǎn)的安全性是有利的，充分體現(xiàn)了政府承擔(dān)責(zé)任的決心。

第四，資產(chǎn)規(guī)模不斷發(fā)展壯大。按照養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的總體設(shè)計(jì)方案，我國確立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充的多層次制度體系，這是政府從國情出發(fā)作出的長遠(yuǎn)制度安排。幾年來，企業(yè)年金資產(chǎn)積累迅速，截至2006年底，有2.4萬多家企業(yè)建立企業(yè)年金，參加職工人數(shù)達(dá)964萬人，積累基金910億元，人均賬戶積累已達(dá)1萬元左右，其中，按新辦法管理運(yùn)營的企業(yè)年金基金已達(dá)160億元，人均賬戶資產(chǎn)約為1.6萬元，涉及職工近100萬，2006年第4季度的投資收益率為9.6%；參加企業(yè)年金計(jì)劃的職工人數(shù)，已從2004年占參加基本社會(huì)保險(xiǎn)職工人數(shù)的4%提高到7.66%，比2000年增長了44.53%；基金積累占基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存的19.43%。在養(yǎng)老保險(xiǎn)多支柱體系建設(shè)中，企業(yè)年金發(fā)展速度明顯加快，社會(huì)作用和社會(huì)影響不斷增強(qiáng)。

雖然幾年來企業(yè)年金得到了長足發(fā)展，政府的推動(dòng)和營運(yùn)商的作用都發(fā)揮到了極致，但總的來說仍處于幼稚階段，與成熟經(jīng)濟(jì)體相比，配套法律制度還顯得相對(duì)滯后，市場(chǎng)規(guī)范亟需進(jìn)一步提高。

二、“企業(yè)自辦模式”和“地方經(jīng)辦模式”

改革思路的兩個(gè)誤區(qū)

上海社保案之后，中央政府以最快的速度發(fā)布了34號(hào)《通知》，對(duì)企業(yè)年金的歷史遺留問題進(jìn)行了果斷的處理，并對(duì)地方政府制定了嚴(yán)格的過渡安排與移交程序。這說明，改革的重點(diǎn)越來越明晰：上海社保案作為一個(gè)事件，客觀上起到了加快企業(yè)年金市場(chǎng)化運(yùn)營歷史進(jìn)程的推動(dòng)作用。地方政府應(yīng)盡快退出年金的營運(yùn)管理，化解歷史遺留問題，完善受托人管理主體的地位，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督，等等，均已取得共識(shí)。

但是，在下一步機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)和方向上卻存在著不同思路，這主要集中在兩個(gè)方面：一是對(duì)原有的“企業(yè)自辦模式”的態(tài)度問題；二是“政府經(jīng)辦模式”的轉(zhuǎn)型問題。其實(shí)，對(duì)這兩個(gè)問題的看法，從制度選擇角度看，是對(duì)受托模式的改革方向選擇問題；從市場(chǎng)前景導(dǎo)向看，是發(fā)展集合式企業(yè)年金的途徑選擇問題；從推動(dòng)力上看，是政府推動(dòng)型還是機(jī)構(gòu)（公司）拉動(dòng)型的路徑選擇問題。

誤區(qū)之一：將原有“企業(yè)自辦模式”改造為開放式行業(yè)年金

勞動(dòng)和社會(huì)保障部2006年發(fā)布了關(guān)于企業(yè)年金移交的34號(hào)《通知》之后，原有的“企業(yè)自辦模式”理事會(huì)內(nèi)部受托模式問題就自然提到了議事日程上來。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在年金移交工作中，自辦模式即理事會(huì)內(nèi)部受托模式的改造思路應(yīng)是：第一，按照發(fā)達(dá)國家的慣例，將理事會(huì)受托模式改造成開放式的“行業(yè)年金”，向全社會(huì)的中小企業(yè)開放，以節(jié)省他們的成本，擴(kuò)大中小企業(yè)年金的覆蓋面和促進(jìn)其市場(chǎng)的發(fā)展；第二，讓省級(jí)和市級(jí)工會(huì)參與進(jìn)來，成為積極參與新建行業(yè)年金的發(fā)展動(dòng)力，以擴(kuò)大和推動(dòng)行業(yè)年金的建立；第三，以此來促進(jìn)農(nóng)民工企業(yè)年金的建立，以適應(yīng)農(nóng)民工行業(yè)內(nèi)全國性流動(dòng)。

誤區(qū)之二：將原有“地方經(jīng)辦模式”下年金中心重組為受托人

地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在2007年底將企業(yè)年金移交給具備資格的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營之后，地方政府企業(yè)年金管理中心的地位與作用問題便倍受關(guān)注，有觀點(diǎn)認(rèn)為，其改革路線圖應(yīng)該：首先，將之改造為符合兩個(gè)部令所要求的合格受托人或其他服務(wù)提供商，對(duì)沒建立企業(yè)年金中心的地區(qū)可以建立類似的中心，以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性；第二，重組后的地方年金管理中心向本地區(qū)的所有企業(yè)開放，面向全社會(huì)，擴(kuò)大集合年金的規(guī)模和覆蓋面；第三，擴(kuò)大地方政府企業(yè)年金中心的職能，以減輕中央政府的負(fù)擔(dān)，并且作為最后責(zé)任承擔(dān)人，既可采取法人外部受托模式，也可采取內(nèi)部理事會(huì)受托模式，還可將有些服務(wù)外包出去；第四，地區(qū)性年金管理中心就是“集合式企業(yè)年金理事會(huì)”，地方政府可派員參加，屬于非盈利性的金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)，無須最低資本金的法律要求。

三、對(duì)當(dāng)前內(nèi)部與外部

兩個(gè)受托模式改革的評(píng)價(jià)

對(duì)“企業(yè)自辦模式”和“地方經(jīng)辦模式”的改革思路評(píng)價(jià)實(shí)際是對(duì)當(dāng)前內(nèi)部受托和外部受托的評(píng)估問題。上述對(duì)自辦模式和經(jīng)辦模式的改革建議不盡符合中國的實(shí)際，存在諸多實(shí)際負(fù)面影響。

（一）當(dāng)前“內(nèi)部理事會(huì)受托模式”應(yīng)以鼓勵(lì)發(fā)展為主，小步改革為輔

“企業(yè)自辦模式”主要是以十幾個(gè)壟斷性行業(yè)企業(yè)年金為代表的“理事會(huì)內(nèi)部受托模式”，這種以電力、鐵道、石油等行業(yè)為代表的“理事會(huì)受托模式”，相當(dāng)于國外的“行業(yè)年金”，“行業(yè)年金”也常稱為“多雇主計(jì)劃”。從目前的形勢(shì)來看，對(duì)這這種內(nèi)部受托模式國家有關(guān)部門應(yīng)采取因勢(shì)利導(dǎo)、積極鼓勵(lì)和多方保護(hù)的措施，同時(shí)還要逐漸使之按照兩個(gè)部令的要求，對(duì)該外包的業(yè)務(wù)要限期盡快實(shí)施，而不必強(qiáng)求將其一律由封閉式改造為開放式的行業(yè)年金；簡言之，“理事會(huì)內(nèi)部受托模式”是完全必要的，應(yīng)以鼓勵(lì)發(fā)展為主，小步改革為輔，不宜在制度上做大的調(diào)整，理由如下：

第一，當(dāng)前這些大型骨干行業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)的命脈，他們的背后是資產(chǎn)總量高達(dá)6萬億的企業(yè)集團(tuán)，占經(jīng)濟(jì)總量高達(dá)1/3，幾乎覆蓋了所有關(guān)乎國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和重要領(lǐng)域。從某種程度上說，他們建立的行業(yè)年金代表著當(dāng)前企業(yè)年金的發(fā)展水平，決定著企業(yè)年金的發(fā)展深度，甚至從當(dāng)前總量和覆蓋面上看，沒有行業(yè)年金就甚至等于沒有企業(yè)年金；目前采取保持和支持行業(yè)年金內(nèi)部受托模式的態(tài)度，將有利于保護(hù)集團(tuán)企業(yè)舉辦企業(yè)年金的積極性和基金的安全性，防止由于強(qiáng)行改造成開放式年金而導(dǎo)致預(yù)期波動(dòng)和內(nèi)部混亂。鼓勵(lì)這些行業(yè)年金的發(fā)展可以激勵(lì)更多的大型國企建立行業(yè)年金，進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)。

第二，成本較低，利益沖突比較小，是國際發(fā)展的一個(gè)潮流。行業(yè)年金計(jì)劃在國外非常發(fā)達(dá)，它的一個(gè)重要特點(diǎn)：理事會(huì)內(nèi)部受托的非贏利性，加之規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯，成本比外部受托明顯要小得多，便攜性較好，可以在全國范圍的同業(yè)之內(nèi)進(jìn)行流動(dòng)。

第三，需要的是應(yīng)盡快完善制度，鼓勵(lì)合規(guī)經(jīng)營。監(jiān)管部門應(yīng)高度重視這種受托模式存在的潛在問題，比如，對(duì)其繳費(fèi)配比的監(jiān)控，最高限額不得隨意突破或變相提高；對(duì)其資產(chǎn)配置和投資策略的監(jiān)管，資金流動(dòng)向的監(jiān)視；要設(shè)置期限，令其嚴(yán)格按照兩個(gè)部令的要求，對(duì)托管和投資等業(yè)務(wù)外包出去，以降低投資風(fēng)險(xiǎn)和提高企業(yè)年金基金安全性。

第四，倡導(dǎo)企業(yè)在建立養(yǎng)老金計(jì)劃時(shí)，要與企業(yè)內(nèi)部工會(huì)進(jìn)行協(xié)商并取得一致，而不是屬地化的地方工會(huì)機(jī)構(gòu)的介入。省市級(jí)工會(huì)介入會(huì)為這些企業(yè)增添額外的制度交易成本，降低效率，會(huì)增加資本與勞動(dòng)之間的摩擦和對(duì)立情緒，增加建立企業(yè)年金的困難。

另一個(gè)問題是變封閉式為開放式的問題。這種模仿國外的開放式行業(yè)年金的做法無異于揠苗助長，把封閉式改造為開放式年金的條件尚未成熟，不僅難以操作，而且存在一定風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又有可能打擊舉辦人及其“局內(nèi)人”（參保人）的積極性；在目前階段，維持“局內(nèi)人/局外人”的封閉式現(xiàn)狀將有助于行業(yè)年金的發(fā)展。改為開放式的初衷是有意義的，可以為農(nóng)民工提供一個(gè)服務(wù)窗口，但目前農(nóng)民工參加基本保險(xiǎn)還處于起步階段，其全國性的統(tǒng)一基本保險(xiǎn)制度還處于草擬階段。所以，這個(gè)建議超越了中國目前的實(shí)際發(fā)展水平，不盡符合現(xiàn)實(shí)。

（二）對(duì)地方政府企業(yè)年金管理中心進(jìn)行重組不符合國情，弊大于利

首先，設(shè)立區(qū)域性的企業(yè)年金中心不應(yīng)該也沒有必要與2007年底移交行為聯(lián)系起來，因?yàn)榇蟛糠制髽I(yè)年金發(fā)起人為大型國企，與地方政府經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基本沒有關(guān)系，所以，移交行為不應(yīng)與建立區(qū)域性的年金中心掛起鉤來。

其次，重組之后必然帶有許多難以完全割斷的政府臍帶關(guān)系，帶有濃厚的政府色彩和背景，對(duì)于剛剛擺脫政府經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、本來完全屬于商業(yè)運(yùn)行的自愿性補(bǔ)充養(yǎng)老的第二支柱來說，不利于其輕裝上陣和走向市場(chǎng)，不同地區(qū)存在眾多的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)作為受托人必將扭曲和掣肘其快速發(fā)展。由于歷史原因，地方政府本來就天然存在著控制企業(yè)的沖動(dòng)，甚至成為令其進(jìn)入市場(chǎng)的一個(gè)阻力。

第三，利用行政手段建立起服務(wù)提供商或受托人，既無最低資本金的法律要求，又屬非盈利性機(jī)構(gòu)，既非金融機(jī)構(gòu)，又非商業(yè)機(jī)構(gòu)，不倫不類，這是對(duì)受托人法理治理主體的嚴(yán)重弱化和背離，不符合兩個(gè)部令的有關(guān)規(guī)定。

第四，在外包時(shí)存在幕后操縱和政治干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)，很可能扭曲市場(chǎng)，壓抑金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，導(dǎo)致尋租行為的出現(xiàn)。重組后的地區(qū)性年金管理中心看上去遍布全國各地，但是，他們卻壟斷企業(yè)年金的受托人地位和業(yè)務(wù)，屬于典型的政府主導(dǎo)型發(fā)展道路，相對(duì)于以目前金融機(jī)構(gòu)拉動(dòng)和誘導(dǎo)型市場(chǎng)化道路來說，是下策，弊大于利。在中國企業(yè)年金的推動(dòng)與建設(shè)上，要堅(jiān)持市場(chǎng)化的道路，堅(jiān)持培育機(jī)構(gòu)和培育市場(chǎng)的“雙培”導(dǎo)向，政府的任務(wù)主要應(yīng)該是服務(wù)：為工人、企業(yè)、市場(chǎng)和提供商服務(wù)。

第五，地方企業(yè)年金中心的改革出路應(yīng)該成為將來監(jiān)管制度的一個(gè)組成部分。移交之后，地方企業(yè)年金中心的改革方向應(yīng)以行政監(jiān)管為主，成為中央政府監(jiān)管系統(tǒng)的垂直下屬機(jī)構(gòu)，應(yīng)該往政府身上靠，而不應(yīng)該介入市場(chǎng)，甚至更不應(yīng)該替代市場(chǎng)。這樣，既可加強(qiáng)政府的垂直監(jiān)管體系，又可放手讓機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展。

（三）“外部法人受托模式”應(yīng)在目前的制度框架下大力推進(jìn)

按照勞動(dòng)和社會(huì)保障部34號(hào)《通知》的精神，地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)移交之后，絕大部分年金存量部分應(yīng)采取外部法人受托的運(yùn)作模式，從某種意義上講，這也是一種集合年金的形式，例如，深圳23億元整體移交就是一個(gè)典型案例。對(duì)年金增量部分而言，其外部受托的對(duì)象主要是那些經(jīng)濟(jì)效益較好的大型國企和集團(tuán)公司，如聯(lián)想集團(tuán)2006年建立的計(jì)劃其規(guī)模明顯小于內(nèi)部受托的行業(yè)年金，第一單于2006年正式進(jìn)入市場(chǎng)之后回報(bào)率看好，普遍受到關(guān)注，發(fā)展規(guī)模較快。對(duì)于這類企業(yè)年金目前可采取支持的態(tài)度，繼續(xù)按照“分拆式”受托模式發(fā)展下去。

對(duì)我國目前外部法人受托的開放式零售產(chǎn)品的開發(fā)，政府主管部門應(yīng)采取積極的鼓勵(lì)態(tài)度，并應(yīng)鼓勵(lì)其開發(fā)設(shè)計(jì)集成信托產(chǎn)品，面向中小企業(yè)，為中小企業(yè)提供便捷低價(jià)的適中產(chǎn)品。但目前需要注意的有兩個(gè)問題，一是先暫時(shí)不要面向個(gè)人，二是在加入計(jì)劃的中小企業(yè)里，暫時(shí)不實(shí)行計(jì)劃成員個(gè)人決策機(jī)制。這是因?yàn)?，?dāng)前的企業(yè)年金的監(jiān)管制度還不夠完備，在誠信體系還不夠發(fā)達(dá)和市場(chǎng)不成熟的大環(huán)境下，如同個(gè)人支票的信用體系還難以在短期內(nèi)一步到位建立起來那樣，個(gè)人投資的決策素養(yǎng)還有待提高，面向個(gè)人的零售企業(yè)年金的福利欺詐現(xiàn)象在較長時(shí)期內(nèi)將足以摧毀這個(gè)制度，進(jìn)而對(duì)政府的公信力提出挑戰(zhàn)。在這方面發(fā)達(dá)國家也曾發(fā)生過類似的教訓(xùn)，出現(xiàn)過銷售欺詐等世界性丑聞，給消費(fèi)者造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。

鑒于此，無論是在地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的移交過程中（存量部分），還是在外部受托模式的推進(jìn)中（增量部分），應(yīng)采取穩(wěn)健的政策和務(wù)實(shí)的態(tài)度，對(duì)受托人和投資管理人的產(chǎn)品開發(fā)積極性要予以鼓勵(lì)，鼓勵(lì)他們多多面向中小企業(yè)。

四、受托人“空殼化”與

市場(chǎng)角色“分散化”是當(dāng)前的主要矛盾

當(dāng)前中國年金市場(chǎng)可能存在許多問題，但最主要的問題是受托人“空殼化”與市場(chǎng)角色“分散化”的矛盾。這個(gè)主要矛盾又派生出一些其它次要矛盾。

（一）當(dāng)前外部受托模式中受托人地位嚴(yán)重弱化，難以承擔(dān)年金市場(chǎng)的核心作用

第一，就內(nèi)部受托與外部受托二者來說，當(dāng)前市場(chǎng)的主要矛盾集中在外部受托上；完善外部受托制度是較長時(shí)期內(nèi)需要解決的主要市場(chǎng)矛盾，也是企業(yè)年金市場(chǎng)發(fā)展的主要方向。第二，就外部受托模式的4個(gè)市場(chǎng)角色來說，當(dāng)前主要矛盾集中在受托人身上：受托人的核心地位受到撼動(dòng)，難以承擔(dān)起信托制企業(yè)年金架構(gòu)中賦予的法律責(zé)任。

當(dāng)前外部法人受托模式存在的主要原因是：一是權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱，實(shí)力與權(quán)力不對(duì)稱，市場(chǎng)資格與實(shí)際地位不對(duì)稱，導(dǎo)致生計(jì)難以維持，作用難以發(fā)揮。二是受托人數(shù)量有限，單一牌照難以生存，甚至“受托＋賬戶管理”的雙牌照機(jī)構(gòu)也自身難保，市場(chǎng)核心作用受到嚴(yán)重影響。總之，除個(gè)案以外，大多數(shù)受托人目前的市場(chǎng)地位虛弱，處于勉強(qiáng)維持狀態(tài)，推動(dòng)年金市場(chǎng)的龍頭作用不盡人意，甚至在一定程度上制約了年金市場(chǎng)的發(fā)展。

（二）受托人軟弱導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無序，動(dòng)搖了以受托人為核心的信托型年金市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使市場(chǎng)各個(gè)角色陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)的混亂狀態(tài)

在信托型企業(yè)年金的市場(chǎng)鏈條中，由于受托人的核心地位幾乎是形同虛設(shè)，受托人作為治理主體的缺失必將導(dǎo)致對(duì)其它市場(chǎng)角色的監(jiān)控力度下降，蘊(yùn)藏著極大的資金安全性風(fēng)險(xiǎn)，威脅著受益人的正當(dāng)權(quán)益。受托人的“軟骨病”違反了兩個(gè)部令的規(guī)定，甚至形成了對(duì)信托制年金制度的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）受托人缺位導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)角色分散導(dǎo)致超低收費(fèi)，這是所謂“機(jī)構(gòu)熱”的主要原因之一

受托人弱化與市場(chǎng)角色分散既是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，也是互為因果。市場(chǎng)角色過于分散導(dǎo)致受托人虛置，受托人軟弱又導(dǎo)致對(duì)其它角色監(jiān)管的放縱，進(jìn)而導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)。長此以往，使受托人的市場(chǎng)供給形成畸形發(fā)展，制約企業(yè)年金市場(chǎng)的發(fā)展。

在理論上，信托型企業(yè)年金制度下的受托人居于十分重要的市場(chǎng)地位，但目前的形勢(shì)是，外部受托人既面臨著自我生存的考驗(yàn)，又面臨著市場(chǎng)的嚴(yán)重?cái)D壓；外部受托人既是中小企業(yè)舉辦企業(yè)年金的必由之路，又是目前的一個(gè)瓶頸；外部受托型集合企業(yè)年金是推動(dòng)中國廣大中小企業(yè)建立年金計(jì)劃的重要路徑，在一定程度上代表了企業(yè)年金的發(fā)展方向。

（四）受托人“空殼化”和市場(chǎng)角色“分散化”不利于中小企業(yè)參加集合企業(yè)年金，這是“企業(yè)冷”的主要原因之一

可見，受托人“空殼化”，不利于生產(chǎn)集合年金產(chǎn)品，不利于中小企業(yè)參加企業(yè)年金。眾所周知，企業(yè)年金目前的舉辦人都是壟斷性行業(yè)和高盈利性國企，這種被媒體稱之為豪門盛宴的現(xiàn)象廣受詬病，而占GDP55%和占全部就業(yè)人口75%的230萬家中小企業(yè)則與之無緣，舉辦年金的不到100家，僅占0.4%，資產(chǎn)總額不到1%。中小企業(yè)站在企業(yè)年金門外的原因固然是多方面的，一般來說，中小企業(yè)多為非國有企業(yè)，規(guī)模有限，缺乏集體協(xié)商的機(jī)制，強(qiáng)資本弱勞工的現(xiàn)象較為明顯，利潤率不如壟斷性國企高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不允許他們向員工提供額外的福利，等等。國際經(jīng)驗(yàn)告訴人們，克服這些困難的一個(gè)途徑在于由市場(chǎng)為他們提供一些專門設(shè)計(jì)的“集合企業(yè)年金計(jì)劃”；一般來說，提供這些產(chǎn)品的供應(yīng)商是受托人或其它服務(wù)商。但是，在當(dāng)前受托人“空殼化”的市場(chǎng)條件下，其“泥菩薩過河自身難?！钡木骄巢豢赡苡袆?dòng)力投資開發(fā)集合年金計(jì)劃，換言之，專業(yè)化程度較低的受托人在實(shí)力和能力上都難以滿足中小企業(yè)市場(chǎng)的這個(gè)需求。而市場(chǎng)角色分散化，則不利于集成信托產(chǎn)品的市場(chǎng)供給，不利于企業(yè)年金市場(chǎng)的深度開發(fā)。這是企業(yè)年金“市場(chǎng)冷”的一個(gè)重要原因。市場(chǎng)角色過多，使企業(yè)年金制度看上去顯得過于復(fù)雜化，尤其在沒有全國統(tǒng)一稅優(yōu)政策的情況下，抑制了他們建立企業(yè)年金的積極性，而且，角色過于分散使管理成本攀升，最終勢(shì)必轉(zhuǎn)嫁到受益人身上。

鑒于上述分析，以及中小企業(yè)建立企業(yè)年金計(jì)劃的迫切性，垂直整合市場(chǎng)角色資格，建立專業(yè)化的受托人機(jī)構(gòu)，構(gòu)建中國特色的養(yǎng)老金管理公司，便成為當(dāng)前一個(gè)改革重點(diǎn)。

五、改革的思路：建立“捆綁式”

養(yǎng)老金管理公司

如前所述，外部受托制度當(dāng)前存在的諸多矛盾，它們互為因果，惡性循環(huán)，受托人資格成為一個(gè)棄之不舍但又食之無味的雞肋。解決這些矛盾焦點(diǎn)在于強(qiáng)化受托人的核心功能，具體思路是疊加資格牌照，使受托人走向?qū)I(yè)化和職業(yè)化的道路，建立真正意義上的捆綁型的專業(yè)化養(yǎng)老金管理公司。

對(duì)此，勞動(dòng)和社會(huì)保障部表示進(jìn)行第二批機(jī)構(gòu)認(rèn)定時(shí)將不再單獨(dú)設(shè)立受托人和賬戶管理人資格，而試行“受托人＋賬戶管理人”，并考慮“托管人＋賬戶管理人”的2+2模式，這充分說明，下次資格審批將有可能成為企業(yè)年金制度發(fā)展史上一次重要轉(zhuǎn)折，促進(jìn)企業(yè)年金市場(chǎng)的發(fā)展再上一個(gè)臺(tái)階。

（一）建立“捆綁式”養(yǎng)老金管理公司的可行性與必要性

1.建立養(yǎng)老金管理公司是實(shí)施信托制企業(yè)年金的又一個(gè)制度創(chuàng)新

根據(jù)國外養(yǎng)老金管理公司的實(shí)踐，養(yǎng)老金管理公司作為一個(gè)外部法人受托人，其核心要素在于其投資管理（包括其分包）功能的一體化，就是說受托人資格與投資管理人資格是捆綁在一起的，這既是受托人在市場(chǎng)上的生存之本，又是養(yǎng)老金管理公司的本質(zhì)特征之一，更是養(yǎng)老金管理公司得以發(fā)揮其核心作用的關(guān)鍵所在。建立養(yǎng)老金管理公司是實(shí)施信托制企業(yè)年金的又一個(gè)制度創(chuàng)新。

2.建立捆綁式的養(yǎng)老金管理公司制度安排完全符合現(xiàn)行政策的規(guī)定

《企業(yè)年金基金管理試行辦法》明確提出了“養(yǎng)老金管理公司”這個(gè)概念，并將之規(guī)定為受托機(jī)構(gòu)之一，這是建立養(yǎng)老金公司的基本政策根據(jù)。其中第十條明確規(guī)定：“本辦法所稱受托人，是指受托管理企業(yè)年金基金的企業(yè)年金理事會(huì)或符合國家規(guī)定的養(yǎng)老金管理公司等法人受托機(jī)構(gòu)”。養(yǎng)老金管理公司的制度安排最大特點(diǎn)是捆綁式服務(wù)，也稱之為“一站購齊式”或“全天候服務(wù)提供商”，在國際實(shí)踐中，是指市場(chǎng)不同角色和機(jī)構(gòu)功能的垂直整合，由一個(gè)金融機(jī)構(gòu)同時(shí)兼有三種以上的市場(chǎng)角色或功能，包括受托人、賬戶管理人、投資管理人等，在有些國家和地區(qū)甚至還包括托管人。兩個(gè)部令規(guī)定中只是對(duì)投資管理人與托管人提出不得為同一人兼任。將投資管理人和賬戶管理人的資格捆綁在受托人之內(nèi)，這不但沒有超出23號(hào)部令關(guān)于建立養(yǎng)老金管理公司法人受托的捆綁規(guī)定，也符合國際發(fā)展的潮流，適應(yīng)目前中國促進(jìn)企業(yè)年金市場(chǎng)的需要。

3.捆綁式養(yǎng)老金管理公司符合中國的國情

第一，捆綁式專業(yè)養(yǎng)老金管理公司的建立，可以降低我國企業(yè)年金的運(yùn)營成本、管理成本和溝通成本，提高各個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)效率和準(zhǔn)確性，有效克服提供商各自為政、片面宣傳和誤導(dǎo)委托人和受益人的現(xiàn)象，以“一站購齊式”全天候服務(wù)商的方式和專業(yè)化的產(chǎn)品設(shè)計(jì)，推動(dòng)集合企業(yè)年金的發(fā)展，提高中小企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的積極性和熱情，成為拉動(dòng)企業(yè)年金市場(chǎng)發(fā)展的旗艦、綜合服務(wù)管理的核心平臺(tái)。

第二，純粹的專業(yè)化養(yǎng)老金管理公司，除具有一攬子綜合服務(wù)能力以外，還具有對(duì)資本市場(chǎng)與年金市場(chǎng)二者關(guān)系充分理解和深入研究的專業(yè)結(jié)合能力。

第三，在缺乏信托精神的大陸法體系下，捆綁式養(yǎng)老金管理公司可彌補(bǔ)單一資格受托人短視的缺陷，可克服僅從表面投資結(jié)構(gòu)和收益數(shù)據(jù)來分析判斷投資管理人的膚淺判斷，并且捆綁式養(yǎng)老金管理公司能夠避免單一提供商容易陷入程式化管理的誤區(qū)。

第四，分拆式的優(yōu)勢(shì)在于，在較長的管理鏈條中，其價(jià)格是透明的，任何帶有利益輸送和損害受益人利益的決策傾向都受到各司其職的市場(chǎng)主體的監(jiān)督和審議。但從目前來看在一定程度上制約了企業(yè)年金的發(fā)展。捆綁式的優(yōu)點(diǎn)在于可以降低成本，信息相對(duì)來說是對(duì)稱的，成本是可以內(nèi)在化的，更為重要的是可以避免當(dāng)前受托人法律地位的尷尬及其責(zé)任重大與盈利空間狹小的矛盾，權(quán)衡利弊，在當(dāng)前階段，還是捆綁式養(yǎng)老金管理公司利大于弊。

目前，我們還沒有真正意義上的養(yǎng)老金管理公司。建立養(yǎng)老金管理公司，是明確受托人法律地位和市場(chǎng)作用的根本出路，是當(dāng)前企業(yè)年金市場(chǎng)的需要，是完善企業(yè)年金制度的方向。

（二）建立養(yǎng)老金管理公司的基本原則及其需要注意的問題

1.養(yǎng)老金管理公司的定位。建立養(yǎng)老金管理公司的重要目的應(yīng)是專門致力于兩個(gè)部令規(guī)定的企業(yè)年金這個(gè)第二支柱資產(chǎn)的專業(yè)化公司；它既又可為大型企業(yè)提供綜合服務(wù)的一攬子業(yè)務(wù)，又可為廣大的中小企業(yè)提供集合年金計(jì)劃產(chǎn)品。

2.建立養(yǎng)老金管理公司的目的在于構(gòu)建“三層級(jí)”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化市場(chǎng)資源。第一，建立養(yǎng)老金管理公司與目前的雙牌照和單牌照提供商之間的關(guān)系僅是競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系，他們之間也具有不可替代性。建立養(yǎng)老金公司的目的是為了滿足多層次的市場(chǎng)需求，構(gòu)建一個(gè)“三層級(jí)”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)：單牌照與雙牌照提供商——金融集團(tuán)背景的提供商——捆綁式專業(yè)化養(yǎng)老金管理公司，以發(fā)揮不同市場(chǎng)主體的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和提高市場(chǎng)效率的目的。第二，建立養(yǎng)老金管理公司與發(fā)展金融控股集團(tuán)旗下企業(yè)年金供應(yīng)商角色可齊頭并進(jìn)。在考慮建立養(yǎng)老金管理公司的同時(shí)，要保持金融控股集團(tuán)的受托人及其它業(yè)務(wù)的發(fā)展勢(shì)頭。金融控股集團(tuán)旗下金融機(jī)構(gòu)作為企業(yè)年金多個(gè)管理服務(wù)提供商目前存在一定優(yōu)勢(shì)。發(fā)展金融控股集團(tuán)旗下的企業(yè)年金提供商，與建立專業(yè)養(yǎng)老金管理公司是不矛盾的，他們是互補(bǔ)的，具有不可替代性。

3.應(yīng)合理吸取國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。第一，應(yīng)充分發(fā)揮托管人的監(jiān)管作用。香港地區(qū)的強(qiáng)積金條例規(guī)定合格的受托人可以兼任托管人。對(duì)此我們采取了更為嚴(yán)格的態(tài)度。兩個(gè)部令規(guī)定，投資管理人和托管人不能兼任，受托人和托管人也不能兼任。在目前這個(gè)制度框架下，我們要充分發(fā)揮托管人對(duì)捆綁式公司的有效監(jiān)管作用。以有效規(guī)避捆綁式養(yǎng)老金公司在受托和投資這兩個(gè)程序在同一個(gè)法人主體中的道德風(fēng)險(xiǎn)。第二，要加強(qiáng)公司治理和完善風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制。在養(yǎng)老金管理公司架構(gòu)下，按照信托管理模式，要通過建立有效的公司治理機(jī)制和嚴(yán)格的隔離制度，保證在一個(gè)法人體系內(nèi)受托職能與其他管理職能的共存，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制，對(duì)受托資產(chǎn)與自有資產(chǎn)實(shí)行有效隔離，對(duì)受托人內(nèi)部和外部管理的獨(dú)立性進(jìn)行有效的監(jiān)督，保障受托資產(chǎn)安全，避免利益沖突。第三，說到底，養(yǎng)老金管理公司的核心要素之一是對(duì)投資管理人的捆綁?？紤]到現(xiàn)階段的市場(chǎng)環(huán)境，建立養(yǎng)老金管理公司應(yīng)對(duì)其投資管理設(shè)立某種比例的外包最低限制，甚至對(duì)金融控股集團(tuán)旗下的投資管理也須設(shè)立類似的外包比例下線。第四，對(duì)養(yǎng)老金管理公司財(cái)務(wù)透明性問題和利益沖突等潛在風(fēng)險(xiǎn)，須通過行政與財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算予以規(guī)避。

4.養(yǎng)老金管理公司一站購齊式服務(wù)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人賬戶資金的關(guān)系?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金的性質(zhì)與企業(yè)年金賬戶資金雖然均有強(qiáng)烈的個(gè)人屬性，但還是存在本質(zhì)的區(qū)別，前者是強(qiáng)制性的國家舉辦的基本保險(xiǎn)，國家應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，從和諧社會(huì)建設(shè)的角度看，目前階段還承擔(dān)不起市場(chǎng)投資的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，眼下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶資金應(yīng)由中央政府單獨(dú)制定投資管理政策，而不應(yīng)與企業(yè)年金合并管理。

（三）建立養(yǎng)老金管理公司的根本障礙在于監(jiān)管體制關(guān)系不順

1.發(fā)放牌照不等于審批機(jī)構(gòu)。2004年兩個(gè)部令允許養(yǎng)老金管理公司模式的捆綁式制度安排；2004年6月29日國務(wù)院令第412號(hào)發(fā)布的《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》保留并設(shè)定行政許可500項(xiàng)，其中第92項(xiàng)為勞動(dòng)和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)“補(bǔ)充保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”。這是勞動(dòng)和社會(huì)保障部審批企業(yè)年金營運(yùn)商牌照的法律根據(jù)。但是，發(fā)放牌照不等于審批機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老金管理公司的審批主體問題目前還沒有解決。在“一部三會(huì)”（勞動(dòng)和社會(huì)保障部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)）的監(jiān)管制度安排下，養(yǎng)老金管理公司作為一個(gè)信托性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其審批似乎應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)核準(zhǔn)，但由于種種原因，意欲建立專營企業(yè)年金的養(yǎng)老金管理公司的愿望卻未能實(shí)現(xiàn)，所以，他們只能轉(zhuǎn)向保監(jiān)會(huì)申請(qǐng)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)公司。而這不利于企業(yè)年金由養(yǎng)老金管理公司名正言順、堂而皇之地專司其責(zé)。

2.養(yǎng)老金管理公司難產(chǎn)的關(guān)鍵在于企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)系沒有理順。根據(jù)企業(yè)年金“誰監(jiān)管、誰審批”的國際慣例，企業(yè)年金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與審批機(jī)構(gòu)應(yīng)為同一機(jī)構(gòu)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部作為企業(yè)年金行政主管部門，要同時(shí)成為其行業(yè)監(jiān)管和機(jī)構(gòu)審批的主體，最好應(yīng)將監(jiān)管部門單獨(dú)設(shè)置，予以實(shí)體化，擴(kuò)大和強(qiáng)化監(jiān)管隊(duì)伍。這樣的監(jiān)管改革思路是符合目前中國金融監(jiān)管總體框架的，也符合企業(yè)年金的監(jiān)管體制。

3.將企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)體化，符合國際慣例和制度屬性。目前我國的監(jiān)管模式采取的是“專業(yè)模式”，即由勞動(dòng)和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門予以協(xié)同監(jiān)管。企業(yè)年金作為一個(gè)相對(duì)特殊的金融行業(yè)監(jiān)管，這完全符合企業(yè)年金的市場(chǎng)發(fā)展要求。改革企業(yè)年金監(jiān)管體制可分兩步走：第一步是在目前階段充實(shí)監(jiān)管力量，擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍，逐漸使企業(yè)年金監(jiān)管專業(yè)化，建立一個(gè)類似美國勞工部下轄的“雇員福利保障局（EBSA）”；第二步是在條件成熟時(shí)將之單獨(dú)設(shè)置，成為一個(gè)單獨(dú)設(shè)置的行業(yè)監(jiān)管和機(jī)構(gòu)審批的實(shí)體部門，建立一個(gè)類似英國的“養(yǎng)老金監(jiān)管局”，下設(shè)三個(gè)部，14個(gè)處；或愛爾蘭的“養(yǎng)老金監(jiān)管委員會(huì)”，下設(shè)6個(gè)處。

六、當(dāng)前加強(qiáng)企業(yè)年金監(jiān)管體系的若干建議

（一）盡快充實(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍，適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求

目前，社?；鸷推髽I(yè)年金均由勞動(dòng)和社會(huì)保障部基金監(jiān)督司一個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，其中負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)年金的只有2個(gè)人，監(jiān)管人員數(shù)量太少，根本無法滿足企業(yè)年金市場(chǎng)監(jiān)管的需要，形勢(shì)非常嚴(yán)峻，監(jiān)管機(jī)構(gòu)超負(fù)荷運(yùn)行，隱藏著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)：負(fù)責(zé)監(jiān)管的資產(chǎn)900億元，舉辦年金計(jì)劃的企業(yè)2.4萬個(gè)，計(jì)劃成員924萬人，還負(fù)責(zé)企業(yè)年金的全部政策法規(guī)的起草、金融提供商資格的考核審批、協(xié)調(diào)證監(jiān)會(huì)等其它監(jiān)管部門、企業(yè)年金計(jì)劃的批復(fù)注冊(cè)等工作，對(duì)中央一級(jí)的監(jiān)管來說，如此超負(fù)荷，堪稱世界之最。

例如，美國勞工部下轄的“雇員福利保障局（EBSA）”全權(quán)負(fù)責(zé)企業(yè)年金的監(jiān)管，是企業(yè)年金監(jiān)管專業(yè)部門，目前其規(guī)模已超過800多人。雇員福利保障局是由勞工部負(fù)責(zé)雇員待遇保障的副部長領(lǐng)導(dǎo)，由總統(tǒng)直接任命并聽從總統(tǒng)的指令。此外，還設(shè)立10個(gè)地區(qū)管理分局，各管理分局在指定的轄區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法和成員援助活動(dòng)。澳大利亞審慎監(jiān)管局總部有475名員工，其中有345名從事監(jiān)管工作。其中，127名員工即37%左右專門從事超年金基金的監(jiān)管工作。具有可比性的其它國家如波蘭“保險(xiǎn)與養(yǎng)老基金監(jiān)管委員會(huì)”雇員208個(gè)，人均管理資產(chǎn)0.2億歐元，參保人數(shù)1100萬人，人均管理5.3萬人；挪威“金融服務(wù)局”80人，人均管理1.5億歐元，參保人數(shù)26萬人，人均管理0.33萬人；意大利“養(yǎng)老金監(jiān)管委員會(huì)”60名官員，人均管理4.6億歐元，參保人數(shù)是190萬人，人均管理3.2萬人；愛爾蘭“養(yǎng)老金委員會(huì)”34名官員，人均管理13億歐元，參保人數(shù)是63萬人，人均管理1.8萬人；德國“金融管理局”29人，人均管理24億歐元，參保人數(shù)是342萬人，人均管理11.8萬人。

由于企業(yè)年金監(jiān)管環(huán)境日益復(fù)雜，資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)變幻莫測(cè)，為提高控制金融風(fēng)險(xiǎn)能力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，世界各國的發(fā)展趨勢(shì)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)模越來越大，監(jiān)管負(fù)荷越來越小。例如，半個(gè)世紀(jì)以來，英國企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾經(jīng)嬗變，不斷膨脹，尤其是最近10多年來，英國“養(yǎng)老金監(jiān)管局”由1996年的135名雇員，增加到2005年的288人，10年增加了一倍之多，同期監(jiān)管負(fù)荷系數(shù)逐年下降，從1997年的人均監(jiān)管10.1萬人下降到2005年的6.0萬人。再例如，愛爾蘭“養(yǎng)老金監(jiān)管委員會(huì)”雇員從1999年的19人增加到2005年的39人，7年間增加了一倍多，2000年人均監(jiān)管3.3萬人，到2005年下降到1.9萬人，6年下降了40%。

（二）借鑒拉美國家監(jiān)管養(yǎng)老金管理公司監(jiān)管體制的經(jīng)驗(yàn)

首先，這些國家的專門監(jiān)管部門人員都比較充分。其次，他們大多都建立了督察員制度，而且督察員的密度較大，最大的是5名監(jiān)察員對(duì)應(yīng)一個(gè)養(yǎng)老金管理公司。最后，拉美國家養(yǎng)老金管理公司的監(jiān)管部門投入都比較大，平均每個(gè)養(yǎng)老金管理公司監(jiān)管成本是72萬美元，最多的達(dá)141.73萬美元。

（三）實(shí)行監(jiān)管預(yù)算制度化，是加強(qiáng)企業(yè)年金監(jiān)管的重要保證

如同其它金融行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)一樣，雖然監(jiān)管成本不一定與監(jiān)管效果之間具有必然的正向關(guān)性，但是，監(jiān)管部門雇員的待遇一般來說比社會(huì)平均工資稍高一些，以防止出現(xiàn)利益輸送等腐敗行為的發(fā)生，這是國外企業(yè)年金監(jiān)管體系中的一般情況。

（收稿日期: 2007-07-17 責(zé)任編輯: 張書啟）