[摘要]統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是我國(guó)在新形勢(shì)下為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所做的重大戰(zhàn)略調(diào)整。成都市早在2003年10月就開始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的探索，提出了以“三個(gè)集中”為核心，以市場(chǎng)化為動(dòng)力，以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障的基本做法。國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立重慶市和成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，是對(duì)四年多來成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的探索實(shí)踐的充分肯定，也是成都市必須承擔(dān)的重大歷史使命。文章還對(duì)成都市實(shí)施綜合配套改革的總體思路進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)

[中圖分類號(hào)]F127.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623（2007）04-0034-05

[作者簡(jiǎn)介]閻星(1963—)，重慶人，成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院院長(zhǎng)，主要研究領(lǐng)域：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)、公共政策；高潔（1978—），女，四川內(nèi)江人，成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院研究員，主要研究領(lǐng)域：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、公共政策。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是指發(fā)展中國(guó)家廣泛存在的城鄉(xiāng)生產(chǎn)和組織的不對(duì)稱性，它反映了城鄉(xiāng)之間的制度差異，是發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)不發(fā)達(dá)的標(biāo)志。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是各國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代化的過渡形態(tài)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在不同的發(fā)展起點(diǎn)上和不同的體制框架內(nèi)孤立運(yùn)行，更在事實(shí)上將城鄉(xiāng)居民分割為兩個(gè)發(fā)展機(jī)會(huì)不公平、社會(huì)地位不平等的社會(huì)集團(tuán)，處理不當(dāng)將會(huì)引發(fā)激烈的社會(huì)矛盾。

由于存在著巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)隱患，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題引發(fā)了廣泛的理論研究，大致可以分為城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展理論和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展理論兩種。城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)部門優(yōu)先發(fā)展，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可以在優(yōu)先發(fā)展的主導(dǎo)部門的帶動(dòng)下自然地從二元過渡到一元。其中最具影響力的是劉易斯的二元結(jié)構(gòu)論，他認(rèn)為破解二元結(jié)構(gòu)的核心問題是傳統(tǒng)部門的剩余勞動(dòng)力向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移的問題，因此關(guān)鍵要通過現(xiàn)代化大工業(yè)的發(fā)展，取得資本積累，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得到充分的轉(zhuǎn)移。此外，佩魯?shù)摹霸鲩L(zhǎng)極”理論也極具代表性，他認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家在資金有限的情況下，可以集中力量，努力培育一部分“增長(zhǎng)極”，形成“吸引中心”和“擴(kuò)散中心”，以此來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展理論以要素自由流動(dòng)為假設(shè)，忽視了不平穩(wěn)的固化和極化效應(yīng)，由于發(fā)展中國(guó)家供求缺乏彈性，按此理論制定發(fā)展戰(zhàn)略有造成結(jié)構(gòu)失衡的危險(xiǎn)。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展，認(rèn)為隨著生產(chǎn)要素的區(qū)際流動(dòng)，各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將趨于平衡，因此主張?jiān)诔青l(xiāng)區(qū)域內(nèi)均衡布局生產(chǎn)力，空間上均衡投資，各產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。但是，受到資本、技術(shù)、人才等多種因素的制約，發(fā)展中國(guó)家難以做到平衡增長(zhǎng)理論要求的全面平衡投資，拉美許多國(guó)家所推行的平衡發(fā)展戰(zhàn)略的失敗，最終使這一理論的價(jià)值受到了懷疑?？梢钥闯?，目前發(fā)展中國(guó)家普遍存在的嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題在理論上仍未能得到圓滿解決。

我國(guó)在特殊的歷史條件下快速推進(jìn)工業(yè)化，長(zhǎng)期實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，建立了人民公社制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割政策，這使得我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在形成機(jī)理、演變過程等方面，都具有很大的特殊性，城鄉(xiāng)差異程度尤勝于一般發(fā)展中國(guó)家。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，這種狀態(tài)有所改變，但由于體制和政策的慣性，這種狀態(tài)還沒有根本扭轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為影響中國(guó)未來全局發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的核心戰(zhàn)略問題。

黨的十六屆三中全會(huì)提出要按照“五大統(tǒng)籌”的要求全面建設(shè)小康社會(huì)，并將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五大統(tǒng)籌”中的首位，是新形勢(shì)下發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系從隔絕、對(duì)立最終走向融合的前提條件和必然過程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)變過去將城市、農(nóng)村分開考慮的觀點(diǎn)，把城市融入到區(qū)域體系之中，并且始終把農(nóng)村作為區(qū)域的基底，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)間的要素自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)均衡化，是一項(xiàng)在理論和實(shí)踐中均具有重大意義的全新探索。

二、成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的初步探索

成都地處西部，在新的時(shí)期既面臨發(fā)展的歷史機(jī)遇，又存在很多矛盾和問題。一方面，處于產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移加快、西部大開發(fā)深入推進(jìn)、工業(yè)化和城市化加速發(fā)展的重要機(jī)遇時(shí)期。另一方面，又面臨長(zhǎng)期積累形成的直接影響和制約實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的一些矛盾和問題。如既面臨發(fā)達(dá)地區(qū)競(jìng)相發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)又必須承擔(dān)作為長(zhǎng)江上游生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的重大責(zé)任。同時(shí)，在2003年，成都市人均GDP已經(jīng)接近3000美元的水平，市區(qū)單位土地面積上的經(jīng)濟(jì)密度已超出100萬美元的水平，工業(yè)化程度也已經(jīng)達(dá)到了工業(yè)化后期的階段，按照世界城市化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)判定，成都市城市化戰(zhàn)略的進(jìn)程已進(jìn)入必須把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城市反哺農(nóng)村、工業(yè)支援農(nóng)業(yè)作為未來全面協(xié)調(diào)發(fā)展的主流的關(guān)鍵時(shí)期。

按照全面建設(shè)小康社會(huì)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，借鑒世界城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和理論，成都市于2003年10月作出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”的重大戰(zhàn)略部署。

（一）基本做法

成都市對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所做出的探索可概括為以下幾點(diǎn)。

1.以“三個(gè)集中”為核心

（1）推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。按照走新型工業(yè)化道路的要求，制定了城鄉(xiāng)一體的工業(yè)布局規(guī)劃，通過制定引導(dǎo)政策和建立投資促進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。將原規(guī)模小、布局散的116個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)，調(diào)整、歸并為20個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，形成了中心城區(qū)與衛(wèi)星城和中遠(yuǎn)郊區(qū)，以及工業(yè)集中區(qū)與工業(yè)點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)梯度布局、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的新格局。到2006年末，工業(yè)集中度達(dá)59.9%。

（2）推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。堅(jiān)持以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種植大戶等形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。到2006年底，共實(shí)施土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)153.8萬畝，全市規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展到580家，各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)系帶動(dòng)農(nóng)戶123.5萬戶，占全市總農(nóng)戶數(shù)的59.2%。

（3）推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。遵循“因地制宜、農(nóng)民自愿、依法有償、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)新型社區(qū)和農(nóng)村新型社區(qū)，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。全市共規(guī)劃建設(shè)600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)。截至2006年底，近27萬農(nóng)民住進(jìn)了城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)。

2.以市場(chǎng)化為動(dòng)力

（1）推動(dòng)要素自由流動(dòng)。一是推動(dòng)土地要素自由流動(dòng)。在城市土地方面，建立了統(tǒng)一集中的土地市場(chǎng)，全面實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓，確保了城市土地出讓的公開、公正、公平和高效。在農(nóng)村土地方面，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，建立了土地流轉(zhuǎn)過程中的業(yè)主投資激勵(lì)機(jī)制、農(nóng)戶利益保障機(jī)制和政府管理機(jī)制，形成了“政府協(xié)調(diào)、群眾（業(yè)主和農(nóng)戶）參與、社會(huì)服務(wù)”的流轉(zhuǎn)機(jī)制。二是推動(dòng)勞動(dòng)力要素自由流動(dòng)。建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，初步建立了城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)優(yōu)惠政策、就業(yè)援助、就業(yè)工作責(zé)任等體系和就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在健全完善城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度的同時(shí)，著重抓了征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保險(xiǎn)制度、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度和城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助制度的建立健全，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)制度全覆蓋。三是推動(dòng)資本要素自由流動(dòng)。積極推進(jìn)投資體制改革，減少市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的投融資平臺(tái)，先后出臺(tái)了《成都市人民政府關(guān)于加快成都市投資體制改革的決定》、《關(guān)于促進(jìn)民間投資的若干意見》10多個(gè)配套文件，為鼓勵(lì)更多的資金參與城鄉(xiāng)建設(shè)提供了制度保障。以農(nóng)村信用社為重點(diǎn)深化金融體制改革，制定了深化農(nóng)村信用社改革和發(fā)展的措施，大力推進(jìn)全市農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股、申請(qǐng)央行票據(jù)及化解不良貸款工作，增強(qiáng)其服務(wù)“三農(nóng)”的能力。

（2）適度發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。一是通過城市經(jīng)營(yíng)，提高以城帶鄉(xiāng)能力。采取統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、政府可調(diào)控資源、盤活存量資產(chǎn)和政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)改革等措施推進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)，使城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的能力大幅提高。四年來，全市財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入達(dá)到123.6億元，2003年投入6.8億元，2006年達(dá)到71.3億元，年年保持成倍以上的增長(zhǎng)。二是培育農(nóng)村市場(chǎng)化主體。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)招商引資，先后引進(jìn)了伊利、蒙牛、匯源等一批大型農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目。2006年到位資金23.5億元，比上年增長(zhǎng)57.4%。鼓勵(lì)和支持農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，現(xiàn)有專合組織總數(shù)達(dá)1581個(gè)。三是搭建平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。組建市級(jí)政策性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司和市級(jí)小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，采取擔(dān)保、貼息、入股、保險(xiǎn)等方式吸引社會(huì)資金投入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。

3.以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障

（1）建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府。一是推進(jìn)規(guī)劃體制機(jī)制改革。按照城鄉(xiāng)一盤棋、各項(xiàng)規(guī)劃高度銜接和“三個(gè)集中”的要求，認(rèn)真搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，初步形成了中心城市——區(qū)（市）縣分區(qū)規(guī)劃、總體規(guī)劃——重點(diǎn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃——新市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃——農(nóng)村新型社區(qū)及其各個(gè)層次的專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的、具有成都特色的覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃體系。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督工作滿覆蓋的要求，從市到鄉(xiāng)都建立了規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)和規(guī)劃工作監(jiān)督機(jī)制。二是改革行政審批制度。規(guī)范和簡(jiǎn)化行政審批，共減少行政審批事項(xiàng)758項(xiàng)，占原行政審批事項(xiàng)的66%。建立了市和區(qū)（市）縣政務(wù)服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）建立了便民服務(wù)大廳和服務(wù)代辦點(diǎn)。三是改革行政管理架構(gòu)。推進(jìn)市和區(qū)（市）縣行政管理架構(gòu)改革，先后實(shí)施了涉及30多個(gè)部門的行政管理體制改革。全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，撤并30%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、47%左右的村，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)各類人員5000多名。四是建立公共財(cái)政體制框架，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，完善和規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，建立了城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政體制框架，加大了對(duì)公共服務(wù)，特別是農(nóng)村公共服務(wù)的投入。

（2）加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)。一是開展基層黨組織書記公推直選。采取黨員群眾公開推薦、黨員大會(huì)直接選舉的辦法，產(chǎn)生基層黨組織書記。截至2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆前，全市1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（74個(gè)）、90%以上的村（社區(qū)）開展了公推直選。二是全面推行“三會(huì)”、“三務(wù)”開放。全市共開放各級(jí)黨委常委會(huì)（全委會(huì)）、人大常委會(huì)、政府（部門）常務(wù)會(huì)1200余次。按照內(nèi)容明細(xì)化、形式多樣化、程序規(guī)范化要求，實(shí)現(xiàn)了黨務(wù)、政務(wù)和村（居）務(wù)公開全覆蓋。三是積極推行社會(huì)評(píng)價(jià)。全面引入民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、述職評(píng)議、線型分析等，形成了“下評(píng)上、民評(píng)官、基層評(píng)機(jī)關(guān)”的社會(huì)化評(píng)價(jià)機(jī)制。

（二）探索取得的成效

1.對(duì)化解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境承載能力之間的矛盾做出了有益的探索。首先，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的探索遵循了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律，促進(jìn)了三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。2006年，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2750億元，比2002年增長(zhǎng)65.8%；全口徑財(cái)政收入489億元，其中地方財(cái)政收入278.4億元，比2002年分別增長(zhǎng)2.2倍和2.1倍。其次，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的探索兼顧資源有效利用和環(huán)境保護(hù)的要求，“三個(gè)集中”遵循產(chǎn)業(yè)集中、人口集聚、集約開發(fā)的原則，有效地節(jié)約了土地資源、保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。2006年，全市萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比2003年下降11.3%，2003年以來，全市排污總量減少了23.31%。

2.對(duì)解決“三農(nóng)”問題做出了有益的探索。一是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增收的機(jī)制初步形成。以土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中為手段，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為核心，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地每畝增收600元。二是農(nóng)民持續(xù)增收的機(jī)制初步形成。通過加快農(nóng)村富余人口向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)由過去單一的種糧收入轉(zhuǎn)向多元收入，形成了持續(xù)穩(wěn)定增收的機(jī)制。2006年全市農(nóng)民人均純收入達(dá)到4905元，比2002年增長(zhǎng)了45.2%。三是農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件得到了有效改善。率先在西部實(shí)現(xiàn)了縣縣通高速路、村村通水泥（瀝青）路、村村通電話、鎮(zhèn)鎮(zhèn)通網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民集中居住區(qū)實(shí)現(xiàn)了水、電、氣、道路、電視、電話、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和就業(yè)、社保、上學(xué)、醫(yī)療等公共服務(wù)全面到位。

3.為推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)做出了有益的探索。在農(nóng)村人口占多數(shù)的情況下，沒有農(nóng)村的和諧建設(shè)就沒有整個(gè)社會(huì)的和諧建設(shè)。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的探索，以提高農(nóng)村公共服務(wù)水平、推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化為重要著力點(diǎn)，通過一系列改革和政策調(diào)整，建立起城鄉(xiāng)一體的就業(yè)體系、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系、城鄉(xiāng)一體的科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果，比較好地解決了當(dāng)前影響社會(huì)和諧的突出問題，例如轉(zhuǎn)移農(nóng)民及失地農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障以及農(nóng)村“讀書難、讀書貴”、“看病難、看病貴”等問題。

三、對(duì)成都市實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

綜合配套改革試驗(yàn)總體思路的思考

當(dāng)前，全國(guó)的改革與發(fā)展正處于一個(gè)新的轉(zhuǎn)折時(shí)期，而綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)改革向縱深推進(jìn)的戰(zhàn)略部署。6月7日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，是對(duì)四年多來成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的探索實(shí)踐的充分肯定，也成為成都市必須全力承擔(dān)的重大歷史使命。

（一）成都市全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略意義

1.從新時(shí)期發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題看，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的迫切需要。由于在產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度、就業(yè)制度、價(jià)格制度、財(cái)稅金融制度、福利保障制度和教育制度等方面缺乏統(tǒng)一的制度安排，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益嚴(yán)重，成為新時(shí)期發(fā)展中關(guān)鍵性的制約因素。中央把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五大統(tǒng)籌”中的首位，就是要抓住統(tǒng)籌城鄉(xiāng)這一關(guān)鍵，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。西部地區(qū)是我國(guó)主要的貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最突出、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的區(qū)域。成都具有典型的西部地區(qū)城市特征，同時(shí)又在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面先行一步。因此，在成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新模式，對(duì)于從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，具有重要意義。

2.從改革進(jìn)程的階段性看，是由經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面變革的關(guān)鍵承接點(diǎn)?？v觀我國(guó)改革歷程，按改革所涉及的領(lǐng)域和深度，大體可以分為三個(gè)階段，第一個(gè)階段是圍繞市場(chǎng)化配置資源、提高效率展開的經(jīng)濟(jì)體制改革，這一階段的改革經(jīng)歷了從對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行局部修正的單項(xiàng)式改革到全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的綜合式改革；第二個(gè)階段是從經(jīng)濟(jì)體制改革拓展到以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革；第三個(gè)階段，改革的領(lǐng)域進(jìn)一步拓展，改革模式轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑湛茖W(xué)發(fā)展觀全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的全方位的變革，要建立的不只是新的經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制，而且要建立與之相適應(yīng)的新的政治體制和社會(huì)體制。隨著制約發(fā)展的矛盾的轉(zhuǎn)變，改革向縱深發(fā)展，由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)拓展到上層建筑。從上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革的內(nèi)容看，在著力于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大對(duì)外開放的同時(shí)，行政管理體制改革也是其重要的改革內(nèi)容之一，成都市緊隨其后獲批開展綜合配套改革試驗(yàn)，處在了改革的第二個(gè)階段向第三階段過渡的關(guān)鍵點(diǎn)，因此，在成都市全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)中，如何很好地起到承上啟下作用，推動(dòng)改革向縱深發(fā)展，是值得深入研究的重大課題。

3.從國(guó)家的戰(zhàn)略布局看，是明確西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略啟動(dòng)點(diǎn)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。綜合配套改革是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的戰(zhàn)略啟動(dòng)點(diǎn)，是推動(dòng)地區(qū)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展的支點(diǎn)之一。目前東西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的差異已成為影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素之一，上海、天津均位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，其模式和經(jīng)驗(yàn)難以在西部推廣，因此，為加快西部發(fā)展速度，避免在第三次改革中又出現(xiàn)“東快西慢”的格局，有必要在西部找一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾突出、且具有一定代表性的城市來進(jìn)行試點(diǎn)，在西部找一個(gè)支點(diǎn)來帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展。成都位于西部最富庶的成都平原，自古以來便是西南地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、金融、商貿(mào)中心，是我國(guó)中西部地區(qū)最大的都會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要增長(zhǎng)極，發(fā)展的首位度、要素的聚集度和市場(chǎng)的輻射力在西部首屈一指。因此，在成都市全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)中，必須充分考慮成都市在中西部的戰(zhàn)略定位和輻射帶動(dòng)作用。

（二）成都市實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的基本方向

由于成都市的綜合配套改革在我國(guó)改革進(jìn)程中處于從經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革拓展到政治體制改革和社會(huì)體制改革的承上啟下位置，因此，在承上方面，必須完成進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)行政管理體制創(chuàng)新任務(wù)，在啟下方面，還必須在政治體制改革和社會(huì)體制改革方面做出一定的嘗試。

1.經(jīng)濟(jì)體制改革。從深圳、上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革來看，其城市偏向依然較為明顯，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮依然局限于城市區(qū)域，農(nóng)村土地、人口等要素流動(dòng)性問題未能得到很好的解決，資本要素大量流向城市，進(jìn)一步延緩了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。此次綜合配套改革與以往不同，冠以了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”這一主題，其目的非常明顯，即是各項(xiàng)改革必須通盤考慮城鄉(xiāng)，必須為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展服務(wù)，因此成都試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革也與以往不同，其目標(biāo)應(yīng)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的微觀經(jīng)營(yíng)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，建立城鄉(xiāng)要素平等參與生產(chǎn)和分配的機(jī)制。

2.行政管理體制改革。行政管理體制改革是與經(jīng)濟(jì)體制改革息息相關(guān)的。在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府直接參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，包攬了包括價(jià)格制定、稀缺資源分配及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在內(nèi)的幾乎所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就必然伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府需要退出哪些領(lǐng)域、如何退出、退出之后需要行使哪些職能，如何行使等等，均需要通過行政管理體制改革來明確。上海浦東新區(qū)的行政管理體制改革力度較大，從創(chuàng)新政府管理體制、提高政府行政效能、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能及弱化微觀經(jīng)濟(jì)管理職能等方面進(jìn)行了大膽探索，成都市通過規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)在這方面已進(jìn)行了一定的嘗試，但廣度和深度均有待進(jìn)一步提高。

3.政治體制改革和社會(huì)體制改革。早在20年前，鄧小平就高瞻遠(yuǎn)矚地指出，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”。隨著改革的深入推進(jìn)，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政治體改革和社會(huì)體制改革提出了具體要求，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型直接依賴于政治體制改革和社會(huì)體制改革，構(gòu)建和諧社會(huì)、保持國(guó)家長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵也在于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革和社會(huì)體制改革。目前，改革已進(jìn)入了全面調(diào)整利益關(guān)系的關(guān)鍵時(shí)期，特別是收入分配差距的不斷擴(kuò)大，使利益關(guān)系問題更具廣泛性和復(fù)雜性，城鄉(xiāng)差異所引發(fā)的問題和矛盾成為了其中的典型代表。因此，成都市試驗(yàn)區(qū)必須通過政治體制改革和社會(huì)體制改革，在全面、合理調(diào)整利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性突破方面發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

（三）成都市實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的主要路徑

1.通過“三個(gè)集中”構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間格局。成都市統(tǒng)籌實(shí)施“三個(gè)集中”，是成都市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展到一定程度后所要經(jīng)歷的一種必然選擇，實(shí)踐證明，“三個(gè)集中”順應(yīng)了工業(yè)化、城市化的演進(jìn)規(guī)律，是上一階段成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的探索取得成功的關(guān)鍵，因此在實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中，必須堅(jiān)持以“三個(gè)集中”為手段和目標(biāo)。通過工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，最終形成工業(yè)區(qū)、農(nóng)村莊園和城市群構(gòu)成的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間格局，形成生活、生產(chǎn)、生態(tài)的優(yōu)化組合和配置。

2.通過完善經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)生動(dòng)力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化過程。根據(jù)國(guó)際城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)過程必須付出相應(yīng)的社會(huì)成本和個(gè)人成本。社會(huì)成本主要應(yīng)由公共財(cái)政來解決；但農(nóng)民的個(gè)人成本只能以市場(chǎng)為主、政府支持來解決。最終，市場(chǎng)力量是決定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)可持續(xù)性的關(guān)鍵因素，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)生動(dòng)力。在上一階段成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的探索中，更多的是發(fā)揮政府的作用，比如完善規(guī)劃體系，進(jìn)行行政管理體制、財(cái)政管理體制改革，加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付力度等，這些措施在改革初期可以起到很好的撬動(dòng)作用，但單純依靠政府的力量，改革是不可持續(xù)的。因此，對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的體制機(jī)制進(jìn)行改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量這一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)生動(dòng)力，成為成都市實(shí)施綜合配套改革的主要路徑之一，例如如何打破城鄉(xiāng)要素的制度性壁壘，推動(dòng)其自由流動(dòng)；如何發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村農(nóng)業(yè)中的作用。

3.通過完善上層建筑為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提供保障。這里主要涉及行政管理體制改革和政治體制改革，它最終決定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的運(yùn)行效率，因此說它是保障。一是行政管理體制改革。以構(gòu)建服務(wù)型政府、效能性、責(zé)任型政府為目標(biāo)，重點(diǎn)解決政府應(yīng)該做什么，什么樣的做法才能提高效率的問題，重點(diǎn)完成兩項(xiàng)改革：第一，構(gòu)建符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)架構(gòu)的行政管理架構(gòu)，在省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)各級(jí)政府的權(quán)利劃分，及各級(jí)政府的職能機(jī)構(gòu)設(shè)置方面做探索。第二，建立以支持農(nóng)村發(fā)展為重點(diǎn)的公共財(cái)政體系。二是政治體制改革。民主即人民當(dāng)家作主，但誰是人民，如何來當(dāng)家作主卻一直未能得到圓滿解答，是政治體制改革需要解決的關(guān)鍵問題。成都市雖然已經(jīng)進(jìn)行了一些基層民主政治建設(shè)的探索，如基層干部的公推直選、三會(huì)三務(wù)公開、民主測(cè)評(píng)等，但還需要進(jìn)行更深入的研究，以解決上述兩個(gè)關(guān)鍵問題為著力點(diǎn)，從機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新。

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（收稿日期: 2007-07-09責(zé)任編輯: 張書啟）