[摘要]在我國社會救助的主體結(jié)構(gòu)中，政府固然是第一責任主體，但受政府財力所限，政府救助存在許多盲點，有相當一部分社會成員游離在政府救助的保障網(wǎng)之外。從我國人口眾多、經(jīng)濟尚不發(fā)達的國情出發(fā)，幫助社會困難群體的職能不能只由政府單獨承擔，應(yīng)發(fā)揮各方面的力量，使社會救助逐漸形成由政府包攬過渡到政府和非政府力量共同參與的社會機制。

[關(guān)鍵詞]社會救助 主體多元化 非政府社會救助

[中圖分類號]F124.7；D632[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2007）04-0058-06

[作者簡介]徐祖榮(1965—)，浙江杭州人，杭州市社會科學院副研究員，研究方向：城市社會學、社會保障等。

我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善和發(fā)展對社會自治化、多元化產(chǎn)生了深刻影響。一方面，市場經(jīng)濟的競爭機制以優(yōu)勝劣汰為規(guī)律，競爭的結(jié)果既促進了社會經(jīng)濟和財富的增長，推動社會的總體發(fā)展和人民生活水平的總體提高；另一方面，使一部分弱勢人成為失敗者，陷入收入低微和生活困難狀態(tài)。處在弱勢狀態(tài)的人群有渴望社會理解、尊重和擁有安全感的需要；生活富裕的群體又有展現(xiàn)自我、追求實現(xiàn)自身價值和參與社會管理、服務(wù)公共事務(wù)的愿望。因此，鼓勵和發(fā)展非政府社會救助可以滿足社會多元化的需求，倡導(dǎo)人們在物質(zhì)享受的同時追求一種精神境界，不僅使許多政府顧不過來的社會工作由非政府力量承擔起來，而且使人們的社會生活更加豐富，道德得以升華。

一、問題的提出:

倡導(dǎo)非政府社會救助的必要性

（一）困難群體數(shù)量龐大，貧富差距不斷擴大

2006年全國人均年收入在683元以下的絕對貧困人口有2148萬，人均年收入不到958元的低收入人口有3550萬①。由于體制轉(zhuǎn)軌中存在著公共服務(wù)領(lǐng)域的無序市場化，導(dǎo)致醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的價格快速上漲，成為居民消費支出的沉重負擔，降低了中低收入者的生活質(zhì)量，全國因病、因?qū)W致貧的城鄉(xiāng)居民家庭增多。農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)供給嚴重不足，其中每年至少有1000萬人處于返貧的危險之中。與此同時，城鎮(zhèn)貧困問題并沒有因經(jīng)濟高速增長而有所減輕，城鎮(zhèn)生活困難人口發(fā)生率為6%～8%②。

另外，貧富差距不斷擴大的趨勢已引起國內(nèi)外的普遍關(guān)注。2006年城鄉(xiāng)居民收入差距突破3.3倍，地區(qū)之間的收入差距仍然顯著。根據(jù)中國社會科學院社會學研究所2006年上半年的全國大規(guī)模抽樣調(diào)查，城鄉(xiāng)居民收入差距的基尼系數(shù)達到了0.496的水平③。

（二）救助實際覆蓋面窄，救助水平偏低

近年國家財政對社會救助的投入力度不斷加大。以撫恤事業(yè)費、城鎮(zhèn)居民最低生活保障費和農(nóng)村最低生活保障費為例，2004年分別支出102.8億元、172.9億元和17.4億元①；2005年分別支出137.1億元、190.7億元、25.1億元②；2006年分別支出157.4億、222.1億元、41.6億元③。但我國貧困人口基數(shù)龐大，政府財力無力救助社會上所有的貧困者和不幸者。以2003年為例，當年全國城鎮(zhèn)困難戶的定期定量救濟經(jīng)費是150.5億元，救濟對象人均月救濟金額160元，還不到當年城鎮(zhèn)居民人均收入的1/4④。農(nóng)村居民最低生活保障制度遲遲不能在全國推廣，大部分地區(qū)的困難農(nóng)民難以期望獲得政府的制度性救助。據(jù)民政部有關(guān)資料報道，截至2004年底，全國城鎮(zhèn)貧困居民最低生活保障人數(shù)為2205.0萬人，而與此同時，在部分地區(qū)試行的農(nóng)村居民最低生活保障制度只覆蓋了488萬人，其中還包括了部分原本就應(yīng)享受“五保”待遇的人員⑤。

目前，全國60歲以上老年人口已達1.43億（其中60%的人在農(nóng)村），占總?cè)丝诘?1%，2020年將占17.2%⑥?！拔锤幌壤稀币呀?jīng)成為我國不得不面對的重大社會問題。社會保障制度建設(shè)雖不斷推進，仍難以應(yīng)對越來越大的人口老齡化壓力。就養(yǎng)老保險而言，目前擁有社會養(yǎng)老保險的職工（機關(guān)、事業(yè)單位人員和參加基本養(yǎng)老保險的企業(yè)職工）只占全國就業(yè)人員的約25%和城鎮(zhèn)就業(yè)人員的約54%⑦。

全國絕大部分城市社會救助體系尚未把農(nóng)民工群體覆蓋在內(nèi)。據(jù)調(diào)查，在城市中務(wù)工的農(nóng)民工一旦遇到失業(yè)，多數(shù)只能依靠自己過去的積蓄，或向親友、老鄉(xiāng)借錢生活；也有一小部分人不得不做出返鄉(xiāng)的抉擇。前者占到77.2%，后者僅占14.6%⑧。可見，農(nóng)民工中絕大多數(shù)人并不愿意回到農(nóng)村中去。事實上，相當一部分農(nóng)民工己在城市居住多年，職業(yè)、生活都己有了一定的基礎(chǔ)，和城市差別不大。相反他們與農(nóng)村的聯(lián)系并不多，如把他們納入農(nóng)村的社會保障體系中，在實際操作中會遇到很大麻煩。然而現(xiàn)行的社會救助并沒有考慮實際情況的變化，而是延續(xù)了過去將農(nóng)民工單純看作農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念。

（三）救助措施設(shè)計不科學，救助資源配置欠公平

各項救助措施的設(shè)計應(yīng)該針對確需救助的困難群體，每一項救助措施一般都有特定的受助對象。一般而言，生活水平越低，對各項救助措施的需求越大，如低保家庭，除了基本生活救助外，還可能需要在醫(yī)療、就學、住房等方面得到救助。但這并不意味著低保以外的困難家庭不需要專項救助，對生活水平略高于低保對象的困難家庭而言，其自身能力僅僅是保證基本生活，當遇到基本生活以外困難時，依靠自身能力往往難以解決，需要政府和外界力量的幫助；反過來，生活水平最低的低保家庭除了基本生活救助外，未必同時需要其它各項社會救助措施的救助。

以杭州市為例，近年來通過建立“四級救助圈”，杭州市將社會救助對象延伸到低保對象以外的困難殘疾人、重點優(yōu)撫對象及其他困難家庭。目前，各項救助措施基本上都疊加在基本生活困難和因病、因?qū)W困難的家庭。困難家庭不管需求與否，只要申領(lǐng)到《困難家庭救助證》，均能享受到包括就醫(yī)、就學、住房在內(nèi)的26項配套援助政策，而未能申領(lǐng)到《困難家庭救助證》又亟需一些社會救助項目救助的家庭卻得不到相應(yīng)的救助。這種救助制度設(shè)計，一方面有可能造成部分救助資源的浪費；另一方面對需要救助而得不到救助的困難家庭而言，是又一種不公平現(xiàn)象。在杭州市，矛盾最為突出的是城鎮(zhèn)困難群眾的住房救助。目前市區(qū)的住房救助主要是通過對家庭人均住房面積不足5平方米的家庭發(fā)放租金補貼和實物配租等形式而實施廉租住房政策，而救助的范圍僅限于持證的低保和困難家庭。事實上，有相當一部分收入微薄、住房條件又很艱苦的非持證家庭，要想通過自身力量改善住房條件是一件一輩子都實現(xiàn)不了的奢望⑨。

（四）救助資金籌集機制不合理，基層政府負擔過大

我國現(xiàn)行的社會救助在制度規(guī)定上過于強調(diào)地方責任。例如《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定:該項制度實行地方各級人民政府負責制，所需資金由地方人民政府列入財政預(yù)算?，F(xiàn)行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》甚至規(guī)定:五保供養(yǎng)工作是“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，因此資金籌措的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，尤其是村集體。社會救助資金由地方政府負責一方面會造成部分地方政府因財政困難而“縮減保障面，壓低保障線”，嚴重阻礙“應(yīng)保盡?！钡膶崿F(xiàn)；另一方面又會使低保標準的適時提高在部分地方無法落實。據(jù)民政部在2001年對低保工作進行的監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，由于財政困難，部分地方仍然執(zhí)行的是1999年全國統(tǒng)一提標前的標準。在全國統(tǒng)一提標都無法落實的情況下，指望這些地方根據(jù)本地社會經(jīng)濟發(fā)展的實際，適時提高低保標準顯然是不切實際的①。

意識到低保籌資機制上暴露出的問題的嚴重性后，中央迅速、果斷地采取了有利措施，對其進行彌補。如國務(wù)院在《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中明確提出，“城市居民最低生活保障所需資金，由地方各級人民政府列入財政預(yù)算，專戶管理，?？顚Ｓ?。中央和省級財政對財政困難地區(qū)和老工業(yè)基地給予補助?！痹擁椧?guī)定為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展低保工作提供了強有力的財政支持。然而新的問題又出來了，主要表現(xiàn)為地方不配套、少配套或假配套，過度依賴中央資金，由此甚至導(dǎo)致低保金不能按時足額發(fā)放。2004年全國低保金支出中央財政占50.86%、省級財政占12.22%、地市級財政占11.17%、區(qū)（縣）級財政占25.74%②。很明顯，在中央財政出錢的情況下，低保金支出主要就依靠中央財政，省、地級政府財政支出所占比例過小，財政狀況最差的區(qū)（縣）政府負擔較重。

（五）救助管理體系未理順，管理手段落后

社會救助制度的順利推進離不開完善、高效的管理體系作保障。然而我國各項社會救助制度是在實際工作中逐步發(fā)展起來的，沒有統(tǒng)一的設(shè)計和專門的立法，因此，社會救助的管理表現(xiàn)出缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的特征，不能適應(yīng)社會救助工作日益繁重的現(xiàn)實。

1.救助管理既不統(tǒng)一，又不規(guī)范。我國還沒有形成統(tǒng)一的社會救助管理部門。社會救助由民政部門主管，但社會的行政管理、資金管理和救助對象管理分屬政府多個行政部門，各級社會救助基金組織處于無序狀態(tài)。一些專項救助如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助以及司法援助等，分屬不同的部門主管；災(zāi)害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助雖然都歸民政部門管理，但是在民政部門內(nèi)部卻又分屬不同的部門。由于部門分割，導(dǎo)致社會救助缺乏聯(lián)動機制，難以有效地滿足救助對象的各種救助需求。

2.基層救助工作人員的配備遠遠不能滿足工作的需要?？h級民政部門一般只有1名專職或兼職工作人員，街道辦事處或鎮(zhèn)政府一般只有1～2名民政助理員兼管救助工作，社區(qū)或村委也只有兼管工作人員。在這種情況下，各地一般采用臨時借調(diào)人員等辦法開展工作。這對于臨時性的救急措施尚無大問題，但對于經(jīng)常性的救助來說，顯然會影響救助工作效率。

3.缺乏現(xiàn)代化管理工具。對社會救助實施有效的動態(tài)管理離不開對相關(guān)信息的及時、全面的掌握，它需要借助計算機聯(lián)網(wǎng)管理才能完成。然而目前不少的縣級民政部門、街道辦事處、鎮(zhèn)政府和社區(qū)、村委會都沒有電腦。在起碼的信息處理設(shè)備都不具備的情況下，運用計算機聯(lián)網(wǎng)等先進的管理手段顯然是不切實際的。

二、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型:

倡導(dǎo)非政府社會救助的必然性

20世紀80年代以來我國社會經(jīng)歷了一個急劇轉(zhuǎn)化的時期。這個時期由兩個深刻的變化構(gòu)成：一是體制轉(zhuǎn)軌即由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，以及與此相關(guān)的政治、社會等領(lǐng)域的體制轉(zhuǎn)軌；二是結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型即由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。它帶來的影響是：它在舊的資源配置方式以外開辟了新的資源配置方式，使非政府力量的成長具有了資源基礎(chǔ)；政府管理社會的方式的改變也為非政府力量獲取和利用這些資源開辟了渠道。

（一）“單位制”的解體和“社會人”的出現(xiàn)

市場化改革導(dǎo)致了社會分化和社會流動，打破了原來縱向分立的社會結(jié)構(gòu)，人們在各種束縛人身的制度之外獲得了整個社會范圍內(nèi)自由交流的機會和空間，越來越多的社會資源在一個與國際空間相接的更廣闊的空間中自由流動。

社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，是一個歷史性的標志。它不僅給社會帶來了深刻的變化，而且從根本上松動和瓦解了傳統(tǒng)“單位制”的根基，促使“單位制”走向解體。首先是單位利益走向獨立化，改變了單位與國家的關(guān)系。通過政企分開、政事分開，單位的利益來源發(fā)生了變化，從原來的來源于國家轉(zhuǎn)變?yōu)閬碓从谑袌觥挝坏拿\不再由國家來決定，而是由市場來決定。這就從根本上改變了單位的價值取向，由服從隸屬于國家改變?yōu)橐蕾囉谑袌觯瑥母旧细淖兞藝遗c單位純粹的上下級行政隸屬關(guān)系，國家不可能再用行政性的手段對單位進行全方位的控制。其次，單位的功能走向?qū)I(yè)化，改變了單位與個人的關(guān)系。適應(yīng)激烈的市場競爭，單位改變了辦社會的全方位功能，把社會性的功能轉(zhuǎn)移出來交給社會。單位功能的改變，使得單位只能作為生產(chǎn)場所而存在，不可能再發(fā)揮對個人的全方位整合功能的作用。

“社會人”是指直接從社會中取得生活資源并對社會組織具有認同感的社會公民?！吧鐣恕笔且粋€相對于“單位人”的概念。居民由“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變是我國社會結(jié)構(gòu)變遷中的一個必然現(xiàn)象。隨著市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換的不斷深入和個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了很多個體經(jīng)營者、自由職業(yè)者，他們掌握著一定的社會財富，他們希望由社會來承擔社會整合的功能。同時，隨著城市的發(fā)展，外來人口日益增多，這些外來人口既是城市的建設(shè)者，同時又被看作是城市的邊緣人，對外來人口的管理成為城市管理中的一大難題。還有，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的加速，城市中出現(xiàn)了大批的失業(yè)者，他們脫離了原來的工作單位，走向社會成為社會人，對他們的社會保障、社會接濟由單位轉(zhuǎn)移到社會。因此，他們對社會的依賴性逐漸增強。隨著老齡化社會的到來，離開單位的老年人更需要社會的關(guān)懷和服務(wù)。

（二）公共服務(wù)的市場化

對非政府力量發(fā)展有重要影響的莫過于政府機構(gòu)改革。政府機構(gòu)改革是對傳統(tǒng)的政府管理方式、管理手段進行變革，轉(zhuǎn)變政府的職能，從而逐步實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會相對分離的“小政府，大社會”的現(xiàn)代社會治理模式，是社會變革的主要目標取向。

政府機構(gòu)改革的一項重要內(nèi)容是公共服務(wù)市場化。公共服務(wù)的市場化是政府將原來壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)與提供權(quán)向非政府力量進行轉(zhuǎn)讓。政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標準，然后對外向非政府力量招標承包。在合同訂立之前，確定公共服務(wù)是一個政治過程，政治機制在起作用；在合同訂立之后，公共服務(wù)的生產(chǎn)則進入經(jīng)濟過程，市場機制起主導(dǎo)作用。

我國已經(jīng)確定將公共服務(wù)的市場化與政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變統(tǒng)一起來，將市場機制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，在保證政府的基本職能之后，把一些原來由政府提供的服務(wù)交給市場，政府在公開、公正、公平的環(huán)境下向市場采購服務(wù)，以實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。這就為非政府力量參與公共物品的生產(chǎn)提供了可能的渠道，非政府力量可以利用自己的專業(yè)優(yōu)勢參與競爭，贏得發(fā)展空間。體現(xiàn)于：

1.非政府力量承擔了原來由政府承擔的一部分對企業(yè)和市場的監(jiān)督功能，以代替政府對社會經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，使政府由原先直接的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的宏觀管理，極大地減輕了政府的負擔，為政府職能轉(zhuǎn)變提供了廣闊的空間。

2.非政府力量通過廣泛的溝通聯(lián)系，了解和把握社會各方面的信息。這些分散的信息經(jīng)過歸納、整理和加工，在篩選過濾的基礎(chǔ)上，經(jīng)過技術(shù)的編排，形成相對集中的信息傳遞給政府，使之獲得的信息更加全面、集中和有針對性，可以使政府從繁雜的信息收集加工工作中擺脫出來，使政府的機構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變成為可能。

3.非政府力量通過為社會提供各種公證服務(wù)，規(guī)范國家與社會的關(guān)系，規(guī)范社會主體之間的法律關(guān)系；通過為各種糾紛的解決提供法律前提，為社會活動提供法律的證明，使社會的存在有更多的合法性基礎(chǔ)。這不僅有利于促進社會的秩序化，促進法治社會的形成與發(fā)展，而且可以為政府職能的轉(zhuǎn)變提供良好的社會環(huán)境。

（三）社會中間層的形成

改革開放20多年來，我國經(jīng)濟的平均年增長速度高達9%，人均國民收入翻了兩番。在這種背景下和“允許一部分人先富起來”的方針指導(dǎo)下，隨著所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟發(fā)展較快，導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)和社會階層發(fā)生變化和分化。新的社會階層大量涌現(xiàn)，其成員主要為各類白領(lǐng)職員、中小企業(yè)主、私營企業(yè)管理者、商人、律師、部分個體經(jīng)營者、民間組織職員、媒體工作者、自由撰稿人和農(nóng)村中的富裕農(nóng)民等。中國社會科學院社會學研究所“當代中國社會結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組于2001年11月完成的《當代中國社會階層研究報告》認為：目前能夠歸入中間階層的就業(yè)人口所占比例約為15%左右①。

據(jù)2005年度中國民營經(jīng)濟發(fā)展形勢分析會透露，“十五”期間，個體、民營企業(yè)數(shù)量和資本規(guī)模大幅增加。到2005年9月，我國民營企業(yè)已達419萬戶，注冊資金總額為58157億元，分別是2000年底的2.4倍和4.4倍；戶均注冊資金2000年為75萬元，2005年底可達近150萬元，增加了近一倍②。

“十五”期間，民營企業(yè)在承擔社會責任方面，如保護環(huán)境、資助教育、救災(zāi)扶貧、支持西部大開發(fā)等方面發(fā)揮著日益重要的作用。以民營企業(yè)為主要參與者的中國“光彩事業(yè)”實施11年以來，參與的民營企業(yè)家和港澳臺僑工商界人士達1.65萬人，興辦“光彩事業(yè)”項目約1.2萬個，投入資金800多億元，安排就業(yè)277萬人，捐資辦學和資助其他公益事業(yè)97億元，幫助538萬貧困人口解決了溫飽問題，為貧困落后地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展做出了重要貢獻③。

（四）民間組織有序發(fā)展，社會捐助成果顯著

至2006年底，全國共有各類民間組織34.6萬個，其中社團18.6萬個，比上年增長8.8%；民辦非企業(yè)單位15.9萬個，比上年增長7.4%；基金會1138個，比上年增長13.9%④。

近年來，我國慈善事業(yè)進入政府全面推動階段。2005年成功召開中華慈善大會，以舉辦“中華慈善獎”評選和表彰活動為契機，向全社會發(fā)出政府支持慈善事業(yè)的信號，向公眾發(fā)出積極投入慈善事業(yè)的號召。至2006年底，全國已建立了2.7萬個經(jīng)常性捐助工作站（點），初步形成了社會捐助網(wǎng)絡(luò)。全年各級民政部門共接收捐贈款35.2億元，接收捐贈衣被5803.7萬件，其他物資折款5.4億元，共有1922.4萬人次受益①。

三、路徑思考:倡導(dǎo)非政府社會救助的著力點

（一）借鑒市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的有效經(jīng)驗

在社會轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟波動時期，非政府的志愿服務(wù)發(fā)揮著重要的支持功能，幫助維護社會生活的穩(wěn)定。它一方面發(fā)揮促進社會進步、改善社會環(huán)境、解決社會問題的作用；另一方面提供公民充實精神、陶冶心靈、完善自我的機會。因此，這種社會救助性非政府力量的發(fā)展既得到社會的認同和公民的廣泛參與，也得到政府的有效支持。

美國的民間組織在美國現(xiàn)代社會福利制度中起到了巨大作用。1990年美國的企業(yè)和個人共為慈善事業(yè)捐出1230億美元，相當于國民生產(chǎn)總值的2.2%，有將近7%的勞動力服務(wù)于非營利組織。據(jù)統(tǒng)計，9300萬美國人每周參加志愿服務(wù)平均4.2小時，合計為203億小時義務(wù)工作時間，相當于920萬個全日制職工所創(chuàng)造的2010億美元的價值。英國也是很早就形成了辦慈善事業(yè)和互助的傳統(tǒng)。1601年英國通過了兩個著名的法律:《慈善事業(yè)法》和《貧困法》。19世紀70年代末，英國作為福利國家曾出現(xiàn)了較突出的社會矛盾。由于社會生活水平的提高使人們的需求多元化，對政府提供多種社會福利的期待不斷升高，但政府又沒有足夠的財源支撐日益膨脹的社會福利事業(yè)，因此引發(fā)了諸多的社會問題。人們開始普遍關(guān)注如何讓志愿者組織發(fā)揮更大的作用。在這種情況下英國形成共識:為了維護平等和正義，政府仍應(yīng)保證社會福利事業(yè)所需要的資金，但提供服務(wù)的事務(wù)可以轉(zhuǎn)交給志愿機構(gòu)承擔。這種組合被認為既有利于增加社會福利事業(yè)的效率，又可不損害平等，是兩全其美的方案。日本共有2689萬個經(jīng)過政府認證的公益法人，這些組織總資產(chǎn)為120萬億日元，總支出為22萬億日元，相當于日本國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.9%，相當于政府財政支出的12.3%，有2/3的公益組織接受政府補貼。香港的公益性民間組織共有九大類，包括社區(qū)發(fā)展、家庭及兒童服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、安老服務(wù)、學齡兒童及青年服務(wù)、長期患病服務(wù)等。香港社會福利署負責提供社會保障和緊急救援服務(wù)，民間組織提供大量的直接服務(wù)，各種報表都將民間組織包括在內(nèi)。香港政府用于社會福利服務(wù)方面的開支中，約2/3補助金撥給了民間服務(wù)機構(gòu)②。

（二）出臺《社會救助法》，實現(xiàn)社會救助的規(guī)范化、法制化

從國外經(jīng)驗看，社會救助體系是一個正常運行的社會的必備體系，社會救助立法在社會保障的各項立法中應(yīng)予以優(yōu)先考慮。要充分發(fā)揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用，就必須盡快推動《社會救助法》的出臺，對社會救助的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責任、義務(wù)等方面進行規(guī)范，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會救助做到公開、公平、公正，更好地發(fā)揮社會救助工作的社會效益，切實落實《憲法》賦予公民獲取社會救濟的權(quán)利。在立法的同時，還必須強調(diào)建立救助制度的實施機制，尤其對社會救助實施過程進行嚴格監(jiān)督，包括對社會救助機構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對救助資金與實物管理的監(jiān)督，對社會救助的公正度進行監(jiān)督，對社會救助的效益進行監(jiān)督等等。另外，要通過立法確認陷入困境的公民的受救助權(quán)，認真傾聽救助對象的聲音，鼓勵他們通過各種形式參與到社會救助工作中去，包括加強救助對象的自我組織。事實上，這種主動參與和組織的過程，不僅有利于社會救助體系的完善，而且有利于救助對象自身的能力建設(shè)。

（三）營造有利于社會救助的思想理念

現(xiàn)代社會救助制度的產(chǎn)生和發(fā)展的背后，有著深刻的思想理念作為理論支持。

1.生存權(quán)理念?！吧鏅?quán)，即為維持人的生存所必不可少的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、物質(zhì)享受權(quán)等內(nèi)容。生存權(quán)基于人類的生存本能而產(chǎn)生，是一種自然權(quán)利，或者說是一種法前權(quán)利，即伴隨人的出生而自然產(chǎn)生，直至人的死亡而自然消滅的一種權(quán)利。這種自然權(quán)利和實定法規(guī)定的法定權(quán)利不同，它是天賦的、不可轉(zhuǎn)讓的③?！边@里所引之“生存權(quán)”僅指狹義的生存權(quán)，主要是指無生活能力者享有請求國家物質(zhì)幫助的權(quán)利，主要是針對社會上老、弱、病、殘、幼等缺乏獨立謀生能力的公民而言的，國家有責任幫助這些弱者，使其維持基本的生活。在所有權(quán)利和自由中，生存權(quán)是一項基礎(chǔ)性的、前提性的權(quán)利，沒有這項權(quán)利，其他一切權(quán)利和自由都無從談起。如果生存權(quán)得不到基本保證，其他權(quán)利和自由也不可能真正實現(xiàn)。

2.社會共同責任理念。社會共同責任其實就是體現(xiàn)出一種社會成員之間的互助互濟，也就是“人人為我，我為人人”的思想。中華民族是禮儀之邦，自古以來人民群眾就有尊老愛幼、扶弱助殘的優(yōu)良傳統(tǒng)，有同情人、愛人和施惠等美德。早在3000年前，孟子就提出“守望相助，出入相支，疾病相持”的主張。中國歷代都在民間設(shè)有不同形式的慈善公益團體，從事社會教化、兒童保護、老年人和殘疾人服務(wù)等社會救助活動。即使是社會保障制度日漸成熟的現(xiàn)代社會，古老的、自發(fā)的互助互濟行為依然存在于社會之中，成為社會保障的一種補充。雖然國家對于保障社會成員的基本生活負有義不容辭的公共救助義務(wù)，但社會成員之間也有道義上的責任。

社會救助體系是否完善，社會救助的水平是否適當，本質(zhì)上取決于社會公民的社會互助互濟意愿和行為，而必要的機制建設(shè)則有助于強化社會互助互濟，可以促使整個社會環(huán)境達到和諧。國家通過立法，大力提倡和發(fā)展社會慈善事業(yè)，動員社會力量共同救助貧困對象，幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、文化，從而提高整個社會的經(jīng)濟發(fā)展水平。這對于像我國這樣一個人口眾多、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡、國家財力又極為有限的發(fā)展中國家來說，尤為重要。

（四）大力培育慈善組織

慈善事業(yè)本質(zhì)上是民間的事業(yè)，因此，對我國而言，承認慈善組織的獨立社會地位，扶持諸如慈善基金會之類的社會公益組織或團體，并讓其沿著民營組織的規(guī)范化道路發(fā)展下去，顯得十分必要。《基金會管理條例》鼓勵民間慈善事業(yè)發(fā)展，在政策上給予進一步的放開。這樣，以后我國會有更多的企業(yè)基金會、社區(qū)基金會、個人基金會成立，同時也為今后實施遺產(chǎn)稅制度奠定了基礎(chǔ)。

發(fā)展我國的慈善事業(yè)，需要從制度上加以完善。制定更加優(yōu)惠的稅收政策，加強慈善資金的籌集和管理，提高基金的公信度，都將極大地推動我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。一是稅收政策優(yōu)惠。慈善事業(yè)作為民營公益事業(yè)，需要國家在政策上的扶持。遵循西方發(fā)達國家的慣例，制定相應(yīng)的稅收政策，對企業(yè)的慈善捐獻給予免稅待遇，對富人的所得或遺產(chǎn)征收超額累進稅，鼓勵并促使企業(yè)及富人熱心慈善事業(yè)，并對有關(guān)慈善組織給予必要的財政扶持，以此推動我國慈善事業(yè)的發(fā)展。二是募集資金的管理和使用的規(guī)范監(jiān)督。慈善事業(yè)的捐獻制與民營性特征，以基金會為組織形式的慈善組織，決定了對慈善組織及其運作必須實行規(guī)范化管理。為此，國家應(yīng)當制定《慈善事業(yè)法》及相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策，從法制上統(tǒng)一規(guī)范慈善事業(yè)的性質(zhì)、組織形式和具體的運作程序，以及接受捐獻、善款管理、實施救助中的紀律，同時明確政府監(jiān)督部門與社會協(xié)調(diào)機構(gòu)，并通過政府與社會協(xié)調(diào)機構(gòu)的監(jiān)督確保慈善組織的運作符合法制規(guī)范。同時，要重視和培養(yǎng)基金會從業(yè)人員的道德素質(zhì)，加強社會監(jiān)督。

四、結(jié)論

在我國社會救助主體多元化的今天，政府依然是第一責任主體，而非政府力量和社會成員之間開展的社會救助己成為政府救助的必要補充，作為我國社會救助體系中一支不可替代的主體力量發(fā)揮了積極的作用。實際上，政府救助和非政府救助完全可以相互補充，二者之間可以建立起很好的合作關(guān)系。面對我國仍擁有數(shù)千萬貧困人口、貧困問題突出而政府救助能力不足、反貧困的任務(wù)依然艱巨的國情，我們完全應(yīng)該在完善、健全政府救助的同時，創(chuàng)造條件開發(fā)社會救助資源，推進非政府力量和社會成員之間的社會互助，形成以政府為主導(dǎo)、以非政府力量為補充、立體交叉、縱橫交錯、面對社會各類弱勢群體的社會救助系統(tǒng)。承認并確立社會救助的多元主體，營造非政府社會救助良性發(fā)展的社會環(huán)境，是完善我國社會救助體系的必然選擇。

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(收稿日期: 2007-06-12 責任編輯: 張書啟)