[摘要]在我國社會(huì)救助的主體結(jié)構(gòu)中，政府固然是第一責(zé)任主體，但受政府財(cái)力所限，政府救助存在許多盲點(diǎn)，有相當(dāng)一部分社會(huì)成員游離在政府救助的保障網(wǎng)之外。從我國人口眾多、經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的國情出發(fā)，幫助社會(huì)困難群體的職能不能只由政府單獨(dú)承擔(dān)，應(yīng)發(fā)揮各方面的力量，使社會(huì)救助逐漸形成由政府包攬過渡到政府和非政府力量共同參與的社會(huì)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)救助 主體多元化 非政府社會(huì)救助

[中圖分類號(hào)]F124.7；D632[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623（2007）04-0058-06

[作者簡介]徐祖榮(1965—)，浙江杭州人，杭州市社會(huì)科學(xué)院副研究員，研究方向：城市社會(huì)學(xué)、社會(huì)保障等。

我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和發(fā)展對社會(huì)自治化、多元化產(chǎn)生了深刻影響。一方面，市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制以優(yōu)勝劣汰為規(guī)律，競爭的結(jié)果既促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)富的增長，推動(dòng)社會(huì)的總體發(fā)展和人民生活水平的總體提高；另一方面，使一部分弱勢人成為失敗者，陷入收入低微和生活困難狀態(tài)。處在弱勢狀態(tài)的人群有渴望社會(huì)理解、尊重和擁有安全感的需要；生活富裕的群體又有展現(xiàn)自我、追求實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值和參與社會(huì)管理、服務(wù)公共事務(wù)的愿望。因此，鼓勵(lì)和發(fā)展非政府社會(huì)救助可以滿足社會(huì)多元化的需求，倡導(dǎo)人們在物質(zhì)享受的同時(shí)追求一種精神境界，不僅使許多政府顧不過來的社會(huì)工作由非政府力量承擔(dān)起來，而且使人們的社會(huì)生活更加豐富，道德得以升華。

一、問題的提出:

倡導(dǎo)非政府社會(huì)救助的必要性

（一）困難群體數(shù)量龐大，貧富差距不斷擴(kuò)大

2006年全國人均年收入在683元以下的絕對貧困人口有2148萬，人均年收入不到958元的低收入人口有3550萬①。由于體制轉(zhuǎn)軌中存在著公共服務(wù)領(lǐng)域的無序市場化，導(dǎo)致醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的價(jià)格快速上漲，成為居民消費(fèi)支出的沉重負(fù)擔(dān)，降低了中低收入者的生活質(zhì)量，全國因病、因?qū)W致貧的城鄉(xiāng)居民家庭增多。農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，其中每年至少有1000萬人處于返貧的危險(xiǎn)之中。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)貧困問題并沒有因經(jīng)濟(jì)高速增長而有所減輕，城鎮(zhèn)生活困難人口發(fā)生率為6%～8%②。

另外，貧富差距不斷擴(kuò)大的趨勢已引起國內(nèi)外的普遍關(guān)注。2006年城鄉(xiāng)居民收入差距突破3.3倍，地區(qū)之間的收入差距仍然顯著。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所2006年上半年的全國大規(guī)模抽樣調(diào)查，城鄉(xiāng)居民收入差距的基尼系數(shù)達(dá)到了0.496的水平③。

（二）救助實(shí)際覆蓋面窄，救助水平偏低

近年國家財(cái)政對社會(huì)救助的投入力度不斷加大。以撫恤事業(yè)費(fèi)、城鎮(zhèn)居民最低生活保障費(fèi)和農(nóng)村最低生活保障費(fèi)為例，2004年分別支出102.8億元、172.9億元和17.4億元①；2005年分別支出137.1億元、190.7億元、25.1億元②；2006年分別支出157.4億、222.1億元、41.6億元③。但我國貧困人口基數(shù)龐大，政府財(cái)力無力救助社會(huì)上所有的貧困者和不幸者。以2003年為例，當(dāng)年全國城鎮(zhèn)困難戶的定期定量救濟(jì)經(jīng)費(fèi)是150.5億元，救濟(jì)對象人均月救濟(jì)金額160元，還不到當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均收入的1/4④。農(nóng)村居民最低生活保障制度遲遲不能在全國推廣，大部分地區(qū)的困難農(nóng)民難以期望獲得政府的制度性救助。據(jù)民政部有關(guān)資料報(bào)道，截至2004年底，全國城鎮(zhèn)貧困居民最低生活保障人數(shù)為2205.0萬人，而與此同時(shí)，在部分地區(qū)試行的農(nóng)村居民最低生活保障制度只覆蓋了488萬人，其中還包括了部分原本就應(yīng)享受“五保”待遇的人員⑤。

目前，全國60歲以上老年人口已達(dá)1.43億（其中60%的人在農(nóng)村），占總?cè)丝诘?1%，2020年將占17.2%⑥?！拔锤幌壤稀币呀?jīng)成為我國不得不面對的重大社會(huì)問題。社會(huì)保障制度建設(shè)雖不斷推進(jìn)，仍難以應(yīng)對越來越大的人口老齡化壓力。就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，目前擁有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工（機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員和參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)職工）只占全國就業(yè)人員的約25%和城鎮(zhèn)就業(yè)人員的約54%⑦。

全國絕大部分城市社會(huì)救助體系尚未把農(nóng)民工群體覆蓋在內(nèi)。據(jù)調(diào)查，在城市中務(wù)工的農(nóng)民工一旦遇到失業(yè)，多數(shù)只能依靠自己過去的積蓄，或向親友、老鄉(xiāng)借錢生活；也有一小部分人不得不做出返鄉(xiāng)的抉擇。前者占到77.2%，后者僅占14.6%⑧?？梢?，農(nóng)民工中絕大多數(shù)人并不愿意回到農(nóng)村中去。事實(shí)上，相當(dāng)一部分農(nóng)民工己在城市居住多年，職業(yè)、生活都己有了一定的基礎(chǔ)，和城市差別不大。相反他們與農(nóng)村的聯(lián)系并不多，如把他們納入農(nóng)村的社會(huì)保障體系中，在實(shí)際操作中會(huì)遇到很大麻煩。然而現(xiàn)行的社會(huì)救助并沒有考慮實(shí)際情況的變化，而是延續(xù)了過去將農(nóng)民工單純看作農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念。

（三）救助措施設(shè)計(jì)不科學(xué)，救助資源配置欠公平

各項(xiàng)救助措施的設(shè)計(jì)應(yīng)該針對確需救助的困難群體，每一項(xiàng)救助措施一般都有特定的受助對象。一般而言，生活水平越低，對各項(xiàng)救助措施的需求越大，如低保家庭，除了基本生活救助外，還可能需要在醫(yī)療、就學(xué)、住房等方面得到救助。但這并不意味著低保以外的困難家庭不需要專項(xiàng)救助，對生活水平略高于低保對象的困難家庭而言，其自身能力僅僅是保證基本生活，當(dāng)遇到基本生活以外困難時(shí)，依靠自身能力往往難以解決，需要政府和外界力量的幫助；反過來，生活水平最低的低保家庭除了基本生活救助外，未必同時(shí)需要其它各項(xiàng)社會(huì)救助措施的救助。

以杭州市為例，近年來通過建立“四級(jí)救助圈”，杭州市將社會(huì)救助對象延伸到低保對象以外的困難殘疾人、重點(diǎn)優(yōu)撫對象及其他困難家庭。目前，各項(xiàng)救助措施基本上都疊加在基本生活困難和因病、因?qū)W困難的家庭。困難家庭不管需求與否，只要申領(lǐng)到《困難家庭救助證》，均能享受到包括就醫(yī)、就學(xué)、住房在內(nèi)的26項(xiàng)配套援助政策，而未能申領(lǐng)到《困難家庭救助證》又亟需一些社會(huì)救助項(xiàng)目救助的家庭卻得不到相應(yīng)的救助。這種救助制度設(shè)計(jì)，一方面有可能造成部分救助資源的浪費(fèi)；另一方面對需要救助而得不到救助的困難家庭而言，是又一種不公平現(xiàn)象。在杭州市，矛盾最為突出的是城鎮(zhèn)困難群眾的住房救助。目前市區(qū)的住房救助主要是通過對家庭人均住房面積不足5平方米的家庭發(fā)放租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租等形式而實(shí)施廉租住房政策，而救助的范圍僅限于持證的低保和困難家庭。事實(shí)上，有相當(dāng)一部分收入微薄、住房條件又很艱苦的非持證家庭，要想通過自身力量改善住房條件是一件一輩子都實(shí)現(xiàn)不了的奢望⑨。

（四）救助資金籌集機(jī)制不合理，基層政府負(fù)擔(dān)過大

我國現(xiàn)行的社會(huì)救助在制度規(guī)定上過于強(qiáng)調(diào)地方責(zé)任。例如《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定:該項(xiàng)制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，所需資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算?，F(xiàn)行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》甚至規(guī)定:五保供養(yǎng)工作是“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，因此資金籌措的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，尤其是村集體。社會(huì)救助資金由地方政府負(fù)責(zé)一方面會(huì)造成部分地方政府因財(cái)政困難而“縮減保障面，壓低保障線”，嚴(yán)重阻礙“應(yīng)保盡?！钡膶?shí)現(xiàn)；另一方面又會(huì)使低保標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)提高在部分地方無法落實(shí)。據(jù)民政部在2001年對低保工作進(jìn)行的監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，由于財(cái)政困難，部分地方仍然執(zhí)行的是1999年全國統(tǒng)一提標(biāo)前的標(biāo)準(zhǔn)。在全國統(tǒng)一提標(biāo)都無法落實(shí)的情況下，指望這些地方根據(jù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，適時(shí)提高低保標(biāo)準(zhǔn)顯然是不切實(shí)際的①。

意識(shí)到低?；I資機(jī)制上暴露出的問題的嚴(yán)重性后，中央迅速、果斷地采取了有利措施，對其進(jìn)行彌補(bǔ)。如國務(wù)院在《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》中明確提出，“城市居民最低生活保障所需資金，由地方各級(jí)人民政府列入財(cái)政預(yù)算，專戶管理，專款專用。中央和省級(jí)財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)和老工業(yè)基地給予補(bǔ)助?！痹擁?xiàng)規(guī)定為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展低保工作提供了強(qiáng)有力的財(cái)政支持。然而新的問題又出來了，主要表現(xiàn)為地方不配套、少配套或假配套，過度依賴中央資金，由此甚至導(dǎo)致低保金不能按時(shí)足額發(fā)放。2004年全國低保金支出中央財(cái)政占50.86%、省級(jí)財(cái)政占12.22%、地市級(jí)財(cái)政占11.17%、區(qū)（縣）級(jí)財(cái)政占25.74%②。很明顯，在中央財(cái)政出錢的情況下，低保金支出主要就依靠中央財(cái)政，省、地級(jí)政府財(cái)政支出所占比例過小，財(cái)政狀況最差的區(qū)（縣）政府負(fù)擔(dān)較重。

（五）救助管理體系未理順，管理手段落后

社會(huì)救助制度的順利推進(jìn)離不開完善、高效的管理體系作保障。然而我國各項(xiàng)社會(huì)救助制度是在實(shí)際工作中逐步發(fā)展起來的，沒有統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和專門的立法，因此，社會(huì)救助的管理表現(xiàn)出缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的特征，不能適應(yīng)社會(huì)救助工作日益繁重的現(xiàn)實(shí)。

1.救助管理既不統(tǒng)一，又不規(guī)范。我國還沒有形成統(tǒng)一的社會(huì)救助管理部門。社會(huì)救助由民政部門主管，但社會(huì)的行政管理、資金管理和救助對象管理分屬政府多個(gè)行政部門，各級(jí)社會(huì)救助基金組織處于無序狀態(tài)。一些專項(xiàng)救助如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助以及司法援助等，分屬不同的部門主管；災(zāi)害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助雖然都?xì)w民政部門管理，但是在民政部門內(nèi)部卻又分屬不同的部門。由于部門分割，導(dǎo)致社會(huì)救助缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以有效地滿足救助對象的各種救助需求。

2.基層救助工作人員的配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工作的需要?？h級(jí)民政部門一般只有1名專職或兼職工作人員，街道辦事處或鎮(zhèn)政府一般只有1～2名民政助理員兼管救助工作，社區(qū)或村委也只有兼管工作人員。在這種情況下，各地一般采用臨時(shí)借調(diào)人員等辦法開展工作。這對于臨時(shí)性的救急措施尚無大問題，但對于經(jīng)常性的救助來說，顯然會(huì)影響救助工作效率。

3.缺乏現(xiàn)代化管理工具。對社會(huì)救助實(shí)施有效的動(dòng)態(tài)管理離不開對相關(guān)信息的及時(shí)、全面的掌握，它需要借助計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理才能完成。然而目前不少的縣級(jí)民政部門、街道辦事處、鎮(zhèn)政府和社區(qū)、村委會(huì)都沒有電腦。在起碼的信息處理設(shè)備都不具備的情況下，運(yùn)用計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)的管理手段顯然是不切實(shí)際的。

二、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型:

倡導(dǎo)非政府社會(huì)救助的必然性

20世紀(jì)80年代以來我國社會(huì)經(jīng)歷了一個(gè)急劇轉(zhuǎn)化的時(shí)期。這個(gè)時(shí)期由兩個(gè)深刻的變化構(gòu)成：一是體制轉(zhuǎn)軌即由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，以及與此相關(guān)的政治、社會(huì)等領(lǐng)域的體制轉(zhuǎn)軌；二是結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型即由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。它帶來的影響是：它在舊的資源配置方式以外開辟了新的資源配置方式，使非政府力量的成長具有了資源基礎(chǔ)；政府管理社會(huì)的方式的改變也為非政府力量獲取和利用這些資源開辟了渠道。

（一）“單位制”的解體和“社會(huì)人”的出現(xiàn)

市場化改革導(dǎo)致了社會(huì)分化和社會(huì)流動(dòng)，打破了原來縱向分立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，人們在各種束縛人身的制度之外獲得了整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)自由交流的機(jī)會(huì)和空間，越來越多的社會(huì)資源在一個(gè)與國際空間相接的更廣闊的空間中自由流動(dòng)。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，是一個(gè)歷史性的標(biāo)志。它不僅給社會(huì)帶來了深刻的變化，而且從根本上松動(dòng)和瓦解了傳統(tǒng)“單位制”的根基，促使“單位制”走向解體。首先是單位利益走向獨(dú)立化，改變了單位與國家的關(guān)系。通過政企分開、政事分開，單位的利益來源發(fā)生了變化，從原來的來源于國家轉(zhuǎn)變?yōu)閬碓从谑袌?。單位的命運(yùn)不再由國家來決定，而是由市場來決定。這就從根本上改變了單位的價(jià)值取向，由服從隸屬于國家改變?yōu)橐蕾囉谑袌觯瑥母旧细淖兞藝遗c單位純粹的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，國家不可能再用行政性的手段對單位進(jìn)行全方位的控制。其次，單位的功能走向?qū)I(yè)化，改變了單位與個(gè)人的關(guān)系。適應(yīng)激烈的市場競爭，單位改變了辦社會(huì)的全方位功能，把社會(huì)性的功能轉(zhuǎn)移出來交給社會(huì)。單位功能的改變，使得單位只能作為生產(chǎn)場所而存在，不可能再發(fā)揮對個(gè)人的全方位整合功能的作用。

“社會(huì)人”是指直接從社會(huì)中取得生活資源并對社會(huì)組織具有認(rèn)同感的社會(huì)公民?！吧鐣?huì)人”是一個(gè)相對于“單位人”的概念。居民由“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變是我國社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷中的一個(gè)必然現(xiàn)象。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的不斷深入和個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了很多個(gè)體經(jīng)營者、自由職業(yè)者，他們掌握著一定的社會(huì)財(cái)富，他們希望由社會(huì)來承擔(dān)社會(huì)整合的功能。同時(shí)，隨著城市的發(fā)展，外來人口日益增多，這些外來人口既是城市的建設(shè)者，同時(shí)又被看作是城市的邊緣人，對外來人口的管理成為城市管理中的一大難題。還有，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的加速，城市中出現(xiàn)了大批的失業(yè)者，他們脫離了原來的工作單位，走向社會(huì)成為社會(huì)人，對他們的社會(huì)保障、社會(huì)接濟(jì)由單位轉(zhuǎn)移到社會(huì)。因此，他們對社會(huì)的依賴性逐漸增強(qiáng)。隨著老齡化社會(huì)的到來，離開單位的老年人更需要社會(huì)的關(guān)懷和服務(wù)。

（二）公共服務(wù)的市場化

對非政府力量發(fā)展有重要影響的莫過于政府機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)改革是對傳統(tǒng)的政府管理方式、管理手段進(jìn)行變革，轉(zhuǎn)變政府的職能，從而逐步實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)相對分離的“小政府，大社會(huì)”的現(xiàn)代社會(huì)治理模式，是社會(huì)變革的主要目標(biāo)取向。

政府機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是公共服務(wù)市場化。公共服務(wù)的市場化是政府將原來壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)與提供權(quán)向非政府力量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對外向非政府力量招標(biāo)承包。在合同訂立之前，確定公共服務(wù)是一個(gè)政治過程，政治機(jī)制在起作用；在合同訂立之后，公共服務(wù)的生產(chǎn)則進(jìn)入經(jīng)濟(jì)過程，市場機(jī)制起主導(dǎo)作用。

我國已經(jīng)確定將公共服務(wù)的市場化與政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變統(tǒng)一起來，將市場機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，在保證政府的基本職能之后，把一些原來由政府提供的服務(wù)交給市場，政府在公開、公正、公平的環(huán)境下向市場采購服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。這就為非政府力量參與公共物品的生產(chǎn)提供了可能的渠道，非政府力量可以利用自己的專業(yè)優(yōu)勢參與競爭，贏得發(fā)展空間。體現(xiàn)于：

1.非政府力量承擔(dān)了原來由政府承擔(dān)的一部分對企業(yè)和市場的監(jiān)督功能，以代替政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，使政府由原先直接的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的宏觀管理，極大地減輕了政府的負(fù)擔(dān)，為政府職能轉(zhuǎn)變提供了廣闊的空間。

2.非政府力量通過廣泛的溝通聯(lián)系，了解和把握社會(huì)各方面的信息。這些分散的信息經(jīng)過歸納、整理和加工，在篩選過濾的基礎(chǔ)上，經(jīng)過技術(shù)的編排，形成相對集中的信息傳遞給政府，使之獲得的信息更加全面、集中和有針對性，可以使政府從繁雜的信息收集加工工作中擺脫出來，使政府的機(jī)構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變成為可能。

3.非政府力量通過為社會(huì)提供各種公證服務(wù)，規(guī)范國家與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范社會(huì)主體之間的法律關(guān)系；通過為各種糾紛的解決提供法律前提，為社會(huì)活動(dòng)提供法律的證明，使社會(huì)的存在有更多的合法性基礎(chǔ)。這不僅有利于促進(jìn)社會(huì)的秩序化，促進(jìn)法治社會(huì)的形成與發(fā)展，而且可以為政府職能的轉(zhuǎn)變提供良好的社會(huì)環(huán)境。

（三）社會(huì)中間層的形成

改革開放20多年來，我國經(jīng)濟(jì)的平均年增長速度高達(dá)9%，人均國民收入翻了兩番。在這種背景下和“允許一部分人先富起來”的方針指導(dǎo)下，隨著所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，私營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層發(fā)生變化和分化。新的社會(huì)階層大量涌現(xiàn)，其成員主要為各類白領(lǐng)職員、中小企業(yè)主、私營企業(yè)管理者、商人、律師、部分個(gè)體經(jīng)營者、民間組織職員、媒體工作者、自由撰稿人和農(nóng)村中的富裕農(nóng)民等。中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所“當(dāng)代中國社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組于2001年11月完成的《當(dāng)代中國社會(huì)階層研究報(bào)告》認(rèn)為：目前能夠歸入中間階層的就業(yè)人口所占比例約為15%左右①。

據(jù)2005年度中國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢分析會(huì)透露，“十五”期間，個(gè)體、民營企業(yè)數(shù)量和資本規(guī)模大幅增加。到2005年9月，我國民營企業(yè)已達(dá)419萬戶，注冊資金總額為58157億元，分別是2000年底的2.4倍和4.4倍；戶均注冊資金2000年為75萬元，2005年底可達(dá)近150萬元，增加了近一倍②。

“十五”期間，民營企業(yè)在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面，如保護(hù)環(huán)境、資助教育、救災(zāi)扶貧、支持西部大開發(fā)等方面發(fā)揮著日益重要的作用。以民營企業(yè)為主要參與者的中國“光彩事業(yè)”實(shí)施11年以來，參與的民營企業(yè)家和港澳臺(tái)僑工商界人士達(dá)1.65萬人，興辦“光彩事業(yè)”項(xiàng)目約1.2萬個(gè)，投入資金800多億元，安排就業(yè)277萬人，捐資辦學(xué)和資助其他公益事業(yè)97億元，幫助538萬貧困人口解決了溫飽問題，為貧困落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)③。

（四）民間組織有序發(fā)展，社會(huì)捐助成果顯著

至2006年底，全國共有各類民間組織34.6萬個(gè)，其中社團(tuán)18.6萬個(gè)，比上年增長8.8%；民辦非企業(yè)單位15.9萬個(gè)，比上年增長7.4%；基金會(huì)1138個(gè)，比上年增長13.9%④。

近年來，我國慈善事業(yè)進(jìn)入政府全面推動(dòng)階段。2005年成功召開中華慈善大會(huì)，以舉辦“中華慈善獎(jiǎng)”評(píng)選和表彰活動(dòng)為契機(jī)，向全社會(huì)發(fā)出政府支持慈善事業(yè)的信號(hào)，向公眾發(fā)出積極投入慈善事業(yè)的號(hào)召。至2006年底，全國已建立了2.7萬個(gè)經(jīng)常性捐助工作站（點(diǎn)），初步形成了社會(huì)捐助網(wǎng)絡(luò)。全年各級(jí)民政部門共接收捐贈(zèng)款35.2億元，接收捐贈(zèng)衣被5803.7萬件，其他物資折款5.4億元，共有1922.4萬人次受益①。

三、路徑思考:倡導(dǎo)非政府社會(huì)救助的著力點(diǎn)

（一）借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的有效經(jīng)驗(yàn)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期，非政府的志愿服務(wù)發(fā)揮著重要的支持功能，幫助維護(hù)社會(huì)生活的穩(wěn)定。它一方面發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、改善社會(huì)環(huán)境、解決社會(huì)問題的作用；另一方面提供公民充實(shí)精神、陶冶心靈、完善自我的機(jī)會(huì)。因此，這種社會(huì)救助性非政府力量的發(fā)展既得到社會(huì)的認(rèn)同和公民的廣泛參與，也得到政府的有效支持。

美國的民間組織在美國現(xiàn)代社會(huì)福利制度中起到了巨大作用。1990年美國的企業(yè)和個(gè)人共為慈善事業(yè)捐出1230億美元，相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的2.2%，有將近7%的勞動(dòng)力服務(wù)于非營利組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，9300萬美國人每周參加志愿服務(wù)平均4.2小時(shí)，合計(jì)為203億小時(shí)義務(wù)工作時(shí)間，相當(dāng)于920萬個(gè)全日制職工所創(chuàng)造的2010億美元的價(jià)值。英國也是很早就形成了辦慈善事業(yè)和互助的傳統(tǒng)。1601年英國通過了兩個(gè)著名的法律:《慈善事業(yè)法》和《貧困法》。19世紀(jì)70年代末，英國作為福利國家曾出現(xiàn)了較突出的社會(huì)矛盾。由于社會(huì)生活水平的提高使人們的需求多元化，對政府提供多種社會(huì)福利的期待不斷升高，但政府又沒有足夠的財(cái)源支撐日益膨脹的社會(huì)福利事業(yè)，因此引發(fā)了諸多的社會(huì)問題。人們開始普遍關(guān)注如何讓志愿者組織發(fā)揮更大的作用。在這種情況下英國形成共識(shí):為了維護(hù)平等和正義，政府仍應(yīng)保證社會(huì)福利事業(yè)所需要的資金，但提供服務(wù)的事務(wù)可以轉(zhuǎn)交給志愿機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這種組合被認(rèn)為既有利于增加社會(huì)福利事業(yè)的效率，又可不損害平等，是兩全其美的方案。日本共有2689萬個(gè)經(jīng)過政府認(rèn)證的公益法人，這些組織總資產(chǎn)為120萬億日元，總支出為22萬億日元，相當(dāng)于日本國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.9%，相當(dāng)于政府財(cái)政支出的12.3%，有2/3的公益組織接受政府補(bǔ)貼。香港的公益性民間組織共有九大類，包括社區(qū)發(fā)展、家庭及兒童服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、安老服務(wù)、學(xué)齡兒童及青年服務(wù)、長期患病服務(wù)等。香港社會(huì)福利署負(fù)責(zé)提供社會(huì)保障和緊急救援服務(wù)，民間組織提供大量的直接服務(wù)，各種報(bào)表都將民間組織包括在內(nèi)。香港政府用于社會(huì)福利服務(wù)方面的開支中，約2/3補(bǔ)助金撥給了民間服務(wù)機(jī)構(gòu)②。

（二）出臺(tái)《社會(huì)救助法》，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的規(guī)范化、法制化

從國外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助體系是一個(gè)正常運(yùn)行的社會(huì)的必備體系，社會(huì)救助立法在社會(huì)保障的各項(xiàng)立法中應(yīng)予以優(yōu)先考慮。要充分發(fā)揮新型社會(huì)救助體系在社會(huì)保障中的突出作用，就必須盡快推動(dòng)《社會(huì)救助法》的出臺(tái)，對社會(huì)救助的實(shí)施主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)范，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會(huì)救助做到公開、公平、公正，更好地發(fā)揮社會(huì)救助工作的社會(huì)效益，切實(shí)落實(shí)《憲法》賦予公民獲取社會(huì)救濟(jì)的權(quán)利。在立法的同時(shí)，還必須強(qiáng)調(diào)建立救助制度的實(shí)施機(jī)制，尤其對社會(huì)救助實(shí)施過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，包括對社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對救助資金與實(shí)物管理的監(jiān)督，對社會(huì)救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督，對社會(huì)救助的效益進(jìn)行監(jiān)督等等。另外，要通過立法確認(rèn)陷入困境的公民的受救助權(quán)，認(rèn)真傾聽救助對象的聲音，鼓勵(lì)他們通過各種形式參與到社會(huì)救助工作中去，包括加強(qiáng)救助對象的自我組織。事實(shí)上，這種主動(dòng)參與和組織的過程，不僅有利于社會(huì)救助體系的完善，而且有利于救助對象自身的能力建設(shè)。

（三）營造有利于社會(huì)救助的思想理念

現(xiàn)代社會(huì)救助制度的產(chǎn)生和發(fā)展的背后，有著深刻的思想理念作為理論支持。

1.生存權(quán)理念?！吧鏅?quán)，即為維持人的生存所必不可少的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、物質(zhì)享受權(quán)等內(nèi)容。生存權(quán)基于人類的生存本能而產(chǎn)生，是一種自然權(quán)利，或者說是一種法前權(quán)利，即伴隨人的出生而自然產(chǎn)生，直至人的死亡而自然消滅的一種權(quán)利。這種自然權(quán)利和實(shí)定法規(guī)定的法定權(quán)利不同，它是天賦的、不可轉(zhuǎn)讓的③?！边@里所引之“生存權(quán)”僅指狹義的生存權(quán)，主要是指無生活能力者享有請求國家物質(zhì)幫助的權(quán)利，主要是針對社會(huì)上老、弱、病、殘、幼等缺乏獨(dú)立謀生能力的公民而言的，國家有責(zé)任幫助這些弱者，使其維持基本的生活。在所有權(quán)利和自由中，生存權(quán)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的、前提性的權(quán)利，沒有這項(xiàng)權(quán)利，其他一切權(quán)利和自由都無從談起。如果生存權(quán)得不到基本保證，其他權(quán)利和自由也不可能真正實(shí)現(xiàn)。

2.社會(huì)共同責(zé)任理念。社會(huì)共同責(zé)任其實(shí)就是體現(xiàn)出一種社會(huì)成員之間的互助互濟(jì)，也就是“人人為我，我為人人”的思想。中華民族是禮儀之邦，自古以來人民群眾就有尊老愛幼、扶弱助殘的優(yōu)良傳統(tǒng)，有同情人、愛人和施惠等美德。早在3000年前，孟子就提出“守望相助，出入相支，疾病相持”的主張。中國歷代都在民間設(shè)有不同形式的慈善公益團(tuán)體，從事社會(huì)教化、兒童保護(hù)、老年人和殘疾人服務(wù)等社會(huì)救助活動(dòng)。即使是社會(huì)保障制度日漸成熟的現(xiàn)代社會(huì)，古老的、自發(fā)的互助互濟(jì)行為依然存在于社會(huì)之中，成為社會(huì)保障的一種補(bǔ)充。雖然國家對于保障社會(huì)成員的基本生活負(fù)有義不容辭的公共救助義務(wù)，但社會(huì)成員之間也有道義上的責(zé)任。

社會(huì)救助體系是否完善，社會(huì)救助的水平是否適當(dāng)，本質(zhì)上取決于社會(huì)公民的社會(huì)互助互濟(jì)意愿和行為，而必要的機(jī)制建設(shè)則有助于強(qiáng)化社會(huì)互助互濟(jì)，可以促使整個(gè)社會(huì)環(huán)境達(dá)到和諧。國家通過立法，大力提倡和發(fā)展社會(huì)慈善事業(yè)，動(dòng)員社會(huì)力量共同救助貧困對象，幫助貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化，從而提高整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。這對于像我國這樣一個(gè)人口眾多、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡、國家財(cái)力又極為有限的發(fā)展中國家來說，尤為重要。

（四）大力培育慈善組織

慈善事業(yè)本質(zhì)上是民間的事業(yè)，因此，對我國而言，承認(rèn)慈善組織的獨(dú)立社會(huì)地位，扶持諸如慈善基金會(huì)之類的社會(huì)公益組織或團(tuán)體，并讓其沿著民營組織的規(guī)范化道路發(fā)展下去，顯得十分必要。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》鼓勵(lì)民間慈善事業(yè)發(fā)展，在政策上給予進(jìn)一步的放開。這樣，以后我國會(huì)有更多的企業(yè)基金會(huì)、社區(qū)基金會(huì)、個(gè)人基金會(huì)成立，同時(shí)也為今后實(shí)施遺產(chǎn)稅制度奠定了基礎(chǔ)。

發(fā)展我國的慈善事業(yè)，需要從制度上加以完善。制定更加優(yōu)惠的稅收政策，加強(qiáng)慈善資金的籌集和管理，提高基金的公信度，都將極大地推動(dòng)我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。一是稅收政策優(yōu)惠。慈善事業(yè)作為民營公益事業(yè)，需要國家在政策上的扶持。遵循西方發(fā)達(dá)國家的慣例，制定相應(yīng)的稅收政策，對企業(yè)的慈善捐獻(xiàn)給予免稅待遇，對富人的所得或遺產(chǎn)征收超額累進(jìn)稅，鼓勵(lì)并促使企業(yè)及富人熱心慈善事業(yè)，并對有關(guān)慈善組織給予必要的財(cái)政扶持，以此推動(dòng)我國慈善事業(yè)的發(fā)展。二是募集資金的管理和使用的規(guī)范監(jiān)督。慈善事業(yè)的捐獻(xiàn)制與民營性特征，以基金會(huì)為組織形式的慈善組織，決定了對慈善組織及其運(yùn)作必須實(shí)行規(guī)范化管理。為此，國家應(yīng)當(dāng)制定《慈善事業(yè)法》及相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策，從法制上統(tǒng)一規(guī)范慈善事業(yè)的性質(zhì)、組織形式和具體的運(yùn)作程序，以及接受捐獻(xiàn)、善款管理、實(shí)施救助中的紀(jì)律，同時(shí)明確政府監(jiān)督部門與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并通過政府與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督確保慈善組織的運(yùn)作符合法制規(guī)范。同時(shí)，要重視和培養(yǎng)基金會(huì)從業(yè)人員的道德素質(zhì)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

四、結(jié)論

在我國社會(huì)救助主體多元化的今天，政府依然是第一責(zé)任主體，而非政府力量和社會(huì)成員之間開展的社會(huì)救助己成為政府救助的必要補(bǔ)充，作為我國社會(huì)救助體系中一支不可替代的主體力量發(fā)揮了積極的作用。實(shí)際上，政府救助和非政府救助完全可以相互補(bǔ)充，二者之間可以建立起很好的合作關(guān)系。面對我國仍擁有數(shù)千萬貧困人口、貧困問題突出而政府救助能力不足、反貧困的任務(wù)依然艱巨的國情，我們完全應(yīng)該在完善、健全政府救助的同時(shí)，創(chuàng)造條件開發(fā)社會(huì)救助資源，推進(jìn)非政府力量和社會(huì)成員之間的社會(huì)互助，形成以政府為主導(dǎo)、以非政府力量為補(bǔ)充、立體交叉、縱橫交錯(cuò)、面對社會(huì)各類弱勢群體的社會(huì)救助系統(tǒng)。承認(rèn)并確立社會(huì)救助的多元主體，營造非政府社會(huì)救助良性發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，是完善我國社會(huì)救助體系的必然選擇。

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(收稿日期: 2007-06-12 責(zé)任編輯: 張書啟)