[摘要]我國(guó)房?jī)r(jià)上漲是一連串事件相互作用的結(jié)果。在流動(dòng)性過(guò)剩和人民幣升值以及國(guó)家宏觀政策將“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱”作為調(diào)控目標(biāo)的大背景下，應(yīng)明確提出將房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)從“控制房?jī)r(jià)上漲”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸糁品績(jī)r(jià)過(guò)快上漲和防范金融風(fēng)險(xiǎn)”的雙重目標(biāo)上來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，要將住宅與房地產(chǎn)區(qū)別開(kāi)來(lái)調(diào)控，將住宅當(dāng)成準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，要建立多層次的住房保障體系。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn) 住宅 宏觀調(diào)控 目標(biāo)選擇

[中圖分類號(hào)]F299.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623（2007）04-0015-05

[作者簡(jiǎn)介]郭萬(wàn)達(dá)（1965—），江西定南人，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）副院長(zhǎng)，研究員。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)。

自2002年我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)實(shí)行宏觀調(diào)控政策以來(lái)，社會(huì)對(duì)其目標(biāo)、范圍、方法和效果的爭(zhēng)論、批評(píng)就一直沒(méi)有停止過(guò)。近兩年來(lái)，房地產(chǎn)在有些城市出現(xiàn)了“越調(diào)越熱”的現(xiàn)象，這就促使人們對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策進(jìn)行更多的反思，以至于在經(jīng)濟(jì)學(xué)界和社會(huì)各界對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控政策的有效性提出了懷疑。筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策是我國(guó)宏觀管理的一個(gè)重要內(nèi)容，在目前流動(dòng)性過(guò)剩、人民幣升值引發(fā)資產(chǎn)價(jià)格膨脹的大背景下，認(rèn)真總結(jié)我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的經(jīng)驗(yàn)與不足，對(duì)于防范國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“泡沫化”是有益的。

一、我國(guó)房?jī)r(jià)上漲是

一連串的事件相互作用的結(jié)果

有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2000～2006年全國(guó)房?jī)r(jià)累計(jì)上漲了39.8%。其中部分城市房?jī)r(jià)漲幅較高，2000～2005年，寧波、上海、青島和杭州的房?jī)r(jià)累計(jì)漲幅分別達(dá)到85.9%、68.7%、68%和54.3%。2006年，雖經(jīng)宏觀調(diào)控，但全國(guó)房?jī)r(jià)平均上漲仍達(dá)5.5%，北京、深圳是房?jī)r(jià)上漲最快的城市，分別達(dá)到10.4%和10.0%。2007年上半年，全國(guó)房?jī)r(jià)繼續(xù)上漲，幅度為5.9%，漲幅較高的主要城市包括北海15.5%、深圳13.9%、南京11.3%、北京10%和石家莊9.4%等，同時(shí)，有關(guān)統(tǒng)計(jì)還表明，房?jī)r(jià)上漲有進(jìn)一步向二線、三線城市擴(kuò)散的態(tài)勢(shì)。

分析房?jī)r(jià)上漲的原因，綜合學(xué)術(shù)界過(guò)往的討論，主要有以下幾個(gè)方面：

1.這是“流動(dòng)性過(guò)?！焙汀叭嗣駧派怠彼鶐?lái)的資產(chǎn)價(jià)格膨脹的一個(gè)重要表現(xiàn)和結(jié)果

持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，我國(guó)存在嚴(yán)重的流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題，必然表現(xiàn)為貨幣的泛濫。流動(dòng)性過(guò)剩在金融領(lǐng)域表現(xiàn)為貨幣增幅過(guò)大和存貸差過(guò)大，2006年末金融機(jī)構(gòu)存貸差達(dá)到11萬(wàn)億，超額存款準(zhǔn)備金率為4.8%，外匯占款在金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源的比率高達(dá)24%。流動(dòng)性過(guò)剩的直接結(jié)果就是資產(chǎn)價(jià)格的膨脹，突出表現(xiàn)在樓市和股市上。在房地產(chǎn)領(lǐng)域，流動(dòng)性過(guò)?？赡軐?dǎo)致房地產(chǎn)泡沫。

與此相關(guān)的另外一個(gè)重要的因素，就是人民幣的升值。一個(gè)國(guó)家本幣升值往往容易導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，人民幣升值也不例外。有人將這種情況描述為“人民幣升值型房地產(chǎn)泡沫”。支持這一觀點(diǎn)的主要案例是日本上世紀(jì)80年代后期的泡沫經(jīng)濟(jì)。1985年“廣場(chǎng)協(xié)議”之后，日元迅速升值，到1987年底，日元匯率累計(jì)升值66%。日元升值導(dǎo)致了地價(jià)的連續(xù)5年上漲，以1983年為基期計(jì)算，到1988年?yáng)|京的地價(jià)上漲了二倍多。當(dāng)時(shí)日本的房地產(chǎn)價(jià)格上漲速度之快是舉世公認(rèn)的。日本的經(jīng)驗(yàn)表明，本幣升值和流過(guò)性過(guò)剩是導(dǎo)致日本泡沫經(jīng)濟(jì)形成的重要原因。在中國(guó)，目前這種情況和日本當(dāng)年很相似。

2.這是片面強(qiáng)調(diào)“住宅市場(chǎng)化”以及沒(méi)有區(qū)別“住宅”和其它房地產(chǎn)有差別的結(jié)果

房?jī)r(jià)問(wèn)題和教育問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題是我國(guó)當(dāng)前重要的三大民生問(wèn)題，被老百姓稱為“新三座大山”。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？很重要的一個(gè)原因，就是片面強(qiáng)調(diào)住宅市場(chǎng)化的作用。有人指出，房地產(chǎn)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，追求的是投入產(chǎn)出關(guān)系、供求關(guān)系、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)等等，而住房問(wèn)題是民眾的基本生活問(wèn)題，涉及到社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)該有保障制度。目前國(guó)家政策沒(méi)有正確處理好房地產(chǎn)業(yè)和住宅建設(shè)這兩者的關(guān)系，房地產(chǎn)業(yè)和住房全實(shí)行了市場(chǎng)化。

這種情況始于1998年我國(guó)的住房制度改革，當(dāng)時(shí)提出“貨幣化分配”，但實(shí)際上執(zhí)行的結(jié)果是將“貨幣化分配”當(dāng)成“市場(chǎng)化分配”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1999～2006 年，我國(guó)房地產(chǎn)銷售額從2135 億元增加到20510億元，房地產(chǎn)占GDP 的比重從4.24%上升到9.26%，同時(shí)，個(gè)人購(gòu)房比例占到了95%以上。由此可見(jiàn)，我國(guó)的房地產(chǎn)已經(jīng)高度市場(chǎng)化。在我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)實(shí)行宏觀調(diào)控的過(guò)程中，沒(méi)有區(qū)別“住宅”和其它房地產(chǎn)的差別，因?yàn)椤胺康禺a(chǎn)”是一個(gè)范圍較寬的概念，與土地有關(guān)的建筑物都是“房地產(chǎn)”。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，在房地產(chǎn)中，住宅是一個(gè)特殊的產(chǎn)品，既是投資品又是消費(fèi)品，涉及到民生問(wèn)題，具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)，因此，應(yīng)將住宅和其它房地產(chǎn)區(qū)別開(kāi)來(lái)，不能片面地理解市場(chǎng)化。

以深圳為例，深圳在我國(guó)是較早實(shí)行貨幣化分房的城市，但深圳住宅實(shí)行的是商品房、微利房、福利房三級(jí)供應(yīng)制度，同時(shí)“城中村”還提供了大量的成本較低的廉租房。實(shí)踐證明，這種“住房分類供應(yīng)制度”不僅是必要的，也是成功的。當(dāng)然，隨著條件和情況的變化，政策可以有所變化，但是“分類供應(yīng)”不應(yīng)該變。深圳近些年來(lái)，實(shí)際上是取消了這種“分類供應(yīng)制度”，福利房沒(méi)有了，政策性住房供應(yīng)又非常有限，“城中村”改造將廉租房的供應(yīng)也切斷了，住房完全靠市場(chǎng)化來(lái)解決，在人口急劇增加的情況下，再加上香港的因素，深圳的房?jī)r(jià)焉能不漲？

3.“地方政府行為”和“土地批租制”助長(zhǎng)了樓市的上漲

有許多研究者將房?jī)r(jià)上漲歸咎于與地方政府行為有關(guān)。其邏輯關(guān)系是，土地問(wèn)題與地方政府有緊密的關(guān)系，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。因此，地方政府就熱衷于經(jīng)營(yíng)土地。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心土地課題組對(duì)浙江的調(diào)查來(lái)看，由城市擴(kuò)張帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入，很多地方政府經(jīng)營(yíng)土地的收入占到地方財(cái)政收入的一半以上；土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來(lái)源，有些地方占到60%以上；同時(shí)，與土地相關(guān)的收費(fèi)成為地方政府各部門改善福利的重要途徑?！巴恋刎?cái)政”嚴(yán)重扭曲了地方政府的公共治理行為，并可能導(dǎo)致官商勾結(jié)等不法行為，同時(shí)也可以合理解釋地方政府通過(guò)各種手段讓土地漲價(jià)、房子漲價(jià)，以取得更高利益。

地方政府的行為與我國(guó)實(shí)行的“土地批租制”有關(guān)。有人指出，我國(guó)的土地批租制度是學(xué)香港的，都是只出讓土地使用權(quán)，而土地所有權(quán)歸政府所有。但我們學(xué)香港學(xué)得不徹底。香港目前實(shí)行的土地出讓制度實(shí)質(zhì)上是批租制和年租制的混合體制，內(nèi)地實(shí)行的是單一的批租制；香港土地批租的一半收入歸當(dāng)期政府，另一半收入進(jìn)入土地基金歸未來(lái)政府使用。另外，香港在住房制度方面實(shí)行的是高房?jī)r(jià)和高福利（廉租房）并行，有一半香港人住在政府提供的公屋。

我國(guó)一方面實(shí)行“土地批租制”，另一方面，又實(shí)行“最嚴(yán)格的土地管理制度”，守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條線。這意味著土地供應(yīng)緊缺，尤其是住宅土地減少，在全國(guó)大中城市中是普遍現(xiàn)象。其結(jié)果是，通過(guò)“招拍掛”拿來(lái)的土地，由于成本上升而可能引致房?jī)r(jià)上升，又由于土地供應(yīng)減少而導(dǎo)致住宅總體供給滿足不了市場(chǎng)的需要。仍以深圳為例，2007年上半年，深圳新建商品房批準(zhǔn)預(yù)售面積為264.17萬(wàn)平方米，同比下降22.47%；其中住宅批準(zhǔn)預(yù)售面積242.41萬(wàn)平方米，同比下降15.16%。為什么深圳經(jīng)過(guò)2006年調(diào)控以后增加了土地住宅供應(yīng)但2007年住宅仍不足呢？因?yàn)榍靶┠晖恋毓?yīng)不足，比如2005年，深圳住宅用地占當(dāng)年實(shí)際土地供應(yīng)總量的3.26%，較上年減少48.16%，2006年雖有增長(zhǎng)，但新增的土地供應(yīng)不可能在一年之內(nèi)就轉(zhuǎn)化為住宅供應(yīng)，這就不難解釋深圳2007年房?jī)r(jià)上漲了。全國(guó)的情況和深圳也差不多。

4.“房地產(chǎn)市場(chǎng)的混亂”和“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)暴利的追逐”導(dǎo)致樓市上漲

有人指出，房?jī)r(jià)的上漲很大的因素是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和不良中介的炒作行為造成的， 這些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)發(fā)布虛假信息、炒賣房號(hào)、捂盤、惜盤、囤積房源等惡意炒作，哄抬房?jī)r(jià)，或者縱容、雇用人員炒作房?jī)r(jià)，擾亂市場(chǎng)秩序。為此，各地政府紛紛采取措施整治房地產(chǎn)市場(chǎng)。比如，深圳2007年上半年推出十大措施，開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行綜合治理。

二、我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的階段和目標(biāo)

我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策根據(jù)目標(biāo)和內(nèi)容，可大致劃分為兩個(gè)階段：

1.第一階段：2002～2004年

這一階段，在我國(guó)出現(xiàn)投資過(guò)熱和局部地區(qū)出現(xiàn)房地產(chǎn)熱的背景下，實(shí)行以控制投資膨脹為主要內(nèi)容的房地產(chǎn)調(diào)控政策。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策最初的出發(fā)點(diǎn)不是“房?jī)r(jià)”，是投資過(guò)熱。自2002年下半年以來(lái)，國(guó)內(nèi)多數(shù)地區(qū)出現(xiàn)了房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)迅猛、價(jià)格上漲過(guò)快以及商品房結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的局面。建設(shè)部等國(guó)家六部委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，主要控制對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的貸款，要求嚴(yán)格審核房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款條件，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款使用的監(jiān)管。

對(duì)房地產(chǎn)投資過(guò)熱的調(diào)控持續(xù)到2003年。2003年6月13日，央行出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，這就是后來(lái)引起廣泛爭(zhēng)議的121號(hào)文件。此文件的調(diào)控范圍涵蓋了整個(gè)房地產(chǎn)金融業(yè)務(wù)，不僅旨在提高房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)門檻，也試圖限制房屋的消費(fèi)需求。要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的自有資金不得低于項(xiàng)目總投資的30%；限制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)土地供應(yīng)貸款，要求商業(yè)銀行嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備貸款的發(fā)放；嚴(yán)格控制建筑施工企業(yè)流動(dòng)資金貸款用途；商業(yè)銀行只能對(duì)購(gòu)買主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)封頂住房的個(gè)人發(fā)放貸款；提高第二套住房和商業(yè)用房的首付比例和貸款利率等。

針對(duì)2003年我國(guó)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、固定資產(chǎn)投資增速太快、煤電油運(yùn)全面緊張的情況，2004年4月，國(guó)務(wù)院果斷采取有力措施對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面調(diào)控，旨在遏制固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)勢(shì)頭，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。由于房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，關(guān)聯(lián)部門多，快速增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、尤其是對(duì)固定資產(chǎn)投資的拉動(dòng)作用大，房地產(chǎn)業(yè)與鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)并列，成為此輪宏觀調(diào)控中的主要行業(yè)之一，“鐵本事件”就是這一階段宏觀調(diào)控的一個(gè)典型。

2004年宏觀調(diào)控的主要特點(diǎn)是對(duì)土地進(jìn)行控制，將土地作為宏觀調(diào)控的主要工具，即“地根緊縮”，因此可以看成是對(duì)控制投資膨脹目標(biāo)的延續(xù)。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》中規(guī)定：將房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目(不含經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目)資本金比例由20%及以上提高到35%及以上。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中要求開(kāi)展對(duì)存量建設(shè)用地資源的普查，研究制定鼓勵(lì)盤活存量的政策措施，嚴(yán)禁閑置土地，禁止非法壓低地價(jià)招商等。

2.第二階段：2005～2007年

這一階段，在我國(guó)人民幣升值和流動(dòng)性過(guò)剩的大背景下，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的主要目標(biāo)從單一控制投資膨脹向控制投資和房?jī)r(jià)上漲雙重目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

2005年7月21日，中國(guó)人民銀行公布匯率改革方案。人民幣匯率不再盯住單一美元，而是一籃子貨幣政策，從而形成更富彈性的人民幣匯率機(jī)制。在此背景下，資產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)加速上漲的局面，突出特點(diǎn)是股市和樓市的大幅度上漲。2005年初，根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，中央三個(gè)月內(nèi)連續(xù)出臺(tái)了一系列調(diào)控政策。在《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通知》中提出，調(diào)控重點(diǎn)從增加供給和減少需求兩方面入手來(lái)調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定房?jī)r(jià)的目的。政策要求強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)；加大土地供應(yīng)調(diào)控力度。應(yīng)該說(shuō)，此項(xiàng)政策是第一次提出從嚴(yán)格土地管理調(diào)控目標(biāo)和控制房地產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)大向既控制投資速度又要抑制商品住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快的雙重目標(biāo)轉(zhuǎn)換，可看成是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標(biāo)轉(zhuǎn)變的風(fēng)向標(biāo)。

2005年調(diào)控房?jī)r(jià)的政策目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，實(shí)際結(jié)果是房?jī)r(jià)繼續(xù)上漲。2006年，針對(duì)部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)的情況，5月中旬的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出了六條房地產(chǎn)調(diào)控意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱“國(guó)六條”）。5月30日，建設(shè)部、發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“國(guó)十五條”），實(shí)行更嚴(yán)格的調(diào)控政策，但也引起較大爭(zhēng)議。“國(guó)十五條”要求凡新審批、新開(kāi)工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。要求調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營(yíng)業(yè)稅；有區(qū)別地適度調(diào)整住房消費(fèi)信貸政策；個(gè)人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%。這應(yīng)該看成是對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和供給結(jié)構(gòu)改善的比較嚴(yán)厲的調(diào)控政策。但調(diào)控并沒(méi)有結(jié)束，2006年底，國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)《關(guān)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，從而啟動(dòng)從稅收政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控。同時(shí)，央行根據(jù)流動(dòng)性過(guò)剩的情況，分別在2006年分四次調(diào)整存款準(zhǔn)備金和利率。

對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控政策持續(xù)到2007年上半年。2007年在政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，出臺(tái)了一系列調(diào)控房地產(chǎn)措施，政府工作報(bào)告中已將\"加強(qiáng)房?jī)r(jià)監(jiān)管和調(diào)控，抑制房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲，保持合理的價(jià)格水平\"等任務(wù)納入到2007年整體工作部署，其中最引人關(guān)注的是國(guó)家相關(guān)部門將研究開(kāi)征物業(yè)稅的實(shí)施方案。2007年5月，《商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》，要求依法加強(qiáng)外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的審批和監(jiān)管，嚴(yán)格控制外資投資高檔房地產(chǎn)。與此同進(jìn)，針對(duì)流動(dòng)性過(guò)剩和資產(chǎn)價(jià)格膨脹，央行于2007年3月、5月和7月三次加息。

從上述我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控近五年來(lái)的政策回顧中可以看出，我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策主要有三大特點(diǎn)：一是調(diào)控的目標(biāo)從單一抑制投資膨脹的目標(biāo)到抑制投資膨脹和穩(wěn)定房?jī)r(jià)的“雙目標(biāo)”轉(zhuǎn)變；二是調(diào)控的范圍從單一對(duì)土地的全面控制（“地根”調(diào)控）目標(biāo)向既控制土地又增加住宅土地供給的“雙范圍”轉(zhuǎn)變；三是調(diào)控的手段從相當(dāng)單一的行政措施、金融調(diào)節(jié)向綜合運(yùn)用行政、法律、金融、稅收調(diào)節(jié)的“多手段”轉(zhuǎn)變。

從調(diào)控的效果來(lái)看，第一階段的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標(biāo)基本達(dá)到。經(jīng)過(guò)調(diào)控，投資規(guī)模降下來(lái)了，固定資產(chǎn)投資完成額增長(zhǎng)速度從2003年的40%以上降為2004～2006年的25%左右。此外，對(duì)土地的控制也初見(jiàn)成效。第二階段的調(diào)控目標(biāo)現(xiàn)在看來(lái)還不是很明顯，房?jī)r(jià)上漲的勢(shì)頭不僅沒(méi)有制止，甚至還有進(jìn)一步發(fā)展的趨勢(shì)。

三、加強(qiáng)和改善我國(guó)房地產(chǎn)

宏觀調(diào)控政策的若干建議

1.在流動(dòng)性過(guò)剩和人民幣升值的大背景下，我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不是短期政策，應(yīng)是中長(zhǎng)期政策，我們要做好應(yīng)對(duì)的思想準(zhǔn)備

當(dāng)前我國(guó)存在的流動(dòng)性過(guò)剩具有全球背景。全球流動(dòng)性過(guò)剩沖擊油價(jià)、黃金、股市和樓市，引起全球性的資源性產(chǎn)品價(jià)格和資產(chǎn)價(jià)格的不斷上漲。據(jù)仲量聯(lián)行公布的數(shù)據(jù)，2007年上半年全球房地產(chǎn)直接投資總額再創(chuàng)歷史新高，達(dá)到3820億美元，比去年同期上漲16.6%，超過(guò)了2003年全年的投資額。全球房地產(chǎn)投資連續(xù)16個(gè)季度持續(xù)增長(zhǎng)，美洲、歐洲和亞太地區(qū)均創(chuàng)歷史新高。我們還要注意，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，流動(dòng)性過(guò)剩往往會(huì)對(duì)股市和樓市推波助瀾，你追我趕，助長(zhǎng)資產(chǎn)價(jià)格不斷攀升。引發(fā)全球流動(dòng)性過(guò)剩的原因很復(fù)雜，但有一點(diǎn)可以肯定的是，這些因素不可能短期內(nèi)馬上改變。

同樣，我國(guó)的流動(dòng)性過(guò)剩狀況也不可能短期內(nèi)得到根本的逆轉(zhuǎn)。支持流動(dòng)性過(guò)剩的諸如貿(mào)易順差、出口增長(zhǎng)、高儲(chǔ)蓄率等因素將在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)存在。此外，我國(guó)未來(lái)5～10年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，大規(guī)模城市化仍將繼續(xù)，人民幣升值的預(yù)期和壓力仍將存在。同時(shí)，我們還要注意，在我國(guó)一些樓市上漲較快的城市，在以后的幾年中，都有大型國(guó)際性體育活動(dòng)或展覽活動(dòng)，比如2008年北京的奧運(yùn)會(huì)，2010年上海的世博會(huì)和廣州的亞運(yùn)會(huì)，2011年深圳的世界大運(yùn)會(huì)等，從過(guò)去一些舉辦國(guó)和舉辦城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這些活動(dòng)都可能助推樓市的上漲。

因此，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我們要樹(shù)立房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策是中長(zhǎng)期的目標(biāo)，而不能期待著有立竿見(jiàn)影的變化，對(duì)此要有充分的認(rèn)識(shí)。

2.在國(guó)家總的宏觀調(diào)控政策將“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱”作為調(diào)控目標(biāo)的背景下，應(yīng)明確提出將房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)從“控制房?jī)r(jià)上漲”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸糁品績(jī)r(jià)過(guò)快上漲和防范金融風(fēng)險(xiǎn)”的“雙重目標(biāo)”上

在流動(dòng)性過(guò)剩的背景下，由于房?jī)r(jià)上漲而累積的金融風(fēng)險(xiǎn)有可能放大，結(jié)合國(guó)際上一些國(guó)家產(chǎn)生“泡沫經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)此問(wèn)題應(yīng)引起我們的高度重視和警惕。日本著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宮崎勇先生、田谷禎三先生2007年3月在綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）舉辦的內(nèi)部研討會(huì)上就強(qiáng)調(diào)指出，在日本泡沫經(jīng)濟(jì)形成時(shí)，日本從官方到民間對(duì)泡沫經(jīng)濟(jì)的危害性認(rèn)識(shí)不足，容易被“表面美麗”所迷惑，股價(jià)和地價(jià)上漲非常快，最后結(jié)果是使日本進(jìn)入“停滯的十年”。日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們吸取。

本文無(wú)意在這里討論我國(guó)股市和樓市是否存在“泡沫”問(wèn)題。但在房?jī)r(jià)攀升的情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)有放大的可能。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的研究結(jié)論，雖然國(guó)內(nèi)貸款在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金來(lái)源中所占的比例大致在20%左右，但若加上自籌資金和其他資金中的銀行貸款，銀行貸款在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金中所占比例應(yīng)在50%～60%之間；此外，2006年以來(lái)，商業(yè)性房地產(chǎn)貸款反彈幅度較大，比2005年同期增長(zhǎng)了30.97%。這些數(shù)據(jù)表明，一旦房?jī)r(jià)下跌，就可能危及到銀行，金融風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)放大。

2007年7月27日，中央明確提出宏觀調(diào)控的目標(biāo)是要從遏制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由偏快轉(zhuǎn)為過(guò)熱，這可看成是宏觀調(diào)控政策轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要信號(hào)。在此背景下，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策要充分認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)價(jià)格膨脹所引發(fā)的“泡沫經(jīng)濟(jì)”對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的危害性，因此，應(yīng)將“防范金融風(fēng)險(xiǎn)”調(diào)整為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)。

3.應(yīng)明確將住宅從其它房地產(chǎn)調(diào)控中分離出來(lái)，對(duì)住宅的調(diào)控要著眼于中長(zhǎng)期，加快建立“多層次的住宅保障體系”，加快推動(dòng)住宅保障立法

世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，住宅和其它房地產(chǎn)有著性質(zhì)上的不同，政府對(duì)住宅保障要提供從土地、資金到稅收的各種支持。據(jù)研究，日本的住宅供給中，使用政府資金建造的“公共住宅”占到45.7%。韓國(guó)解決低收入家庭住房問(wèn)題最基本的政策，也是由政府出資或資助建設(shè)的，并以低廉價(jià)格出租給低收入家庭的公租房。香港政府在實(shí)施公共住房制度的過(guò)程中，逐漸形成了包括市場(chǎng)化和保障性在內(nèi)的雙軌制住房供應(yīng)體系，香港有49.6%的居民居住在公營(yíng)的租住公屋和資助出售的居屋中。即便是在美國(guó)，其房地產(chǎn)市場(chǎng)也是政府高度干預(yù)和調(diào)控的市場(chǎng)。美國(guó)是世界上最早推行廉租住房政策的發(fā)達(dá)國(guó)家。美國(guó)廉租住房主要是通過(guò)政府直接建房和政府補(bǔ)貼開(kāi)發(fā)商建房來(lái)完成。

我國(guó)1998年實(shí)行房改的時(shí)候，是說(shuō)要建立多層次的住宅保障體系，但在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，這個(gè)“多層次”并未真正建立起來(lái)，“住宅”也沒(méi)有保障。雖然我們現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，近兩年的政策有所調(diào)整，如采取調(diào)整戶型結(jié)構(gòu)、增加住宅土地供應(yīng)等擴(kuò)大供給的措施，各地也都在執(zhí)行之中，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這還不是“治根”的辦法。要解決住宅這一民生問(wèn)題，關(guān)鍵是要建立“多層次的住房保障體系”，即回歸到1998年頒布的房改方案（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)，簡(jiǎn)稱23號(hào)文）中提出的對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房；其它收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房”。而且要通過(guò)立法來(lái)確立“多層次住房保障體系”的真正落實(shí)。

4.應(yīng)積極發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性，建立中央和地方對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的“共同治理”機(jī)制，提高調(diào)控的有效性

應(yīng)該說(shuō)，住宅和房地產(chǎn)區(qū)域性很強(qiáng)，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同的土地資源情況、不同的消費(fèi)習(xí)慣都會(huì)影響其發(fā)展。由于級(jí)差地租的存在，住宅和房地產(chǎn)本質(zhì)上不是全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。這一特殊性決定了各級(jí)地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中發(fā)揮著不可替代的作用。因此，在我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策制訂和實(shí)施的過(guò)程中，中央政府和地方政府應(yīng)各司其職，在不同層面發(fā)揮不同的作用。應(yīng)明確中央政府的職能主要是確定宏觀調(diào)控政策的方向，通過(guò)金融政策、稅收和財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)控，而涉及到住宅建設(shè)中的土地供應(yīng)、容積率、戶型結(jié)構(gòu)以及市場(chǎng)調(diào)控的具體操作則應(yīng)由各級(jí)地方政府來(lái)完成?，F(xiàn)在我們對(duì)地方政府對(duì)宏觀調(diào)控政策執(zhí)行不力多有抱怨，但不去追究導(dǎo)致這種情況發(fā)生的原因。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)在已到了要建立中央與地方對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控“共同治理”機(jī)制的時(shí)候了。