[摘要]區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求創(chuàng)新行政管理體制。天津?yàn)I海新區(qū)的體制創(chuàng)新，以建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、廉潔的管理體制為目標(biāo)，合理界定新區(qū)管委會、各行政區(qū)和功能區(qū)的職責(zé)范圍，形成有利于發(fā)揮新區(qū)整體優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域經(jīng)濟(jì) 行政體制 創(chuàng)新

[中圖分類號]F127.9[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-6623（2007）04-0042-02

[作者簡介]皮黔生（1951-)，河南寧陵人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求行政管理體制創(chuàng)新

當(dāng)今世界，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化已成潮流，這是生產(chǎn)區(qū)域化與資源配置全球化的必然結(jié)果。適應(yīng)這一大趨勢，我國進(jìn)入了區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的時期，同時，也產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)劃不一致、相摩擦的現(xiàn)象。濱海新區(qū)隸屬于天津的沿海地區(qū)，內(nèi)部含有三個經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和五個行政區(qū)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中創(chuàng)新行政管理體制十分重要。

行政區(qū)是國家進(jìn)行政治統(tǒng)治和執(zhí)行行政管理職能而設(shè)立的，其形成具有歷史、地理、政治、經(jīng)濟(jì)以及自然條件等多方面因素，而且一經(jīng)形成便具有相對的穩(wěn)定性。我國早在秦朝就實(shí)行郡縣制，元代開始實(shí)行省制，行政區(qū)劃歷代相傳略有變動，每個行政區(qū)都有自己獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展的歷史，是按照經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系和社會發(fā)展需要而形成的在生產(chǎn)、流通等方面緊密聯(lián)系、互相協(xié)作的地域經(jīng)濟(jì)綜合體。在我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不充分的情況下，政府的職能還存有較多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，所以在行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)域不一致，且行政管理又以行政區(qū)政府為主的情況下，不可避免地存在一些體制障礙。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)以資源和產(chǎn)品自由流動和市場主體按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律自由發(fā)展為特點(diǎn)，需要提高市場的關(guān)聯(lián)程度，建立統(tǒng)一市場，使生產(chǎn)要素在區(qū)域范圍內(nèi)自由流動，達(dá)到資源的自由配置和優(yōu)化整合。但是，發(fā)展經(jīng)濟(jì)也是行政區(qū)政府的傳統(tǒng)職能，地方利益的保護(hù)成為行政區(qū)政府的本能。這就使得區(qū)域整體規(guī)劃難以有效地貫徹實(shí)施，制約了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)水平的提升。

適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)新行政區(qū)劃管理體制也成為世界許多地方的選擇。美國“五大湖經(jīng)濟(jì)區(qū)”就設(shè)有總統(tǒng)直管的“五大湖開發(fā)管委會”；歐盟也建立了龐大的管理機(jī)構(gòu)；臺灣的“新竹高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)”和新加坡的“裕廊工業(yè)園區(qū)”都設(shè)立了獨(dú)立于行政區(qū)之外的管理機(jī)構(gòu)。這些做法的目的就是一個：改變和減少行政區(qū)管理經(jīng)濟(jì)的職能，排除區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制障礙。

二、濱海新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的初步探索

濱海新區(qū)就其屬性而言，是一個城市型行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)區(qū)，其管理體制創(chuàng)新具有重要的意義。

濱海新區(qū)行政管理體制改革大致經(jīng)歷了三個階段：

第一階段：1994年4月，天津市委市政府決定開發(fā)濱海新區(qū)時，直接借用了市政府的權(quán)威，設(shè)立了市濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。開發(fā)主體為三個功能區(qū)和三個行政區(qū)。這一體制的啟動負(fù)擔(dān)輕，但缺乏區(qū)域開發(fā)的統(tǒng)籌力度。

第二階段：2000年9月，天津市委市政府決定撤銷濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，成立濱海新區(qū)工委、管委會，專門負(fù)責(zé)新區(qū)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，增加了統(tǒng)籌的力度，但是沒有改變功能區(qū)和行政區(qū)各自開發(fā)的格局。此階段最有價值的探索是：制定并實(shí)施了我國第一部以經(jīng)濟(jì)區(qū)為適用對象的行政法規(guī)——《天津?yàn)I海新區(qū)條例》，該法規(guī)將部分行政區(qū)管理經(jīng)濟(jì)的職責(zé)讓渡給了經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)——濱海新區(qū)管委會。

第三階段：在濱海新區(qū)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略之后，市委市政府批準(zhǔn)建立了濱海規(guī)劃分局、土地分局、統(tǒng)計(jì)分局、環(huán)保分局等市屬職能部門駐新區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，還下放給新區(qū)土地整備權(quán)和土地出讓收益的支配權(quán)，進(jìn)一步增強(qiáng)了濱海新區(qū)的資源配置和經(jīng)濟(jì)管理職能，在管理體制改革方面向前邁了一步。

盡管如此，濱海新區(qū)的現(xiàn)有體制仍有問題：

一是行政主體多元，管理權(quán)限劃分不明。在新區(qū)內(nèi)，同時并存三種行政主體：濱海新區(qū)管理委員會；新區(qū)內(nèi)行政區(qū)政府；國家級功能區(qū)管委會。三者的職能和管理權(quán)限劃分不明，妨礙了新區(qū)統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)。

二是新區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能缺位，行政區(qū)與功能區(qū)發(fā)展趨同。新區(qū)管委會經(jīng)濟(jì)管理職能缺位，統(tǒng)籌能力有待加強(qiáng)。新區(qū)內(nèi)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)職能不斷增強(qiáng)；功能區(qū)也花費(fèi)很大精力發(fā)展社會事業(yè)，二者功能趨同，影響新區(qū)開發(fā)的整體效率。

三是新區(qū)事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，缺乏統(tǒng)一的公共財(cái)政體系。濱海新區(qū)沒有建立統(tǒng)一財(cái)政，致使新區(qū)管委會無法履行其組織領(lǐng)導(dǎo)職能，事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。同時，行政區(qū)政府財(cái)力也不能同時滿足促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與履行社會管理兩種職能的要求，有礙于濱海新區(qū)整體優(yōu)勢的發(fā)揮。

2006年下半年天津市委市政府在制定的《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》中，針對新區(qū)存在的問題，提出了新區(qū)行政管理體制改革創(chuàng)新的目標(biāo)和思路。即“以建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、廉潔的管理體制為目標(biāo)，分階段建立健全富有新區(qū)特點(diǎn)的管理體制?，F(xiàn)階段，按照‘一個加強(qiáng)，兩個延伸，一個建立’的思路，合理界定新區(qū)管委會、各行政區(qū)和功能區(qū)的職責(zé)范圍，初步形成有利于發(fā)揮新區(qū)整體優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的管理體制和運(yùn)行機(jī)制?！?/p>

“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、廉潔”的10字方針，目標(biāo)明確，要求具體，有三層含義：“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)”是指新區(qū)開發(fā)開放的整體運(yùn)作狀態(tài)，全局的工作要統(tǒng)一指揮，各單位和各方面的工作要協(xié)調(diào)一致；“精簡、高效”是指新區(qū)要有很高的管理水平，機(jī)構(gòu)要精簡，工作要高效；“廉潔”是要求新區(qū)建立切實(shí)有效的反腐倡廉的監(jiān)督制約機(jī)制。這是第一步改革的基本目標(biāo)和基本要求。

“一個加強(qiáng)，兩個延伸，一個建立”的改革思路符合中央關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的總要求，符合濱海新區(qū)的實(shí)際，在解決經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)劃體制矛盾上有突破。具體的改革內(nèi)容是：

1.加強(qiáng)新區(qū)管委會的組織領(lǐng)導(dǎo)職能。強(qiáng)化新區(qū)管委會在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、協(xié)調(diào)重大問題等方面的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，維護(hù)規(guī)劃的統(tǒng)一性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性，調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，探索建立市政府各部門與濱海新區(qū)條塊互補(bǔ)、職能整合的工作機(jī)制。

2.延伸功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)功能。開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)管委會繼續(xù)保持開發(fā)建設(shè)國家級經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的管理職能。新建的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，本著精簡、高效的原則，明確管理主體，完善職能和事權(quán)。促進(jìn)功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)功能向行政區(qū)延伸，擴(kuò)大發(fā)展空間，帶動行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.延伸行政區(qū)的社會管理和公共服務(wù)職能。按照屬地化的原則，加強(qiáng)各行政區(qū)政府的社會管理與公共服務(wù)職能，支持功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)。撤消直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的機(jī)構(gòu)。促進(jìn)行政區(qū)社會管理和公共服務(wù)職能向功能區(qū)延伸，逐步建立統(tǒng)一的社會管理體系。

4.建立有利于發(fā)揮新區(qū)整體優(yōu)勢和共同發(fā)展的體制、機(jī)制。新區(qū)管委會、功能區(qū)管委會及行政區(qū)政府實(shí)行政企、政資、政事、政府與社會中介組織分開，轉(zhuǎn)變職能，精簡機(jī)構(gòu)和人員，減少層級，提高效率。健全科學(xué)決策程序，增強(qiáng)政府工作透明度，建立公共財(cái)政體制和新區(qū)開發(fā)資金，調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政收入分配關(guān)系。

5.建立健全濱海新區(qū)法規(guī)體系。修改完善《天津?yàn)I海新區(qū)條例》，以法律的形式來調(diào)整經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的事權(quán)和利益。同時還要研究制定《濱海新區(qū)規(guī)劃管理與實(shí)施辦法》、《濱海新區(qū)統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)定》等規(guī)章制度。在新區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的城市規(guī)劃建設(shè)、土地管理、環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法試點(diǎn)等。

這些設(shè)想與設(shè)計(jì)標(biāo)志著濱海新區(qū)的行政管理體制改革上向前邁出了一大步，但距離中央政府所要求的“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)”還有相當(dāng)?shù)牟罹?，探討區(qū)域發(fā)展的行政管理新模式方面還有很長的路要走。

（收稿日期: 2007-07-27 責(zé)任編輯: 垠 喜）