2007年3月29日，浙江省十屆人大常委會第三十一次會議通過了《關(guān)于修改<浙江省城市房屋拆遷管理條例>的決定》。新條例集中體現(xiàn)了“以人為本”、科學補償?shù)睦砟?，尤其是在拆遷主體的確定、補償價格標準的界定等方面，比以往有較大改變。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的加快，居民對城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套需求日益增強，對解決交通擁擠、美化城市環(huán)境的愿望也日益強烈，這必然要求政府合理配置日益稀缺的城市土地資源，實現(xiàn)城市規(guī)劃目標，實施城市房屋拆遷。

但是多年來，房屋拆遷，這部城市建設(shè)進程中的“都市劇”，因為其法律屬性的撲朔迷離、補償安置的紛紛擾擾，不僅在理論界引起無休止的爭論，而且在實踐中也讓利益各方都備感“受傷”。

拆遷，一直被譽為“天下第一難”的工作。重慶市，一個已經(jīng)被挖成大坑的工地中間，孤零零地佇立著一幢小樓，四周被挖成了“懸崖”，猶如一個大海中的孤島…….近期，號稱“史上最牛釘子戶”成為了全國各大媒體追逐的焦點。

秉持“規(guī)范拆遷，立法為民促和諧”的宗旨，省人大常委會總結(jié)城市房屋拆遷領(lǐng)域存在的問題和經(jīng)驗，對2001年11月2日公布施行的《浙江省城市房屋拆遷管理條例》進行了部分條款修改。

拆遷人主體：“叫?！遍_發(fā)商

在各國憲法中，絕對的財產(chǎn)自由理念早已被摒棄，人們普遍認為財產(chǎn)負有社會義務，特別是因公共利益需要為國家征收、征用的義務。美國憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用。”盡管修正案是從保護公民權(quán)利角度規(guī)定的，但透過條文規(guī)定，還是可以解讀出國家對公民財產(chǎn)征收征用的保留。美國上世紀六十年代的世貿(mào)中心征地拆遷案和最近在美國國內(nèi)引起巨大反響的凱洛訴新倫敦市案，都屬于國家對公民所擁有的土地實行征收的典型。

我國憲法規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！毙骂C布的物權(quán)法也規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”

國家征收與商業(yè)收購是兩種不同法律性質(zhì)的行為。國家征收盡管也要補償，雙方對于補償金額也可以協(xié)商，但征收屬于行政命令，征收方和被征收方法律地位并不平等，只要主體適格、程序正當，征收決定一旦生效，即具有法律效力。物權(quán)法第32條對此也作了相關(guān)規(guī)定。而商業(yè)收購完全是民事主體之間根據(jù)平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t達成協(xié)議，只要一方不同意，收購就無法進行。由于國務院條例和我省原條例都對城市房屋拆遷規(guī)定了行政強制拆遷和司法強制拆遷，以國家公權(quán)力作為后盾，因此，條例所規(guī)定的城市房屋拆遷顯然屬于國家征收性質(zhì)，只能由國家動用征收權(quán)，在依法補償后才能行使。

在拆遷主體認定問題上，早在2004年年底，省人大常委會盧文舸副主任在寧波、慈溪調(diào)研省條例貫徹實施情況時就強調(diào)指出，按照省條例規(guī)定，開發(fā)商可以作為拆遷人，在住房產(chǎn)權(quán)制度改革后，這不符合憲法保護公民財產(chǎn)的精神。拆遷的實質(zhì)是政府代表國家行使征收權(quán)，對被拆遷人進行補償、安置理應是政府的責任，讓開發(fā)商成為拆遷人并由其直接對被拆遷人進行補償、安置實際上是政府在回避這個責任。

上世紀八十年代中期開始，舊城改造在各大城市逐步開始，到八十年代末和九十年代初已在比較大范圍內(nèi)展開。由于當時尚未實行住房制度和土地使用制度改革，城市住房基本上屬于房管部門直管公房和機關(guān)、事業(yè)單位以及國有、集體企業(yè)自管公房，土地使用實行行政劃撥，在“吃飯財政”窘境之下，政府追求“無錢也要辦事”的理念，推行“借雞生蛋”，“土地批租、毛地出讓”做法應運而生。開發(fā)商既要拆除批租地塊上房屋，又要遷居安置房屋使用人，開發(fā)商自然成了拆遷人。由于此時房屋的所有權(quán)屬于公家單位，該房屋所占用土地的使用權(quán)從法律上說也是國家的，政府直接將該地塊土地使用權(quán)出讓給開發(fā)商，在法律上尚無障礙。但是住房制度改革后，原使用人已成為產(chǎn)權(quán)人，成為該房屋所占用地塊的土地使用權(quán)人，如果要收回其土地使用權(quán)，必須適用國家征收程序，應當由政府對被拆遷人進行補償安置，由開發(fā)商作為拆遷人并由其進行補償安置的規(guī)定不僅不利于明確政府責任，保護被拆遷人合法權(quán)益，并且也不符合國家征收的法律關(guān)系。為了更好地厘清國家征收和商業(yè)收購的區(qū)別，理順拆遷法律關(guān)系。

新條例規(guī)定：“本條例所稱房屋拆遷，是指因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃或者因其他公共利益需要，依法收回國有土地使用權(quán)而拆遷該地塊上房屋的行為。”“本條例所稱拆遷人，是指政府設(shè)立的具體實施收回國有土地使用權(quán)并依法取得拆遷許可證的單位。”

為了更好地保護被拆遷人的合法權(quán)益，立法工作者認為，實踐中還應當注意兩個問題：一是城市規(guī)劃的制定和調(diào)整必須遵守嚴格的程序規(guī)范，接受社會公眾的監(jiān)督，避免隨意性；二是對政府的征收行為，應當保證被征收人有權(quán)尋求司法救濟。

尋求市場價補償

原條例規(guī)定，房地產(chǎn)市場評估價格由房地產(chǎn)評估機構(gòu)以房屋拆遷許可證核發(fā)時政府公布的貨幣補償基準價為基本依據(jù)，結(jié)合該房屋具體區(qū)位、成新等因素評估確定，基準價由市、縣房屋拆遷管理部門會同價格、國土資源、規(guī)劃等行政管理部門按照當?shù)厣弦荒甓韧惖囟?、同類用途新建房屋的市場平均價格分別確定，報同級人民政府批準后每年3月底前公布。

省人大常委會法工委的同志表示，當初之所以規(guī)定基準價制度，主要是考慮到當時房地產(chǎn)評估市場尚不健全，評估行為也不夠規(guī)范，尚未形成開發(fā)、競爭、有序的市場機制，因而設(shè)立評估基準價制度，以此規(guī)范和約束評估機構(gòu)的評估行為，切實保護被拆遷人的合法權(quán)益。

在這幾年的實踐執(zhí)行中，由于房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，城市房價節(jié)節(jié)攀升等各種原因，一年公布一次的基準價已經(jīng)不能適應當前的形勢，全省各市、縣公布的基準價已經(jīng)不能真實反映房地產(chǎn)的市場價格。如杭州市自2002年上半年發(fā)布杭州市區(qū)國有土地城市房屋拆遷住宅房屋貨幣補償基準價后，一直到2005年才進行相應調(diào)整。

調(diào)查顯示，2005年年初，杭州市區(qū)一級土地及西湖風景名勝區(qū)住宅貨幣補償基準價為5900元/平方米，而該地段二手房均價已達到每平方米8000至9000元/平方米。2005年下半年，杭州市雖然將該標準調(diào)整為7200元/平方米，但此時，該地段二手房均價已經(jīng)過萬。顯然，再沿用基準價制度已經(jīng)不合適。

為此，新條例參考國家房地產(chǎn)估價規(guī)范，作出規(guī)定：“評估被拆遷房屋的市場價格評估確定，應當采用市場比較法，不具備市場比較法評估條件評估非住宅房屋的，可以采用其他評估方法，并在評估報告中說明原因?！?/p>

“采用市場比較法評估被拆遷房屋價格的，由房地產(chǎn)評估機構(gòu)根據(jù)評估比準價格，結(jié)合該房屋具體區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、建筑面積、成新、層次、裝修等因素評估確定?！薄霸u估比準價格由房地產(chǎn)評估機構(gòu)根據(jù)交易價從高原則從類似房地產(chǎn)中選取三個以上可比實例，進行交易情況、交易日期、區(qū)域因素和個別因素修正后確定?！?/p>

評估“基準價格”和“比準價格”雖一字之差，但其意義完全不同。確定基準價是政府主導行為，而比準價格完全由房地產(chǎn)評估機構(gòu)選取房地產(chǎn)市場交易價格修正確定，其科學性和合理性可見一斑。

先安置再拆遷

安置用房建設(shè)是拆遷工作的重要組成部分，但是，目前浙江一些地方還存在著“重拆遷進度，輕安置落實”的做法。老百姓房子被拆，幾年見不到安置房的現(xiàn)象時有發(fā)生。

據(jù)統(tǒng)計，2004年底前，杭州市無法安置的拆遷戶5961戶，大量的安置遺留問題毫無疑問地成為拆遷糾紛矛盾的焦點。

為保證被拆遷人及時妥善得到安置，條例規(guī)定：縣級以上人民政府在組織制定拆遷計劃的同時應當制定安置用房建設(shè)計劃，并應當監(jiān)督安置用房建設(shè)；需要新建安置用房的，拆遷人在申領(lǐng)拆遷許可證時還應當提供安置用地批準文件。

在舊城改造拆遷項目中，特別是在老城區(qū)，居民住房普遍較小，居住擁擠，是弱勢群體相對集中的地區(qū)，“下崗職工多、低保對象多、生活困難多、違章搭建多”，這部分被拆遷戶普遍無經(jīng)濟能力重新購置新房。

為此，新條例擴大了拆遷安置最低保障政策的適用范圍。條例規(guī)定，被拆遷人屬于低收入家庭，其被拆遷住宅用房每戶建筑面積小于三十六平方米（在同一城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有其他住宅用房的，合并計算），并實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷人應當提供建筑面積不小于三十六平方米的成套住宅作為安置用房。被拆遷房屋和安置用房互不結(jié)算產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價。市、縣人民政府可以規(guī)定高于三十六平方米的按戶最低安置面積。低收入家庭的具體標準由市、縣人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H確定。

相關(guān)鏈接

新條例規(guī)定：房地產(chǎn)評估機構(gòu)由拆遷人與被拆遷人共同選定，不能共同選定的，由房屋拆遷管理部門隨機確定，并由公證機構(gòu)現(xiàn)場公證；房地產(chǎn)評估機構(gòu)應當嚴格按照國家房地產(chǎn)估價規(guī)范和標準進行房地產(chǎn)市場價格評估，在確定被拆遷房屋評估價格之前應當聽取被拆遷人的意見；當事人對評估結(jié)果有異議的，可以要求評估機構(gòu)作出解釋。