現(xiàn)代社會(huì)的立法是一把雙刃劍，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公平正義、構(gòu)建和諧社會(huì)而言，立法既可以為善，又可以為惡，還可以不作為。如何保證立法的正向作用，積極發(fā)揮立法的社會(huì)功能，最大限度地防止其負(fù)面作用，從而為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的法治基石，是擺在立法工作者面前的一個(gè)重要課題。

民主立法的困境

□立法權(quán)的基本功能是人民意志的表達(dá)和匯集，實(shí)質(zhì)上是通過表現(xiàn)為法律的人大代表的意志來分配利益和正義。您也曾提出，相對(duì)于執(zhí)法、司法、守法、普法、法律監(jiān)督等法治的環(huán)節(jié)而言，社會(huì)的和諧有序狀態(tài)首先是由民主立法決定的。您認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)的立法工作與構(gòu)建和諧社會(huì)的要求相對(duì)照，還有哪些需要改進(jìn)的？

■十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)的立法工作取得了舉世矚目的成就，無(wú)法可依的問題已基本解決，但用構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)法治國(guó)家的高標(biāo)準(zhǔn)來衡量和要求，還存在著一些不盡如人意的現(xiàn)象。例如，立法的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，“國(guó)家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，以及“借立法擴(kuò)權(quán)諉責(zé)”等不正?，F(xiàn)象；由于立法的觀念、態(tài)度、經(jīng)驗(yàn)、體制、能力、資源、技術(shù)等多種原因造成的立法質(zhì)量不高的現(xiàn)象；由于立法不善而導(dǎo)致某些法律規(guī)范相互沖突、法律存在漏洞、法律偏私不公、法律虛置難以實(shí)施等現(xiàn)象；由于立法不夠科學(xué)民主等原因，使立法本身成為制造利益沖突和社會(huì)矛盾的根源的現(xiàn)象，等等。

□現(xiàn)代社會(huì)的立法是一把雙刃劍，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公平正義、構(gòu)建和諧社會(huì)而言，立法既可以為善，又可以為惡，還可以不作為。如何保證立法的正向作用，最大限度地防止其負(fù)面作用，避免其形同虛設(shè)，您有什么看法？

■我國(guó)社會(huì)主義民主立法的本質(zhì)，是保障和實(shí)現(xiàn)人民民主。人民最大限度地有序參與立法過程，通過多種形式和渠道充分有效地表達(dá)自己的意志和愿望，從宏觀上看，這是社會(huì)主義民主立法的內(nèi)在要求，是立法實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、確保黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的重要體現(xiàn)；從微觀上看，這是不同利益群體、不同階層代表、不同意志訴求、不同期望值表達(dá)的各種聲音，需要在立法過程中加以匯集，成為立法決策者做出決斷的重要依據(jù)。一般來講，如果民眾通過法律制度和程序使自己的意志在立法上表達(dá)得越充分、匯集得越完整，立法就越能夠充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主價(jià)值，那么，民眾也越愿意選擇通過法律制度和程序的方式來表達(dá)意志、追求利益，而更少地采用非法的、有可能付出極大代價(jià)的極端方式來尋求自己利益的實(shí)現(xiàn)。

特別需要指出的是，對(duì)于弱勢(shì)群體、邊緣群體、立法信息不對(duì)稱的群體、缺乏立法資源的群體、缺乏立法參與專門知識(shí)群體等的意志表達(dá)和利益訴求問題，要特別注意從制度上、機(jī)制上加以解決。由政黨、社團(tuán)、工會(huì)、律師、專家學(xué)者等接受有關(guān)群體的委托，作為他們的利益代表和立法代言人參與立法過程，就是現(xiàn)代民主立法解決上述問題的重要方式之一。

立法的溝通與妥協(xié)

□由于現(xiàn)代社會(huì)利益的多元化、公眾需求的差異性、人們認(rèn)識(shí)的多樣性等原因，民主立法必然面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的問題或矛盾，面對(duì)公眾多種意見和不同利益訴求，立法機(jī)關(guān)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？

■當(dāng)存在公眾多樣化利益意志表達(dá)和立法沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的矛盾的情況下，立法作為體現(xiàn)民主、公平、正義的一種解決問題和矛盾的藝術(shù)，就不僅需要立法機(jī)關(guān)與立法涉及的利害關(guān)系人進(jìn)行溝通，以便了解公眾的需求，解釋立法機(jī)關(guān)的考慮，而且特別需要讓立法涉及的各方面利害關(guān)系人進(jìn)行溝通，讓大家充分陳述各自的觀點(diǎn)和理由，表明對(duì)立法的意見和要求。在充分發(fā)揚(yáng)民主、彼此進(jìn)行溝通的基礎(chǔ)上，尋求相互妥協(xié)的方案。不僅利害關(guān)系人之間要尋求妥協(xié)，立法機(jī)關(guān)與利害關(guān)系人之間在非原則問題上也要尋求妥協(xié)。在構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)下，在社會(huì)主義民主立法中，應(yīng)當(dāng)盡快樹立沒有溝通和妥協(xié)就沒有立法與和諧的觀念。

□一些人提出，要從制度上保障民主立法的溝通與妥協(xié)，對(duì)此您有什么考慮？

■可以考慮的制度化安排：一是實(shí)行利害關(guān)系人的立法參與制度，保證他們從立法調(diào)研階段起就能夠以不同方式關(guān)注和參與立法；二是實(shí)行立法信息公開制度，用這種制度既保證利害關(guān)系人對(duì)相關(guān)立法的知情權(quán)和參與權(quán)，又保證社會(huì)公眾對(duì)于立法的了解和監(jiān)督；三是實(shí)行立法協(xié)商與對(duì)話制度，由立法機(jī)關(guān)、社會(huì)中介組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體來組織，或由媒體提供平臺(tái)展開討論；四是實(shí)行公民立法訴求的民意調(diào)查制度，以便立法機(jī)關(guān)根據(jù)統(tǒng)計(jì)和量化的數(shù)據(jù)做出立法分析和決策。

此外，我要補(bǔ)充的是，與法律有關(guān)的社會(huì)不和諧問題，有些是因?yàn)楣姷牧⒎ㄆ诖^高造成的。例如，對(duì)于有關(guān)憲法基本權(quán)利的立法，如果人們脫離我國(guó)實(shí)際情況和現(xiàn)有條件，立法期待過高，就會(huì)對(duì)該立法失望甚至發(fā)展到抵觸和反對(duì)，以至于采取某些違法的過激行為。因此，我們應(yīng)當(dāng)重視民主立法的導(dǎo)向作用和宣傳作用，實(shí)事求是地公開介紹某項(xiàng)立法的意圖、作用、局限、實(shí)施條件和要求等情況，讓公眾在了解和參與立法的同時(shí)，也能夠?qū)α⒎ǖ睦щy和局限有正確認(rèn)識(shí)，對(duì)立法可能帶來的權(quán)利、利益等“好處”，有正確的心理認(rèn)知和合理的價(jià)值期待。

社會(huì)立法的滯后

□社會(huì)主義和諧社會(huì)是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”的社會(huì)。以立法統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是建設(shè)和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。人民代表大會(huì)制度通過立法統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)注意哪些問題？

■改革開放以來，我們的立法工作要服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心。這一立法原則和立法觀念完全符合黨和國(guó)家的路線方針政策，體現(xiàn)了“發(fā)展是硬道理”的思想。但是，在具體的立法工作中，我們不能教條主義地理解、機(jī)械地強(qiáng)調(diào)“立法以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。

□在我們過去改革發(fā)展的實(shí)踐中，存在著只重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而忽視社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象，存在著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的失衡現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在立法領(lǐng)域同樣存在。您認(rèn)為，產(chǎn)生這些問題的原因是什么？

■產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的，從立法角度看，可能有以下一些：第一，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的立法思想指導(dǎo)下，存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會(huì)保障的立法觀念。第二，經(jīng)濟(jì)立法在總體上可以直接保障和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效益，立法投入少而產(chǎn)出多，執(zhí)法成本低而經(jīng)濟(jì)效益高。且經(jīng)濟(jì)立法可以產(chǎn)生GDP，可以出政績(jī)，立法者容易對(duì)經(jīng)濟(jì)立法產(chǎn)生積極性。第三，社會(huì)立法在總體上需要政府付出經(jīng)濟(jì)、服務(wù)、管理等資源，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高、政府全心全意發(fā)展經(jīng)濟(jì)的情況下，大力發(fā)展社會(huì)立法缺乏相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)資源，政府缺乏相應(yīng)的動(dòng)力和積極性。第四，客觀上，需要經(jīng)濟(jì)立法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)秩序等在總量上繁多復(fù)雜，因此對(duì)經(jīng)濟(jì)立法的需求量較大，而需要由社會(huì)立法調(diào)整、規(guī)范和保障的社會(huì)關(guān)系在總量上相對(duì)要少，加之某些社會(huì)法特征不太明顯的社會(huì)性立法在統(tǒng)計(jì)時(shí)可能被歸入了經(jīng)濟(jì)法、行政法等法律部門，因此，我們看到社會(huì)立法的統(tǒng)計(jì)數(shù)字要明顯少于經(jīng)濟(jì)立法。

□以立法統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利保障，建設(shè)和諧社會(huì)，您認(rèn)為可以從幾個(gè)方面入手？

■可從兩方面入手。一方面，在國(guó)家立法規(guī)劃中，應(yīng)增加促進(jìn)就業(yè)法、平等就業(yè)保障法、勞工權(quán)利保護(hù)法、住房法、醫(yī)療保健法、福利保障法、兒童與青少年福利法、社會(huì)救助法、慈善事業(yè)法等社會(huì)立法。國(guó)家制定有關(guān)社會(huì)立法時(shí)，應(yīng)盡可能把農(nóng)民納入法律調(diào)整和保障的范圍，應(yīng)更多地關(guān)注弱勢(shì)群體的權(quán)利保護(hù)。另一方面，應(yīng)按照統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與建設(shè)和諧社會(huì)的要求，對(duì)既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法進(jìn)行重新審視和梳理，對(duì)其中需要補(bǔ)充、修改、解釋和廢止的，及時(shí)通過立法程序來完成。應(yīng)當(dāng)特別注意發(fā)現(xiàn)和解決由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法導(dǎo)致或可能導(dǎo)致侵犯人權(quán)、引發(fā)社會(huì)沖突和群體性事件等問題。

□在我國(guó)法治建設(shè)中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究是法治發(fā)展中的主要矛盾。與我國(guó)法治發(fā)展的整體狀況相比，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治建設(shè)，既面臨著無(wú)法可依的立法問題，也面臨著立法與法律實(shí)施的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

■我國(guó)一些法律法規(guī)得不到實(shí)施，或者不能有效實(shí)施，與立法有直接關(guān)系。例如，在實(shí)踐中，某些地方關(guān)于禁止燃放煙花炮竹、限制養(yǎng)犬等立法之所以難以實(shí)施，之所以遭到群眾抵制，很大程度上還是由立法本身造成的。

制定保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法時(shí)，要注意以下問題：第一，防止政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的不作為、懈怠或者拖延。防止政府部門利用起草法案的權(quán)力，弱化或者推卸法律實(shí)施的責(zé)任，特別要防止政府部門在起草經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法中濫設(shè)、多設(shè)或者不設(shè)執(zhí)法主體，避免把應(yīng)當(dāng)由本部門代表政府提供各項(xiàng)資源的責(zé)任，分?jǐn)偟狡渌块T、社會(huì)、單位甚至公民個(gè)人身上。第二，防止經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法脫離實(shí)際、違背社情民意，不考慮執(zhí)法條件、不顧及執(zhí)法成本，閉門造法、與法律實(shí)施相脫節(jié)，避免法律在頒布之日就是其生命終結(jié)之時(shí)的現(xiàn)象。第三，采取有效措施，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法公正順利地進(jìn)行。

（李林：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)，研究員、博士生導(dǎo)師。主要研究領(lǐng)域：法理學(xué)、立法學(xué)、憲法學(xué)、憲政與民主理論等。）