可憐的沉默者

將于6月1日實施的《廣西壯族自治區(qū)行政過錯責(zé)任追究辦法》規(guī)定，經(jīng)集體討論決定，導(dǎo)致行政過錯發(fā)生的，主要決策人承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，贊同該錯誤決策和不發(fā)表意見的其他決策人也要承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。將“不發(fā)表意見”的沉默決策人納入行政過錯責(zé)任追究范圍，廣西此舉引來好評如潮。不少論者認(rèn)為官員對錯誤決策保持沉默是一種失職，理應(yīng)為此承擔(dān)責(zé)任；廣西此舉是向“明哲保身”的官場潛規(guī)則發(fā)出挑戰(zhàn)，具有非常積極的意義。

不能不承認(rèn)，廣西此舉的矛頭指向是明確的——指向了那些深諳明哲保身、左右逢源之道的官員。此舉的初衷是良好的——要借此推動集體決策、民主決策的落實，破除“一言堂”，防止錯誤決策給社會經(jīng)濟(jì)和老百姓利益造成損失。

但是，按照民主集中制原則，在集體決策過程中，參與決策的官員既可對某項決策投贊成票或反對票，也可投棄權(quán)票。投棄權(quán)票不僅是組織原則允許的，而且從某種意義上說，“棄權(quán)”也是一種權(quán)利，也是決策者的一種意見表達(dá)。我們顯然不能為了防止一些官員“明哲保身”，就否認(rèn)、剝奪官員的這項權(quán)利，逼著他們在贊成與反對之間二選一。實際上，盡管有些官員在集體決策時不發(fā)表意見是揣著明白裝糊涂，但確也有一些官員，或由于認(rèn)知所限對某項決策不夠了解，或由于自己沒拿定主意、難下決斷。這個時候，投棄權(quán)票乃至不發(fā)表意見，可能比盲目投贊成票或反對票、不懂裝懂胡亂發(fā)表意見更理性一些。

眾所周知，一些官員之所以奉行明哲保身的為官哲學(xué)，是因為他們得罪不起一把手，不敢發(fā)表反對意見。對錯誤決策保持沉默固然不對，但若發(fā)表反對意見，跟一把手對著干，那么自己的下場很可能是，未等到?jīng)Q策錯誤的一把手被問責(zé)，自己可能早被一把手“問責(zé)”了。

這是一種現(xiàn)實困境，誰都知道這種困境的根源在于一把手的權(quán)力太大，一把手不僅可以左右決策，而且左右著其他決策者的政治命運、切身利益。如此情形之下，不想辦法削減一把手的權(quán)力，不想辦法駕馭住一把手，卻把這個難題交給一把手的下屬們，說得不好聽一點，這其實是“大路不走走小路，撿了芝麻丟西瓜”；說得理性一點，只有一把手的權(quán)力不那么大，參與決策的官員才可能暢所欲言，如果一把手決策問責(zé)制落實不力，那么將“不發(fā)表意見”的沉默決策人納入問責(zé)范圍，也不過有其名無其實。而事實是，這么多年來，決策問責(zé)制喊得震天響，決策錯誤的一把手也大有人在，又有多少一把手真正被問責(zé)了呢？

當(dāng)執(zhí)法成為“執(zhí)罰”

沒人否認(rèn)罰款在減少交通違章方面的作用。但在少數(shù)地方，在畸形執(zhí)法理念驅(qū)使下，罰款正在發(fā)生可怕的蛻變。據(jù)統(tǒng)計，北京，2005年交通違章罰款總額達(dá)到了14個億；深圳，2006年交通違章罰款收入為4.1億元。

以沖紅燈為例，深圳的處罰標(biāo)準(zhǔn)是一次500元，而北京、上海是200元，杭州是150元。如果要以人均收入水平作比較，香港的人均收入，是深圳的4倍，對闖紅燈的罰款也僅為600港元。由此可見，一些地方的處罰力度，比香港有過之而無不及。

有人或許會以國際上的超速罰款為例，論證罰款的金額并不重。比如，同是駕駛員超速行駛，法國一次處以90歐元的罰款。瑞典超速30千米／小時以下罰款150美元，如嚴(yán)重超速則由法院決定如何懲處。這個對比，不能說沒有道理，但顯然失之片面。歐洲國家個人的年平均收入在三四萬歐元，一次違章罰款，通常不過占其月收入的1％至5％。而我們則在10%至20%左右。資料表明，法國全國公路，僅安裝300架自動測速雷達(dá)，可我們一條兩三百千米的高速公路上，竟安裝有20來架自動測速雷達(dá)。

在交通違章處罰的力度和頻度上，我們竭力趕超國際一流水平，而在交通安全的教育、交通事故救援、交通輔助設(shè)施的投入上，與國際上的差距，卻長期睜一只眼閉一只眼或干脆視而不見。以交通事故救援為例，世界上許多發(fā)達(dá)國家的公路部門，都建立起了以直升機、定點醫(yī)院、定點巡邏為主體的救援體系。而我們在這些方面基本上是個空白，每年數(shù)百億元的交通違章罰款收入，似乎并沒有體現(xiàn)在這些緊要的地方。

法律，體現(xiàn)的是權(quán)利和義務(wù)的平衡?，F(xiàn)在，有些執(zhí)法者，打著執(zhí)法的幌子，上公路撈錢，已經(jīng)到了不擇手段、不計后果的地步。正所謂，“要想富，上公路”。一位往返深圳河源辦案的律師，曾收到兩張超速罰款單。同時同分同秒同速，通過同一地點，惟一不同的只是月份和日期。試問，驅(qū)車兩三百公里，如果沒有經(jīng)過特別的訓(xùn)練和精心的設(shè)計，會出現(xiàn)上述“五同”現(xiàn)象嗎？其可能性，不會大于彩票中大獎的概率。

萬事萬物皆有度。沒有人敢說，只要加大罰款力度和標(biāo)準(zhǔn)，就能維護(hù)交通秩序和安全?；蛟S正是由于執(zhí)法者成為了執(zhí)罰者，才導(dǎo)致人們對現(xiàn)有某些法律的輕蔑和對抗。

“首違免罰制”是人性化還是人治化？

長沙市芙蓉區(qū)城管部門在全市首次實行了城管執(zhí)法“首違免罰制”，改變了過去“以罰代管”的執(zhí)法模式。首次違反城管法律法規(guī)者只要簽訂一份《不再違章保證書》就可以免除處罰。不少違規(guī)者表示，“首違免罰制”讓人感覺比較有人情味。

不可否認(rèn)，在個案的實體層面，“首違免罰制”的確富有人性化，至少它說明城管的權(quán)力，正從“征服的權(quán)力”向“說服的權(quán)力”有意識地轉(zhuǎn)變。但是，在整個執(zhí)法的程序?qū)用?，“首違免罰制”也暴露出一種人治思維。

對所有的公權(quán)力而言“法無明文規(guī)定不得行”，這意味著行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)是法律賦予的，也只能在法律規(guī)定的框架內(nèi)執(zhí)法，而不得自以為是地認(rèn)為“更有效果或更方便執(zhí)法”就隨意變更“執(zhí)法權(quán)限”。很顯然，“首違免罰制”是城管部門在法律框架外“創(chuàng)設(shè)”的一種執(zhí)法方式，是缺乏法律依據(jù)的。

退一步講，“首違免罰制”也導(dǎo)致新的問題，它給一部分不良攤販傳遞出這么一個信號——“權(quán)利”不用白不用，現(xiàn)在我擁有一次“免罰”機會，就要好好珍惜，就可以肆無忌憚地違規(guī)，待被抓后再作打算。而這不是從某種程度上“鼓勵”違規(guī)嗎？

事實上，法治之所以能成為治國方案的首選，最重要的原因就在于預(yù)期的確定性，公民可以根據(jù)既定亦是相對恒定的規(guī)則（法律、法規(guī)等）為衡器，對行為的成本與收益作出具體評估，來決定做與不做。而人治之所以被廣為詬病，也正緣于人治下的規(guī)則往往是“捉摸不定”的，對行為的預(yù)期缺乏不確定性。

“首違免罰制”表面上看，也是一個相對恒定的規(guī)則，但是它畢竟不是城管正當(dāng)“自由裁量權(quán)”的體現(xiàn)。城管既然可以“心血來潮”，在法律賦予的權(quán)限外推出所謂“人性化”的舉措，那么也就有可能在某一天突然“心血澎湃”，打出“治亂用重典”的旗號，在法律賦予的權(quán)限外加重處罰。從這個角度講，許多突如其來的“人性化”，因為游離于法律權(quán)限之外，實際上正是對民意最大的挑釁。

應(yīng)該看到，“首違免罰制”并非長沙市芙蓉區(qū)城管首創(chuàng)，在這之前，西安城管、邯鄲城管等都相繼推出這一舉措。末了，不禁要問：這備受推崇的“首違免罰制”到底體現(xiàn)了人性化還是人治化？！

官定名牌可以休矣

河南省寶豐酒業(yè)日前提起訴訟，要求法院確認(rèn)商務(wù)部舉行“中國暢銷名酒”、“第六屆中國名酒”評定的行政行為違法。寶豐酒業(yè)認(rèn)為，商務(wù)部的這一評選行為限制了企業(yè)間通過市場進(jìn)行的公平競爭，而且明顯有悖于國務(wù)院及中央有關(guān)部門關(guān)于嚴(yán)禁開展對企業(yè)進(jìn)行評比活動的相關(guān)規(guī)定。

在平等競爭的市場主體之間盡最大可能保持中立，這是政府行為的基本規(guī)范和常識?，F(xiàn)在，一些政府部門又搞權(quán)威認(rèn)證，又搞名牌評選，雖然出發(fā)點也許是好的，但認(rèn)證以及評選的結(jié)果，最后無一例外都成了企業(yè)的廣告詞——某種意義上，就是政府部門在給部分企業(yè)做廣告。這顯然與政府的中立身份不相匹配。其實，這些年，無論是“中國名牌”還是“國家免檢產(chǎn)品”，都遭到了輿論一波又一波的質(zhì)疑。尤其是，在中國名牌、馳名商標(biāo)以及國家免檢產(chǎn)品等稱號已經(jīng)覆蓋了幾乎所有行業(yè)的知名品牌之后，再弄個“中國暢銷名酒”評選實在是沒有必要的。評完了名酒，是不是還要評名煙、名茶……如此評下去，還有完沒完？評選多了，就難免出現(xiàn)“名牌打架”：國家質(zhì)檢總局評出的“中國名牌”，卻不屬于商務(wù)部評出的“中國暢銷名酒”，你讓消費者以誰的為準(zhǔn)？

事實上，“中國暢銷名酒”既然是重磅廣告詞，肯定誰都想得到，企業(yè)難免就要大力“公關(guān)”，盡管評選活動本身不收費，但企業(yè)花在這上面的精力和投入肯定不會少，所以這同樣是在增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，企業(yè)一“公關(guān)”，尋租空間就會出現(xiàn)，權(quán)錢交易、暗箱操作等腐敗行為就會滋生。

在《商務(wù)部關(guān)于開展中國暢銷名酒評定活動的通知》里，是這樣形容評選目的的：為了滿足廣大消費者科學(xué)飲酒需求，加快自主品牌建設(shè)，促進(jìn)我國酒類產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。先來說“品牌建設(shè)”。在一個有良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境和廣泛經(jīng)濟(jì)權(quán)利的國家中，“品牌是在沃土中長出的參天大樹”，品牌不可能“建設(shè)”于繁多的評選活動中，那樣“建設(shè)”出的品牌頂多是一些看上去很美的無根盆景。

再來看“滿足廣大消費者科學(xué)飲酒需求”。市場競爭是最公正的品牌評選“篩子”，而身為“上帝”的消費者是品牌榮譽最合格的頒獎人。政府要做的是保證市場上的產(chǎn)品質(zhì)量都符合規(guī)定，沒有假冒偽劣等等，至于在同樣合格的酒中選擇哪個牌子，那是消費者自由選擇的事情，不需要政府的“科學(xué)引導(dǎo)”。換言之，保證底線合格才是只能保持中立的政府的事，而從中評選名牌是可以偏心的消費者的權(quán)利。從這個意義上講，泛濫的官方品牌評選活動實際是對消費者評價權(quán)的一種侵犯和剝奪。