《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》2008年5月1日起施行，中國(guó)的政務(wù)信息公開(kāi)將步入“有法可依”時(shí)代。如何讓政府公開(kāi)信息，還需要有監(jiān)督的措施。

哪些信息不公開(kāi)應(yīng)有明確規(guī)定

□2006年底，全國(guó)政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，政府信息公開(kāi)條例正在積極起草中。然而此后數(shù)月，一直沒(méi)有下文，引起輿論的極大關(guān)注?，F(xiàn)在，該條例正式出臺(tái)，中國(guó)政務(wù)信息公開(kāi)從此進(jìn)入“有法可依”時(shí)代。您認(rèn)為，條例為改變政府和公眾的社會(huì)生活提供了哪些可能？

■汪玉凱：一是政務(wù)公開(kāi)有了法律依據(jù)。政務(wù)公開(kāi)以前靠行政權(quán)力推動(dòng)，缺乏法律基礎(chǔ)，一些應(yīng)該公開(kāi)的政務(wù)信息沒(méi)有公開(kāi)；法律的明確規(guī)定，會(huì)約束政府行為，一些公共權(quán)力行使的非理性會(huì)受到一定抑制。其實(shí)，一些地方公權(quán)力被濫用，很大程度就是政府和公眾信息不對(duì)稱狀態(tài)造成的。信息不對(duì)稱狀態(tài)被打破后，公眾知情權(quán)得到尊重，就可以自由表達(dá)，從而制約政府權(quán)力行使的非理性。

二是為公眾知情權(quán)提供法律保障。該公開(kāi)的信息沒(méi)有公開(kāi)，公眾可以追究有關(guān)部門(mén)責(zé)任。過(guò)去公眾完全處在被動(dòng)接受的地位，如果政府不公開(kāi)有關(guān)信息，公眾也無(wú)能為力。條例為保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)甚至互動(dòng)權(quán)提供了法律依據(jù)。

再次，貫徹實(shí)施條例，為構(gòu)建陽(yáng)光政府提供了重要基礎(chǔ)。有了這個(gè)基礎(chǔ)以后，政府不斷公布信息，公眾知情權(quán)、參與權(quán)和互動(dòng)權(quán)不斷得到保障，有助于改變過(guò)去暗箱操作、自由裁量權(quán)過(guò)大導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)然，條例實(shí)施過(guò)程還會(huì)面臨很多困難和阻礙。比如“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法制化”。政府將掌握的信息作為獲取資源的手段，千方百計(jì)維護(hù)舊體制的慣性。所以伴隨條例實(shí)施，會(huì)有一個(gè)各方博弈的過(guò)程。

□條例第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！庇腥藫?dān)心第八條會(huì)成為一個(gè)不公開(kāi)的理由，威脅公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如何看待這種擔(dān)心？

■汪玉凱：這可能是條例實(shí)施過(guò)程中比較關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題。任何一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家都有國(guó)家安全、國(guó)家主權(quán)、信息安全、公共秩序的問(wèn)題，不公開(kāi)的例外就是指這一塊。我們擔(dān)心的是“例外”范圍的不當(dāng)擴(kuò)大化，所以應(yīng)該制定配套的具體制度辦法，將條例規(guī)定的內(nèi)容細(xì)化。在信息不公開(kāi)方面，哪些信息不公開(kāi)？特別是不公開(kāi)的信息應(yīng)該分類別細(xì)化，使政府各個(gè)機(jī)構(gòu)有可操作的依據(jù)。這樣也能經(jīng)得起公眾檢驗(yàn)，保證國(guó)家信息安全和主權(quán)，防止“例外”范圍擴(kuò)大化，消除人們的擔(dān)心。

■姜明安：對(duì)這些規(guī)定的解釋必須與條例的基本精神和立法目的保持一致，且遵循“公開(kāi)是原則，保密是例外”的現(xiàn)代行政的要求，所謂“例外”，即必須有法律、法規(guī)的明確、具體規(guī)定，發(fā)生爭(zhēng)議，最終由司法判斷。

保密法一些規(guī)定與政務(wù)信息公開(kāi)原則有沖突

□條例第14條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開(kāi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密工作部門(mén)確定。

有人認(rèn)為，這是“明確規(guī)定了信息公開(kāi)前的保密審查機(jī)制條款”，是“信息公開(kāi)與保密條款的抵牾”。對(duì)此您怎么看？

■莫于川：要看到，保密法規(guī)定的保密制度，是分級(jí)分類確定密級(jí)并自覺(jué)遵守為主，只有一些特殊情況需要審查，但許多情況似乎可以理解為是保密工作部門(mén)來(lái)協(xié)助做好保密工作。這次正式公布的條例第14條的規(guī)定，實(shí)際上是與保密法一致的。首先要求行政機(jī)關(guān)自己進(jìn)行審查，只是在遇到疑難問(wèn)題，自己不能確定是否可以公開(kāi)時(shí)，依法報(bào)給包括保密工作部門(mén)在內(nèi)的有關(guān)部門(mén)確定，這種情況也可理解為是一種行政協(xié)助機(jī)制，協(xié)助該行政機(jī)關(guān)做好公開(kāi)工作，不必將其理解為一種保密審查機(jī)制。

□是否應(yīng)該修改保密法，讓保密法與政府信息公開(kāi)條例的立法精神相協(xié)調(diào)？

■莫于川：在堅(jiān)持若干底線的基礎(chǔ)上更加民主、更加開(kāi)放。這里的底線基礎(chǔ)是保守國(guó)家秘密和安全、商業(yè)秘密和安全、私人權(quán)益和安全。誰(shuí)違背這個(gè)原則都是不行的，都會(huì)失去平衡、造成損害，增大社會(huì)成本、影響社會(huì)和諧。至于是通過(guò)新的立法來(lái)補(bǔ)充，還是修改現(xiàn)有法律，這都是有可能的。面對(duì)法律文件的立、改、廢，仍然需要強(qiáng)調(diào)下位法服從上位法，特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法的基本法理。

■姜明安：公民知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)取決于修改保密法、檔案法和其他相關(guān)法律、法規(guī)，以及制定相關(guān)的配套法規(guī)和規(guī)章。條例屬于行政法規(guī)范疇，其位階低于保密法和檔案法。保密法和檔案法都是上世紀(jì)制定的，有些規(guī)定與政務(wù)信息公開(kāi)原則有沖突。如果我們不對(duì)這種立法精神和體現(xiàn)這種立法精神的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改、修正，條例的實(shí)施就可能遇到難以克服的障礙。此外，為保證條例在各個(gè)部門(mén)、各個(gè)領(lǐng)域的全面實(shí)施，還必須抓緊制定相關(guān)的配套法規(guī)和規(guī)章，如前不久頒布的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》。

行政訴訟是條例有效貫徹的關(guān)鍵

□早在行政許可法實(shí)施之后不久，就有學(xué)者撰文直指法律實(shí)施中有法不依的現(xiàn)象，擔(dān)心良好的法律被成功規(guī)避，立法者的智慧總是趕不上執(zhí)法者。同樣的疑問(wèn)也存在于政府信息公開(kāi)條例的貫徹實(shí)施中。

那么，應(yīng)該怎樣避免貫徹實(shí)施這個(gè)條例時(shí)出現(xiàn)有法不依的問(wèn)題？

■姜明安：條例對(duì)政府信息公開(kāi)的范圍、方式和程序均有明確、具體的規(guī)定，這些規(guī)定要得到嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，政府必須進(jìn)行認(rèn)真扎實(shí)的工作：要設(shè)立信息公開(kāi)的專門(mén)工作機(jī)構(gòu)；要建立信息收集、儲(chǔ)存、保管、交換、查閱、設(shè)立、發(fā)布的專門(mén)制度、場(chǎng)所、設(shè)施；要對(duì)現(xiàn)有的信息進(jìn)行清理、分類和對(duì)未來(lái)的信息源進(jìn)行預(yù)測(cè)，確定公開(kāi)方案等。

另外，公民知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)取決于對(duì)違反條例行為責(zé)任的嚴(yán)肅追究和對(duì)侵犯公民信息獲取權(quán)的有效救濟(jì)。政府信息掌握在政府機(jī)關(guān)手里，如果政府機(jī)關(guān)及其工作人員由于種種原因，不愿將其掌握的應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息公開(kāi)。那么，必須要有督促、監(jiān)督和保障措施，如考核、評(píng)議、監(jiān)察、行政相對(duì)人舉報(bào)、申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟等。在所有這些措施中，行政訴訟應(yīng)該是最重要、最有效的措施：行政相對(duì)人依法申請(qǐng)獲得某種信息，行政機(jī)關(guān)違法拒絕的，可訴諸司法審查；法院經(jīng)審查，如認(rèn)為相應(yīng)信息屬于依法應(yīng)公開(kāi)的范圍，可判決行政機(jī)關(guān)限期提供，如行政機(jī)關(guān)拖延提供造成相對(duì)人損失的，法院還可判決行政機(jī)關(guān)賠償。只有做到了這些，才能避免“有法不依”。

條例應(yīng)上升為法律

□十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，政務(wù)信息公開(kāi)法是作為由國(guó)務(wù)院起草或提請(qǐng)審議的二類立法項(xiàng)目被寫(xiě)入規(guī)劃的。而今年是十屆全國(guó)人大常委會(huì)任期的最后一年，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2007年立法計(jì)劃，政務(wù)信息公開(kāi)法并沒(méi)有被列入。您認(rèn)為，政務(wù)信息公開(kāi)法沒(méi)有如期列入全國(guó)人大常委會(huì)2007年立法計(jì)劃，有哪些原因？

■莫于川：政務(wù)信息立法的思路主要有兩種：有人主張先在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部搞條例，待實(shí)施一段時(shí)間，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后再制定法律。也有人認(rèn)為，經(jīng)過(guò)一些地方的試驗(yàn)，信息公開(kāi)立法的某些問(wèn)題已很清楚，所以主張制定一部政務(wù)信息公開(kāi)法就可以。實(shí)踐證明，后一種思路還是有相當(dāng)難度。

條例雖然只是行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的約束，把各地進(jìn)行的探索統(tǒng)一規(guī)范，但即便這樣做，難度也是很大的，光是協(xié)調(diào)一些部門(mén)的看法都很困難。

□條例上升為法律還需要哪些條件？

■莫于川：上升為法律是一個(gè)必然的過(guò)程。由全國(guó)人大這樣的最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律，比政府自己給自己做出規(guī)定當(dāng)然好得多，但這需要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的積累過(guò)程。從條例出臺(tái)到法律出臺(tái)，正好有一個(gè)時(shí)間周期。這個(gè)周期內(nèi)可以形成三步三臺(tái)階：一是一些地方的積極探索，如上海、廣州等地方的政府信息公開(kāi)立法與實(shí)施過(guò)程，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)為條例出臺(tái)創(chuàng)造了條件；二是在此基礎(chǔ)上制定出行政法規(guī)，也就是剛公布的條例；三是在條例實(shí)施過(guò)程中積累經(jīng)驗(yàn)，為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定出有關(guān)法律創(chuàng)造更好的條件。這樣一種前進(jìn)步子可能更穩(wěn)當(dāng)，也是大家更能接受的行政模式、行政行為方式的改變路徑，阻力也會(huì)少一些。

十一屆人大立法規(guī)劃正在起草過(guò)程當(dāng)中，我估計(jì)政務(wù)信息公開(kāi)法還是會(huì)寫(xiě)進(jìn)去的。因?yàn)榻?jīng)過(guò)5年左右的探索，將條例上升到法律應(yīng)該說(shuō)會(huì)比較成熟；待到法律出臺(tái)，不僅行政機(jī)關(guān)，包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，政務(wù)信息公開(kāi)行為都應(yīng)受到法律調(diào)整。

（姜明安：北京大學(xué)法學(xué)院教授，公法研究中心主任，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。主要研究方向?yàn)樾姓ā⑿姓V訟法。汪玉凱：國(guó)家行政學(xué)院教授，國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員，國(guó)務(wù)院電子政務(wù)示范工程專家組成員。主要研究方向：電子政務(wù)、政府管理。莫于川：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，參與信息公開(kāi)立法。主要研究方向：中國(guó)行政法治的理論與實(shí)踐問(wèn)題）