摘要：電子政務(wù)是當(dāng)代公共部門將信息技術(shù)應(yīng)用于公共管理的集中表現(xiàn)。西方國家“新公共管理運動”普遍推行的電子政務(wù)實現(xiàn)了信息技術(shù)應(yīng)用與行政流程再造二者的一體化：電子政務(wù)為再造行政流程、實現(xiàn)政府資源整合、形成了部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公和改善政府服務(wù)質(zhì)量提供了技術(shù)支撐和動力；行政流程再造是推行電子政務(wù)的重要內(nèi)容，為信息技術(shù)更有效地發(fā)揮作用營造了政務(wù)環(huán)境。然而，在我國政務(wù)信息化建設(shè)過程中信息技術(shù)應(yīng)用與行政流程再造還處于“兩張皮”的分割狀態(tài)。因此，根據(jù)實踐驗證的邏輯和理論發(fā)展的邏輯研究分析我國基于電子政務(wù)應(yīng)用的行政流程再造的問題和提出具體對策，這有助于調(diào)整和正確把握我國電子政務(wù)的發(fā)展方向，有助于推動電子政務(wù)的深度發(fā)展與應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；行政流程再造；信息技術(shù)

中圖分類號：D523 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-716812007)03-0028-09

電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用的過程是從各部門各自為政的分散式建設(shè)與應(yīng)用——發(fā)展到跨部門、跨業(yè)務(wù)系統(tǒng)的集成整合式建設(shè)與應(yīng)用——再發(fā)展到數(shù)據(jù)共享的過程，呈現(xiàn)著從政府機構(gòu)工具信息化、事務(wù)信息化、管理信息化到組織信息化的發(fā)展軌跡，由此實現(xiàn)了公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的提供從分散的、各自為政的方式向集成整合的、無縫隙的方式轉(zhuǎn)變。行政流程再造是實施電子政務(wù)的一個必要過程，是電子政務(wù)的重要應(yīng)用。為調(diào)整和正確把握我國電子政務(wù)的發(fā)展方向，進一步推動我國電子政務(wù)的深度發(fā)展與應(yīng)用，從理論與實踐相結(jié)合的角度研究分析我國基于電子政務(wù)應(yīng)用的行政流程再造的問題，并提出具體對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、引言：行政流程再造一體化問題的提出與理論分析

20世紀80年代中期以后，西方發(fā)達國家針對沉重的財政負擔(dān)、政府低效率和公眾對政府不信任的社會現(xiàn)實，普遍將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用與行政改革有機結(jié)合。1993年9月美國提出了《通過信息技術(shù)的再造工程》(National PerformanceReview，“Reengineering Through InformationTechnology”)的報告，明確提出了借助先進的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)克服美國政府在管理和提供服務(wù)方面存在的弊端、革新政府、改善公眾對政府的信任關(guān)系；借助信息技術(shù)實現(xiàn)政府信息化、加強政府與顧客間的互動，并通過再造行政流程使政府運作更加順暢、節(jié)約政府管理成本、提升政府生產(chǎn)力和效率等十三項利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)革新政府的建議。由此看出，以行政再造為重要內(nèi)容的電子政務(wù)建設(shè)是美國等西方發(fā)達國家應(yīng)對財政負擔(dān)、行政效率低下和公眾對政府不信任等社會現(xiàn)實問題的根本性對策。

在我國，雖然中央集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)形式具有悠久的歷史傳統(tǒng)；但是，國中之國、諸侯割據(jù)也長期與這種中央集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)形式相伴隨而存在。新中國成立后，憲法意義上的單一制國家結(jié)構(gòu)形式并沒有從實際上消除部門分割、地方分割和條塊分割的現(xiàn)象。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的出現(xiàn)，這種分散的、各自為政的管理體制、管理方式與市場經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟所要求的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性之間的矛盾沖突日趨凸顯。同時，我國已有的政府組織結(jié)構(gòu)是以職能為中心設(shè)計的，不同的部門具有不同的職能。這樣，行政流程常常被政府部門分割成不同的環(huán)節(jié)而變得“支離破碎”，使流程“消失”在具有不同職能的部門和人員之中，進一步阻礙了資源共享和政府部門之間的互動聯(lián)通。

因此，在現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，政府公共管理如何面對我國社會發(fā)展的這種現(xiàn)實需求，同樣是擺在我們面前的一項迫切任務(wù)。促進現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用與行政流程再造一體化，使涉及同一個行政流程的相關(guān)職能部門得到集成整合與資源共享，打破分散的、各自為政的管理體制，并使之適應(yīng)市場經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性的發(fā)展要求，而不只是技術(shù)的簡單應(yīng)用或僅停留在技術(shù)應(yīng)用的層面，同樣也是我國基于電子政務(wù)應(yīng)用的行政流程再造必須面對的社會需求和直接任務(wù)。

從方法論意義上說，直接從技術(shù)應(yīng)用人手有助于消除改革的阻力。因為，任何一項改革都會遇到來自傳統(tǒng)的、體制系統(tǒng)內(nèi)部的阻力；行政流程再造直接從打破分散的、各自為政的管理體制人手，也一定會面臨來自傳統(tǒng)、舊體制、舊行政文化的障礙。但是，如果從技術(shù)應(yīng)用人手，情況就完成不同了。技術(shù)的應(yīng)用，要有效發(fā)揮它的作用，就必須對業(yè)務(wù)流程重新梳理，邊梳理邊電子化；技術(shù)應(yīng)用的日益深入與成熟、各類管理信息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的建立，使原有分散、各自為政、資源不能共享等各種弊端更加彰顯，這樣，打破部門分割、地方分割、條塊分割就有了共識和認同。行政流程再造的阻力正是在技術(shù)應(yīng)用的過程中逐步被化解了。

因此，技術(shù)應(yīng)用是行政流程再造的重要方法論，是應(yīng)用信息技術(shù)構(gòu)成了當(dāng)代行政流程再造與以往行政改革的重大區(qū)別。對現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用及其應(yīng)用結(jié)果的認同，孕育和促進了政府公共管理的變化與創(chuàng)新。正如巴雷所認為的，信息技術(shù)被看作是一種誘因，它引發(fā)了社會的永久變動，而合乎變動反過來會修正或維持組織的外形。

如果說企業(yè)流程再造(Business Process Re－engineering，BPR)是對企業(yè)的業(yè)務(wù)流程進行根本性(Fundamental)的再思考和徹底性(Radical)的再設(shè)計，從而使企業(yè)獲得在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面業(yè)績的改善，使企業(yè)能最大限度地適應(yīng)以“客戶、競爭和變化”為特征的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營環(huán)境；那么，行政流程再造也是在外部環(huán)境、內(nèi)部資源及其結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的條件下，重新選擇與確定一種科學(xué)合理的、有助于提高政府部門行政效能的管理模式或管理體系的過程。實踐證明，跨功能、跨權(quán)限和跨政府部門的集成整合減少了行政過程中的摩擦，提高了行政效率，方便了社會公眾。在網(wǎng)絡(luò)、特別是因特網(wǎng)被廣泛應(yīng)用之后，共享數(shù)據(jù)庫的發(fā)展，進一步引發(fā)了行政流程重新設(shè)計的需求，其主要手段是用電子化的政府工作流、信息流代替物理的手工操作。

因此，行政流程再造也就是要運用信息技術(shù)的力量構(gòu)造適應(yīng)信息化發(fā)展要求的政務(wù)形態(tài)，就是要對傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)模式、管理模式、業(yè)務(wù)流程和服務(wù)提供方式進行優(yōu)化和重新設(shè)計，就是要基于信息技術(shù)和系統(tǒng)觀點的、以首尾相接的、完整連貫的整合性業(yè)務(wù)流程來取代以往被各政府部門割裂的破碎性流程，以提高政府公共管理的績效和服務(wù)質(zhì)量。具體來說，基于電子政務(wù)應(yīng)用的行政流程再造的一體化內(nèi)涵表現(xiàn)為：

第一，在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)條件下，行政流程再造離不開信息技術(shù)的影響與推動，信息技術(shù)構(gòu)建信息處理和信息流動的能力對傳統(tǒng)官僚機構(gòu)、管理體制和深層次政務(wù)問題的解決產(chǎn)生了十分重大的影響，并促進了政府間網(wǎng)絡(luò)的形成。信息技術(shù)的應(yīng)用為實現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)、信息與服務(wù)的集成整合和資源共享，為實現(xiàn)電子化的政府工作流、信息流代替物理的手工操作和形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公，為使工作團隊(Task Teams)成為行政系統(tǒng)用以改進生產(chǎn)與品質(zhì)的主要手段，構(gòu)建無縫隙政府，構(gòu)建一種整體的而不是分散的、各自為政的政府管理范式和公共服務(wù)方式，提供了重要的技術(shù)支撐和實現(xiàn)方式。信息技術(shù)將那些沒有關(guān)聯(lián)的、權(quán)限上分離的、地理上經(jīng)常分散的組織或者服務(wù)整合起來以至于表面上看來天衣無縫。

第二，行政流程再造是電子政務(wù)應(yīng)用中一項系統(tǒng)的、綜合的提高政府部門績效與服務(wù)質(zhì)量的重要應(yīng)用內(nèi)容，它不是單純的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)解決方案，而是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用與行政業(yè)務(wù)處理的有機結(jié)合。行政流程再造涉及的政務(wù)問題包括；清除原有行政流程中非增值的環(huán)節(jié)；簡化中間管理層，擴大授權(quán)，追求成果；優(yōu)化和重新設(shè)計行政流程，實行業(yè)務(wù)流程步驟按自然先后次序排列、不同的步驟同時進行；建立數(shù)據(jù)共享機制，實現(xiàn)信息共享；整合資源，將職能性的層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為跨功能性的工作團隊，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。

因此，在應(yīng)用技術(shù)力量的同時，行政流程再造需要從源頭、從關(guān)鍵環(huán)節(jié)解決行政業(yè)務(wù)不規(guī)范、需求與設(shè)計兩層皮、業(yè)務(wù)與需求兩層皮等問題。只有準確把握需求和政府發(fā)展目標(biāo)，使需求與實際業(yè)務(wù)處理一致，才能作出正確的應(yīng)用系統(tǒng)方案設(shè)計和業(yè)務(wù)流程設(shè)計；只有正確的方案設(shè)計和業(yè)務(wù)流程設(shè)計，技術(shù)發(fā)揮作用才有了正確的方向。任何對實際業(yè)務(wù)處理不加區(qū)分而盲目套用技術(shù)的做法，都不可能有效發(fā)揮技術(shù)的作用。行政流程再造孕育和敦促現(xiàn)代社會產(chǎn)生一種新的公共管理形態(tài)，我們不能把行政流程再造僅僅看成是一種“工具”“手段”和技術(shù)的簡單應(yīng)用，它更是一種“方法論”。運用信息技術(shù)固化再造后的組織結(jié)構(gòu)模式、管理范式、業(yè)務(wù)處理方式和公共服務(wù)提供方式正是行政流程再造的體現(xiàn)。

具體表現(xiàn)為：①革新與轉(zhuǎn)變行政理念。行政流程再造重視顧客的需求、重視公眾和利益相關(guān)者，強調(diào)以公眾為中心，體現(xiàn)“一站式”服務(wù)的行政理念。②再造業(yè)務(wù)流程。建立以首尾相接的、完整連貫的整合性業(yè)務(wù)流程來取代以往的被各政府部門割裂的破碎性流程，把處理同一項業(yè)務(wù)所涉及的各個部門整合在一個流程上，使完成該項行政業(yè)務(wù)所涉及的各個職能部門與人員、所需要的各個功能環(huán)節(jié)以及各種資源整合成為一個完整的行政業(yè)務(wù)流程。③組織結(jié)構(gòu)重組。打破部門界限，形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境。④轉(zhuǎn)變政府職能。改變職能交叉重復(fù)、多頭指揮、中間層次多的狀況，做到機構(gòu)不重疊、業(yè)務(wù)不重復(fù)。

二、我國基于電子政務(wù)應(yīng)用的行政流程再造的問題透視

技術(shù)應(yīng)用使舊體制的弊端更加彰顯，有助于化解和消除行政流程再造的阻力，因而具有方法論意義；作為技術(shù)支撐和實現(xiàn)方式，技術(shù)應(yīng)用的實際意義就是要觸及并解決深層次的政務(wù)問題、實現(xiàn)行政流程再造，以一種更加便捷、面向公眾和頗具效益的方式提供公共服務(wù)。

因此，行政流程再造作為實施電子政務(wù)的一個必要過程和重要應(yīng)用，并不能只停留在技術(shù)應(yīng)用的層面，而必須觸及更深層次的政務(wù)問題。但是，我國電子政務(wù)應(yīng)用中的行政流程再造還沒有發(fā)展到這種程度，還不同程度地存在著理念層次、體制層次、應(yīng)用手段與方法層次等方面的問題，如圖2所示。

就理念層次而言，我國存在的問題主要是行政流程再造中支配信息技術(shù)產(chǎn)生作用的理念滯后，還沒有形成基于電子政務(wù)應(yīng)用的行政流程再造的系統(tǒng)理論。

從國際電子政務(wù)的歷史發(fā)展來考察，電子政務(wù)中支配信息技術(shù)發(fā)生作用的理念并不是一成不變的。20世紀80年代中期以前，支配政府公共部門使用信息技術(shù)的理念完全是為了提高辦公自動化的技術(shù)水平，提高政府部門內(nèi)部的辦事效率。各級政務(wù)的工作流程也往往偏向于追求業(yè)務(wù)處理的自動化水平，各政府部門及機構(gòu)應(yīng)用技術(shù)、購買系統(tǒng)的目的只是為了解決本機構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)需求。其結(jié)果，由于各個政府機構(gòu)所使用的系統(tǒng)和應(yīng)用技術(shù)在標(biāo)準和規(guī)范上的不一致，業(yè)務(wù)內(nèi)容單調(diào)重復(fù)，造成了政府部門之間、各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間不能互通互動、信息不能共享。同時，公民、企業(yè)與政府部門之間的交易方式并沒有因此而發(fā)生實質(zhì)性的改變，他們?nèi)匀徊坏貌辉诙鄠€機構(gòu)間和多個業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)間尋找自己所需要的服務(wù)，仍然不得不重復(fù)傳遞基本相同的信息。這種“自動化孤島”嚴重影響了公民、企業(yè)的辦事效率與獲取政府服務(wù)的便捷性，技術(shù)應(yīng)用與政務(wù)問題的分離并沒有使技術(shù)杠桿的作用得到有效發(fā)揮。

隨著人們對上述問題認識的越來越深刻和西方國家政府公共管理問題的日益突出，應(yīng)用信息技術(shù)重新激活政府、再造行政流程、推動政府現(xiàn)代化的社會發(fā)展要求和“創(chuàng)造一個效率更高花費更少的政府”的改革目標(biāo)，極大地推動了電子政務(wù)中支配信息技術(shù)發(fā)生作用的理念的變化：從只追求政府部門內(nèi)部辦事效率的提高轉(zhuǎn)變到著眼手提高公民、法人和其他組織的辦事效率，從分散轉(zhuǎn)變到更加趨向于集成整合；從只為了解決本部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)需求、提高部門內(nèi)部的自動化技術(shù)水平轉(zhuǎn)變到著眼于加強與其他各部門的協(xié)作、形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境和提高行政系統(tǒng)的整體績效，越來越強調(diào)應(yīng)用技術(shù)力量解決行政流程再造的政務(wù)問題，越來越強調(diào)技術(shù)應(yīng)用與政務(wù)的有機結(jié)合。

在我國，電子政務(wù)也成為了信息技術(shù)普遍應(yīng)用于政府公共管理和推進政務(wù)信息化建設(shè)的集中表現(xiàn)。但是，我國的電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用，還僅僅停留在技術(shù)應(yīng)用這個層面，還沒有充分認識到行政流程再造是電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用的中心環(huán)節(jié)。電子政務(wù)中支配信息技術(shù)應(yīng)用的基本理念表現(xiàn)為：不是在改變傳統(tǒng)的管理方式和政府服務(wù)提供方式的過程中應(yīng)用信息技術(shù)，而是使信息技術(shù)適應(yīng)和模仿傳統(tǒng)的政務(wù)管理模式；認為只要把信息技術(shù)應(yīng)用于政府管理，就可以解決諸如行政效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、回應(yīng)力不足、透明度差等問題。在這種理念的支配下，電子政務(wù)建設(shè)就變成了只著眼于提高部門內(nèi)部辦公自動化技術(shù)水平、建設(shè)部門內(nèi)部公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)和升級自動化設(shè)備等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府網(wǎng)站建設(shè)，然后把事務(wù)管理原封不動地搬到網(wǎng)絡(luò)上、電腦上，行政流程再造完全等同為原有工作流程的自動化處理。

由此可以看出，我國完全陷入了技術(shù)決定論(technological determinism)的泥潭。重技術(shù)輕政務(wù)，造成了電子政務(wù)中技術(shù)應(yīng)用與業(yè)務(wù)需求、技術(shù)應(yīng)用與行政流程再造之間的嚴重脫節(jié)。理論和實踐都證明，技術(shù)本身如果不在理念的支配下就不可能自動、自發(fā)地創(chuàng)造出有意義、有價值的政府管理，不同的支配理念必然影響技術(shù)發(fā)生作用的方向與效果。根據(jù)我國社會發(fā)展的需要轉(zhuǎn)變和更新支配技術(shù)應(yīng)用的理念，已是當(dāng)務(wù)之急。

就體制層次而言，在我國，影響行政流程再造的體制性障礙主要表現(xiàn)為：組織機構(gòu)缺乏落實，缺乏一個具有指揮協(xié)調(diào)能力的常設(shè)機構(gòu)來對各級政府、各政府部門的政務(wù)信息化建設(shè)進行整合與協(xié)調(diào)；預(yù)算體制分散，經(jīng)費預(yù)算不統(tǒng)一，投資分散，沒有形成統(tǒng)一的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)費預(yù)算體制、支付體制和電子政務(wù)應(yīng)用績效評估機制；條塊分割體制進一步滋長了部門利益和地方利益，垂直部門與屬地政府及部門之間協(xié)調(diào)困難；政府職能轉(zhuǎn)變不到位，分工過細，部門之間職能交叉重復(fù)。

這些體制性障礙進一步加劇了電子政務(wù)建設(shè)與應(yīng)用中各自為政、標(biāo)準不統(tǒng)一、資源不共享、重復(fù)建設(shè)與浪費等問題，各政府層級之間、各部門之間、各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間不能互動而成為各自獨立的“孤島”。我國目前開展的行政流程再造還只是處于提高工作流程自動化處理水平的技術(shù)應(yīng)用層面，或者還只是處于對同一個機構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程進行再造的基本層面；行政流程再造還沒有觸動那些更深層面的組織結(jié)構(gòu)和行政運行程序，包括政治關(guān)系、權(quán)力關(guān)系和監(jiān)督程序，由此常常表現(xiàn)出政府部門傾向于以一種提高效率、行政能力和服務(wù)質(zhì)量，同時又維持體制現(xiàn)狀的方式對信息技術(shù)加以運用。一般來說，進行政府層級越高、涉及部門與機構(gòu)越多的行政流程再造，再造的過程就越復(fù)雜，所受到的體制性障礙就越大。因此，要充分發(fā)揮電子政務(wù)的積極作用，行政流程再造無疑是一個重要的過程。

就手段與方法層次而言，我國存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是技術(shù)導(dǎo)向完全使行政流程優(yōu)化變成了IT部門的事。IT人員在開發(fā)過程中把現(xiàn)有的政府職能、管理模式和運作過程計算機化，用計算機系統(tǒng)去模仿傳統(tǒng)的手工政務(wù)處理模式，反而進一步固化了原有的政府組織結(jié)構(gòu)、條塊分割的管理體制和行政運作過程。運用先進科學(xué)技術(shù)雖然建立了業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、解決了本部門各類業(yè)務(wù)對技術(shù)的需求問題、提高了辦公自動化水平，但同時也形成了一個個的自動化孤島，進一步加劇了業(yè)務(wù)之間的分割和各自為政；雖然辦理單個業(yè)務(wù)的效率提高了，但整體的效能卻沒有體現(xiàn)；雖然公眾辦理單項業(yè)務(wù)的效率提高了，但對于涉及多個部門、多個系統(tǒng)的業(yè)務(wù)辦理并沒有體現(xiàn)效率和便捷。同時，受IT人員知識結(jié)構(gòu)的影響，IT人員缺乏系統(tǒng)的行政管理知識和對實際行政運作過程的理解，在我國行政業(yè)務(wù)本身還不夠明確、不夠規(guī)范的情況下，導(dǎo)致IT人員在開發(fā)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)時存在著需求與業(yè)務(wù)兩張皮、需求與設(shè)計兩張皮的問題。IT人員不能在理解和清楚描述行政業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上設(shè)計業(yè)務(wù)流程、實行流程的IT化。因此，如果認為行政流程再造只是IT部門的事，只是由IT人員來承擔(dān)；那么，行政流程再造就變成了單純地只對原有業(yè)務(wù)流程實行自動化處理的工作。而實質(zhì)上，行政流程再造并不是一件技術(shù)性工作。二是在運用技術(shù)力量再造行政流程的時候，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、整體協(xié)調(diào)和建立科學(xué)的規(guī)范標(biāo)準。各地方、各部門、各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)采取分散建設(shè)模式由不同的開發(fā)商在不同的時間里開發(fā)，人為地造成了業(yè)務(wù)分割、協(xié)調(diào)不足等問題。

行政流程再造要實現(xiàn)不同業(yè)務(wù)部門的政府機關(guān)之間、各種業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間的集成整合、互聯(lián)互通和資源共享，要實現(xiàn)跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公和提供“一站式”服務(wù)，并不是一個技術(shù)應(yīng)用的方案；行政流程再造實現(xiàn)不同層級的政府、不同地方的政府服務(wù)一體化還可能會帶來一些復(fù)雜的政治問題，層級不同的政府、社會經(jīng)濟發(fā)展程度不同的地方政府都會面臨著不同的具體問題。這都表明行政流程再造涉及各種復(fù)雜的、深層次的政務(wù)問題。技術(shù)的應(yīng)用除了彰顯舊體制的弊端、排斥傳統(tǒng)政務(wù)之外，還應(yīng)優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)行政流程再造。

因此，行政流程再造首先就要通過規(guī)范政務(wù)行為的內(nèi)容而使業(yè)務(wù)流程得到準確的描述，以便于業(yè)務(wù)人員表達業(yè)務(wù)流；其次在參與行政流程再造的團隊中要有懂管理的人員，以便于IT人員更好地理解行政業(yè)務(wù)。這樣，行政流程再造才能實現(xiàn)從政府機構(gòu)工具信息化、事務(wù)信息化、管理信息化到組織信息化、流程電子化，才能從替代手工勞動的易學(xué)易用桌面基本系統(tǒng)——發(fā)展到實現(xiàn)對行政業(yè)務(wù)簡化和分散開發(fā)的獨立應(yīng)用程序——再發(fā)展到在較大業(yè)務(wù)范圍內(nèi)執(zhí)行業(yè)務(wù)任務(wù)的集成業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)——最后實現(xiàn)功能交叉可變、各類應(yīng)用并行運行的綜合業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，并覆蓋政務(wù)及其管理全方位、內(nèi)外部用戶驅(qū)動下的綜合數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)。

三、實現(xiàn)我國行政流程再造的對策建議

實現(xiàn)技術(shù)應(yīng)用與行政流程再造的一體化已經(jīng)成為當(dāng)代國際電子政務(wù)深度應(yīng)用的普遍發(fā)展趨勢。就我國而言，消除政府部門之間、各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間的鴻溝，形成跨部門、跨業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公，實現(xiàn)資源共享和“一站式”服務(wù)，也已經(jīng)成為社會的現(xiàn)實需求。因此，針對我國以往行政流程再造存在的問題而采取行之有效的對策措施，實行基于“服務(wù)響應(yīng)鏈”的流程再造模式，應(yīng)該說是我國社會發(fā)展的迫切需要。

(一)明確構(gòu)建無縫隙政府的行政流程再造目標(biāo)

按照建設(shè)協(xié)同政務(wù)的最終目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)前我國各級政府及部門政務(wù)信息化建設(shè)的現(xiàn)狀，以協(xié)同應(yīng)用為核心，以工作流管理為線索，以知識管理為顯著特征，以應(yīng)用集成為技術(shù)基礎(chǔ)，整合資源，構(gòu)建面向協(xié)同應(yīng)用的無縫隙政府，以適應(yīng)市場經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性發(fā)展需要，是行政流程再造的首要目標(biāo)。

無縫隙政府實現(xiàn)了跨組織、跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公，以及業(yè)務(wù)、信息和服務(wù)的集成整合，即所謂整合端到端的業(yè)務(wù)流程，能夠柔性地、快速地響應(yīng)公眾的請求和適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟環(huán)境。對行政服務(wù)的使用者來說，無縫隙政府是感覺不到邊界的政府，是對部門、人員、信息、服務(wù)與流程進行了有效整合的虛擬政府。實行一個窗口統(tǒng)一對外，對于某個手續(xù)、事項應(yīng)到哪個政府機構(gòu)去辦理、到哪個機構(gòu)查找所需要的統(tǒng)計資料等問題，在行政流程再造以后，都由一個統(tǒng)一的窗口代表政府予以解決，窗口與各政府機構(gòu)的聯(lián)系體現(xiàn)在跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境中。具體表現(xiàn)為：

1、各政府部門之間的無縫化，實現(xiàn)了政府各部門業(yè)務(wù)流程的一體化。所有政府部門只有一個統(tǒng)一的窗口對外，讓公眾感覺到政府各部門是一個整體，公眾可以通過對互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的利用搜索到自己所需要的信息和服務(wù)，不再需要去特別注意這些信息與服務(wù)是由哪個部門提供的，而只關(guān)心自己的需求就能方便地獲取和無縫地接受各項服務(wù)。

2、中央政府與地方政府間的無縫化。中央政府部門和地方政府部門之間的手續(xù)辦理和業(yè)務(wù)處理，都在網(wǎng)上進行，公眾在利用行政服務(wù)時可以完全不必注意中央和地方政府部門之間的界限。

3、政府部門與民間機構(gòu)之間的無縫化。在市場經(jīng)濟體制下，政府部門不是公共服務(wù)的惟一提供者，除此而外，非政府公共機構(gòu)、民間機構(gòu)等也都參與了公共服務(wù)的提供。因此，為了提高公眾獲取公共服務(wù)的便捷性、提高公共服務(wù)質(zhì)量，實行政府部門、非政府公共機構(gòu)和民間機構(gòu)之間的信息與服務(wù)對接，進一步實現(xiàn)一體化。

(二)重視政務(wù)規(guī)范的設(shè)計

結(jié)合不同政府部門的業(yè)務(wù)特點、業(yè)務(wù)需求來制定政務(wù)規(guī)范，這是行政流程再造的基礎(chǔ)。行政流程再造的政務(wù)規(guī)范設(shè)計。

在行政流程再造過程中，從整體和系統(tǒng)規(guī)劃的角度對各部門職能進行合理劃分與配置、對各類業(yè)務(wù)及其流程進行梳理和整合，建立以業(yè)務(wù)辦理事項或服務(wù)事項為中心的公共資源數(shù)據(jù)庫和流程庫，集成整合所有政府部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的政府部門的管理與服務(wù)平臺，形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境，都是政務(wù)規(guī)范制定的重要內(nèi)容。因為，行政流程再造是基于信息技術(shù)和系統(tǒng)觀點的、以首尾相接的、完整連貫的整合性業(yè)務(wù)流程來代替以往被各政府部門割裂的破碎性流程的再造模式。

在這個模式下，圍繞事務(wù)的處理將所涉及的各個部門或管理人員、各個環(huán)節(jié)、資源配置進行有效整合，形成為一個具體的流程；由發(fā)起者發(fā)起流程，經(jīng)過若干個部門和環(huán)節(jié)的處理，最終到達流程終點；所有的工作流程又都是互相連接、交叉或循環(huán)進行的，一個工作流程的起點可以是另一個工作流程的終點。這樣，行政流程之間的界限淡化了，各流程之間的集成、互動與共享加強了。但能否實現(xiàn)這種再造模式及其功能，取決于是否形成了統(tǒng)一的政務(wù)規(guī)范。

(三)明確行政流程再造的具體工作內(nèi)容及業(yè)務(wù)建模過程

為了實現(xiàn)行政流程再造的目標(biāo)、解決行政流程再造所涉及的各種政務(wù)問題，實施行政流程再造的工作內(nèi)容主要包括兩個方面：

1、建立分工組成樹——按照政府部門的職能配置，編制《管理手冊》，實現(xiàn)任務(wù)分工責(zé)任化、明確化；與此相適應(yīng)，進行總體功能結(jié)構(gòu)的軟件設(shè)計。

2、建立實施流程圖，包括：①建立業(yè)務(wù)協(xié)作流程圖——編制《程序文件》，實現(xiàn)業(yè)務(wù)運行程序化。與此相適應(yīng)，進行系統(tǒng)交互流程的軟件設(shè)計。②建立數(shù)據(jù)接口圖——編制《數(shù)據(jù)接口規(guī)范》，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換快捷化、共享化和安全化。與此相適應(yīng)，進行系統(tǒng)/模塊接口軟件設(shè)計。③建立職責(zé)執(zhí)行流程圖——編制《作業(yè)指導(dǎo)書》，實現(xiàn)信息處理精細化。與此相適應(yīng)，進行數(shù)據(jù)庫/報表的軟件設(shè)計。④建立業(yè)務(wù)信息關(guān)系圖——編制《業(yè)務(wù)表格》，實現(xiàn)信息處理精細化。與此相適應(yīng)，進行模塊內(nèi)流程的軟件設(shè)計。

要完成上述工作內(nèi)容，行政流程再造還需要經(jīng)歷三個建模階段：①業(yè)務(wù)建模階段：主要是運用調(diào)查與實證分析方法，調(diào)查研究現(xiàn)實業(yè)務(wù)需求、現(xiàn)實業(yè)務(wù)流程、現(xiàn)實業(yè)務(wù)信息，研究標(biāo)準化數(shù)據(jù)元素，設(shè)計電子文檔和業(yè)務(wù)模型。②數(shù)據(jù)規(guī)范化階段：主要是進行數(shù)據(jù)元素設(shè)計與管理，分析已有數(shù)據(jù)元素標(biāo)準、存在的問題，編制

(四)按照步驟實施行政流程再造

行政流程再造的過程是事前的調(diào)查審視與重新設(shè)計、事中的執(zhí)行與實施、事后的評估與反饋三位一體的有機整體。行政流程再造的步驟。數(shù)據(jù)元素設(shè)計與管理規(guī)范，編制數(shù)據(jù)元素目錄。③文檔規(guī)范化階段：主要是進行電子文檔設(shè)計，建立和規(guī)范文檔格式，編制電子文檔格式設(shè)計指南，建立電子文檔模型庫。

1、審視原有流程。根據(jù)政府發(fā)展目標(biāo)與需求，調(diào)查了解現(xiàn)實業(yè)務(wù)需求、現(xiàn)實業(yè)務(wù)流程和現(xiàn)實業(yè)務(wù)信息，并加以分析。

2、重新設(shè)計行政流程。包括設(shè)計和確定新流程的整體方案和業(yè)務(wù)流程的原型、重新設(shè)計新的人事及組織結(jié)構(gòu)、重新設(shè)計新的信息系統(tǒng)及其傳遞方式。

3、啟動、實施新的業(yè)務(wù)流程。為此需要進行宣傳動員、與受影響的相關(guān)人員進行溝通、重建人事與組織。

4、評估與反饋。對新流程的實施效果進行評估，評估項目包括新流程表現(xiàn)、信息系統(tǒng)表現(xiàn)及工作效率。流程表現(xiàn)評價指標(biāo)包括準確性、便捷性、協(xié)調(diào)性、共享性、效率與成本、滿意程度等方面。政府部門應(yīng)根據(jù)反饋的評估結(jié)果改進流程。

四、研究結(jié)論

以上論述以電子政務(wù)和行政流程再造理論為基礎(chǔ)，具有原創(chuàng)性地闡述了電子政務(wù)深度應(yīng)用以行政流程再造為重要內(nèi)容、以技術(shù)應(yīng)用與行政業(yè)務(wù)處理二者一體化為行政流程再造途徑的理念內(nèi)涵，揭示和分析了以往我國行政流程再造中存在的問題及原因，研究和提出了對推動我國電子政務(wù)深度應(yīng)用具有啟示作用的對策建議，并得出如下研究結(jié)論：

第一，能否實現(xiàn)行政流程再造是能否推進電子政務(wù)深度應(yīng)用的“瓶頸”問題，具有極為重要的意義。電子政務(wù)深度應(yīng)用所需要解決的網(wǎng)絡(luò)化行政組織結(jié)構(gòu)的形成、行政職能的合理配置、跨部門一體化協(xié)同辦公和信息共享的實現(xiàn)、資源的虛擬整合與集成，以及公共事務(wù)管理與政府服務(wù)從分散的、各自為政的方式向集中整合的、無縫隙的方式轉(zhuǎn)變等政務(wù)問題，都與行政流程再造有關(guān)，都是行政流程再造涉及并要解決的問題。因此，行政流程再造是實施電子政務(wù)的重要過程：由注重技術(shù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣?wù)導(dǎo)向，由技術(shù)與政務(wù)的分離轉(zhuǎn)變?yōu)槎叩挠袡C融合，由注重建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣吓c應(yīng)用，由注重政府部門自身效率的提高轉(zhuǎn)向注重對社會的服務(wù)，必然是我國今后電子政務(wù)深度發(fā)展與應(yīng)用的新趨向，我們應(yīng)當(dāng)不失時機地把握我國電子政務(wù)的發(fā)展方向。

第二，現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用對促進行政改革、實現(xiàn)行政流程再造具有重大意義，也有局限性，要發(fā)揮技術(shù)應(yīng)用最大化的社會效應(yīng)，就要促使技術(shù)應(yīng)用與政務(wù)問題解決一體化?，F(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用使舊體制的各種弊端更加彰顯和受到排斥、使打破舊體制的局限具有了共識和認同，從而在技術(shù)應(yīng)用的過程中逐步化解、消除了行政流程再造的阻力，這就是現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用的方法論意義。同時，現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用為行政流程再造所涉及的政務(wù)問題的解決，提供了重要的技術(shù)支撐和實現(xiàn)方式。正是信息技術(shù)的應(yīng)用構(gòu)成了當(dāng)代行政流程再造與以往行政改革的重大區(qū)別，深層次政務(wù)問題的解決離不開現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用。

但是，不管信息技術(shù)的力量多么巨大、影響多么深遠，它并不會自動地實現(xiàn)行政流程再造；技術(shù)的應(yīng)用過程是一種受意志支配的活動過程。毫無疑問，處在第一層次上的行政理論、行政理念的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新必須在信息技術(shù)應(yīng)用之前發(fā)生；而處在第二層次上的行政職能、行政體制和第三層次上的行政方法、行政手段和行政能力，則是信息技術(shù)在行政理論、行政理念支配下應(yīng)用的結(jié)果。

因此，行政流程再造不是單純的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)解決方案，它實質(zhì)上是一個技術(shù)形態(tài)、政務(wù)形態(tài)與應(yīng)用形態(tài)的有機結(jié)合與互動，政務(wù)是根本、技術(shù)是支撐、實際應(yīng)用是目的。正是這種一體化的結(jié)合，使深層次的政務(wù)問題的解決具有了技術(shù)支撐與動力，使信息技術(shù)發(fā)揮最大化的社會效應(yīng)具有了正確的理念支配和政務(wù)環(huán)境。

第三，行政流程再造應(yīng)注重策略和方法。行政流程再造是基于電子政務(wù)應(yīng)用的一項系統(tǒng)的、綜合的政府治理工程，具有復(fù)雜性、全局性。因此，行政流程再造首先應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用的不斷深入和日益成熟，以及社會發(fā)展的需要分步實施、逐步推進，不能一哄而起。其次應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的不同水平、不同層級的政府、不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)，既注重行政流程再造的集成整合性、協(xié)調(diào)性、共享性，又注重其差異性；既尊重根據(jù)職能而設(shè)置政府機構(gòu)的客觀現(xiàn)實，又強調(diào)跨部門、跨業(yè)務(wù)的虛擬整合與集成。再次應(yīng)按照實施步驟和科學(xué)的方法，明確行政流程再造的具體工作內(nèi)容，從源頭、從關(guān)鍵環(huán)節(jié)上解決行政業(yè)務(wù)不規(guī)范、需求與設(shè)計兩層皮、業(yè)務(wù)與需求兩層皮等問題。只有準確把握需求和政府發(fā)展目標(biāo)，使需求與實際業(yè)務(wù)處理一致，才能作出正確的行政流程設(shè)計。

[責(zé)任編輯：王欣]