全國(guó)老齡辦2006年初公布的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》提到，21世紀(jì)我國(guó)將是一個(gè)不可能逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)。貴州的情況如何?2003年，據(jù)貴州省統(tǒng)計(jì)局人口變動(dòng)抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，貴州省60歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)的比重達(dá)11.38％，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)7.59％。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)來(lái)說(shuō)，60歲及以上總?cè)丝谡?0％以上，65歲及以上老年占總?cè)丝?％以上就屬于老年型國(guó)家或地區(qū)，這就表明，貴州同全國(guó)一樣，已進(jìn)人老年型社會(huì)。因而，加強(qiáng)對(duì)于老年問(wèn)題的研究，極為重要。

一、我國(guó)老年貧困人口的基本狀況和特征

1、經(jīng)濟(jì)狀況。長(zhǎng)沙市特困老人中有退休金的占22.1％，沒(méi)有退休金的占77.9％，在有退休金的特困老人中月收入低于150元的占74.3％，大多數(shù)特困老年人的退休金收入出現(xiàn)入不敷出的情況。

1996年天津市對(duì)500名65歲以上的老人的抽樣調(diào)查顯示，城區(qū)老年人的月退休金平均為460.29元，其中，每月退休金300元以下的占17％，300-450元的占48％，450-600元的占21.8％，600元以上的占13.2％，也就是說(shuō)，退休金在450元以下的占65％。老年人的生活費(fèi)相對(duì)不多，還存在醫(yī)療費(fèi)不能及時(shí)報(bào)銷的問(wèn)題。此外，大約有20％的老人沒(méi)有退休金，在70歲以上高齡老人中這一比例高達(dá)30％，還有8％左右的老人完全沒(méi)有收人。

貴州省情況則是“快速的老齡化進(jìn)程是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下進(jìn)行的。”(楊軍昌等著《欠發(fā)達(dá)省份的“銀色浪潮”》一文)。顯而易見(jiàn)，貴州作為弱勢(shì)群體的貧困老人的問(wèn)題也是比較突出的。

從一些學(xué)者的調(diào)查研究中，也得出了國(guó)有企業(yè)職工和退休工人是城市貧困人口的主體這一結(jié)論。城市老年人中無(wú)收入和低收入的女性老人是特困老人中更加脆弱的群體。

2、一般特征。從筆者查閱的調(diào)查材料中，不難看出，城市貧困老人的經(jīng)濟(jì)收入非常低，常常是入不敷出，經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，這就使得他們的物質(zhì)生活水平處于低水平、低層次狀況。老年貧困人口不僅是經(jīng)濟(jì)上的低收入者，而且還具備以下特征：

(1)女性特困老人大大多于男性老人，而且年齡越大，特困老人所占的比例也越大。特困老人的年齡分布呈上升趨勢(shì)，高齡老人的比重明顯超過(guò)低齡老人。

(2)高齡老人尤其是女性高齡老人，鰥寡孤獨(dú)或空巢家庭的老人占大多數(shù)，他們中的大多數(shù)沒(méi)有退休金。

(3)文化程度普遍較低，初中以下文化程度的占80％以上。

(4)喪偶者多，而且再婚的比例低。

(5)特困老人家庭關(guān)系不和睦，精神生活單調(diào)，家務(wù)勞動(dòng)繁重。

(6)由于年齡大，體弱多病，文化程度低，接受新生事物慢，素質(zhì)差，缺乏一技之長(zhǎng)等自身制約因素，靠自己的力量改變現(xiàn)狀的機(jī)遇很小，脫貧較為困難。

(7)消極心理感受程度較高，缺乏人生樂(lè)趣，感到孤獨(dú)、苦悶、憂傷。

(8)缺乏經(jīng)濟(jì)保障，健康狀況差，有病者多。部分特困老人不能及時(shí)報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)，昂貴的醫(yī)藥費(fèi)使相當(dāng)一部分本來(lái)就生活貧困的老人處于更加貧困的惡性循環(huán)中，使他們的生活狀況更加窘迫。

二、現(xiàn)行防范老年貧困制度及其局限性

面對(duì)人口老齡化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，面對(duì)城市特困老年人的群體，制度化、社會(huì)化的反貧困體系及社會(huì)救助體系還遠(yuǎn)未能夠建立。從全國(guó)看，我國(guó)由于扶貧方式仍然比較落后，許多救助活動(dòng)以臨時(shí)性救急為主，缺乏長(zhǎng)期的制度化規(guī)定，各地對(duì)特困老人的救助活動(dòng)多集中在節(jié)日期間的“送溫暖”活動(dòng)，或?qū)ν怀鲂允录扇【燃?、“救火”的方式，許多大型的救助活動(dòng)的組織費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于救助特困老人的費(fèi)用，社會(huì)統(tǒng)籌集來(lái)的費(fèi)用、資金大部分(至少是一部分)卻用在各種宣傳活動(dòng)上了。“高(扶貧)成本，低(扶貧)效益”，其結(jié)果是表面矛盾暫時(shí)緩解，深層次的矛盾越積越多。

為防范老年貧困，家庭養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)和“城市低?！钡软?xiàng)制度應(yīng)運(yùn)而生，并發(fā)揮了重要作用，但它們的局限性也正在顯現(xiàn)。

1、家庭養(yǎng)老。10年前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在人口變動(dòng)抽樣調(diào)查中，首次設(shè)置了老年人主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，對(duì)60歲及以上老年人口的經(jīng)濟(jì)來(lái)源進(jìn)行了抽樣調(diào)查。在老年人經(jīng)濟(jì)來(lái)源中，排在第一位的是子女或親屬供養(yǎng)，占57.1％。很顯然，家庭“自?！笔俏覈?guó)防范老年貧困的重要途徑。在今后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，家庭“自?！比詫?duì)防范老年貧困發(fā)揮重要作用，這是不容置疑的，同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到家庭“自?！彼媾R的挑戰(zhàn)。我國(guó)計(jì)劃生育政策實(shí)施30多年，所取得的成就是舉世公認(rèn)的。但低生育水平所改變的不僅僅是我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)，也催生了“421”家庭結(jié)構(gòu)，再過(guò)若干年，當(dāng)?shù)谝淮?dú)生子女步入中年，再將家庭養(yǎng)老的重?fù)?dān)壓在其肩上，會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)很多負(fù)面影響。道理很簡(jiǎn)單，要贍養(yǎng)老人，勢(shì)必減少即期消費(fèi)。

2、社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展，把養(yǎng)老的部分責(zé)任逐步從家庭轉(zhuǎn)向社會(huì)，這對(duì)于防范老年貧困是很有效的。但是，社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)防范老年貧困也是有局限性的。首先，社會(huì)保險(xiǎn)是針對(duì)城市中在單位就業(yè)的人員設(shè)計(jì)的，而我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)的趨勢(shì)是單位就業(yè)人員越來(lái)越少。其次，社會(huì)保險(xiǎn)的身份門檻和費(fèi)率門檻過(guò)高，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、私營(yíng)個(gè)體企業(yè)雇員等未被社會(huì)保險(xiǎn)所覆蓋。無(wú)論是非組織化就業(yè)人員，還是非國(guó)有單位職工、農(nóng)民工，這些人員的收入水平并不高，再過(guò)若干年，這些人年老時(shí)不再繼續(xù)干活掙錢，因而失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，落入老年貧困的可能性很大。恰恰到那時(shí)，我國(guó)正處于人口老齡化的高峰期。由此可見(jiàn)．在全社會(huì)范圍內(nèi)防范老年貧困，社會(huì)保險(xiǎn)怕是鞭長(zhǎng)莫及。

3、“城市低?！薄Ｒ揽俊俺鞘械捅！睖p少老年貧困，實(shí)踐證明也是有成效的，但它對(duì)防范老年貧困同樣存在局限性。我國(guó)正在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，若按城市化每年增加1個(gè)百分點(diǎn)，到2020年左右就會(huì)有超過(guò)7億的人口在城市生活，其中包括定居在城市的農(nóng)民工?，F(xiàn)在的農(nóng)民工處于青壯年，干活掙錢、養(yǎng)家糊口不存在問(wèn)題，再過(guò)若干年，農(nóng)民工從青壯年步入老年，因遭遇大病或重病而落人貧困，“城市低保”將會(huì)面臨很大壓力。此外，農(nóng)村的青壯年進(jìn)入城市，減輕了城市人口老齡化的壓力，但反過(guò)來(lái)又會(huì)增加農(nóng)村人口老齡化的壓力，“農(nóng)村低保”也將面臨巨大壓力。

三、實(shí)行狹義的社會(huì)保障，創(chuàng)新防范老年貧困機(jī)制

根據(jù)人口學(xué)家預(yù)測(cè)，我國(guó)將在30年后面臨人口老齡化高峰，到那時(shí)，上個(gè)世紀(jì)60年代出生的人將相繼進(jìn)入老年人行列，而1968年出生的人數(shù)為29547萬(wàn)人，其它年份平均2500多萬(wàn)人。同時(shí)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)勞動(dòng)適齡人口將保持一定的規(guī)模。這就為我國(guó)“未雨綢繆”、從長(zhǎng)計(jì)議，在防范老年貧困上進(jìn)行制度創(chuàng)新，提供了千載難逢的歷史機(jī)遇。目前，我國(guó)未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群很大，除了部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、私營(yíng)個(gè)體企業(yè)雇員以及非組織化就業(yè)人員等。據(jù)粗略估算，這個(gè)群體大約有2.6億人，且大多數(shù)人尚處于青壯年，繳納社會(huì)保障稅的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)20年或30年以上。這是我國(guó)社會(huì)保障制度創(chuàng)新的寶貴資源。如果以未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群為對(duì)象，實(shí)行狹義的社會(huì)保障，作出的社會(huì)保障承諾是極其謹(jǐn)慎的，并且從作出承諾到兌現(xiàn)承諾，“時(shí)間差”足足有20年甚至30年以上。我國(guó)社會(huì)保障制度創(chuàng)新能夠贏得這樣的“時(shí)間差”，是難能可貴的，也是時(shí)不待我、稍縱即逝的。 實(shí)行狹義的社會(huì)保障，首先有助于我國(guó)筑起防范老年貧困的長(zhǎng)城，特別是目前未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群，以現(xiàn)在較低的費(fèi)用，換取未來(lái)老年生活的安定，也是非常值得的。其次有助于在社會(huì)保障與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之間找到平衡點(diǎn)，因?yàn)槠髽I(yè)負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障稅率并不高，即使按美國(guó)現(xiàn)在的稅率算也只有7.65％，企業(yè)完全可以承受。既能搞社會(huì)保障，又不損傷企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，“兩全其美”。此外，由于參保人尚處于青壯年，政府從狹義社會(huì)保障中籌集到的資金，完全可以積累起來(lái)，按每年積累1000億元，20年就可以積累2萬(wàn)億元，到30年后的人口老齡化高峰時(shí)，我國(guó)將能積累起足夠的資金應(yīng)對(duì)人口老齡化及由此引發(fā)的老年貧困風(fēng)險(xiǎn)。

四、防范城鎮(zhèn)老年貧困的對(duì)策及建議

防范老年貧困，當(dāng)前正逢大好機(jī)遇。中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中特別指出：“完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度……，逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！边€提出：“發(fā)展老齡事業(yè)，開(kāi)展各種形式的老齡服務(wù)?！笨梢?jiàn)，黨中央提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)時(shí)、已十分關(guān)注老年貧困及其他一些問(wèn)題對(duì)于城鎮(zhèn)貧困老人問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)采取如下對(duì)策。

1、加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)貧困老人狀況的調(diào)查研究工作，抓緊建立全國(guó)性的貧困老人監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，準(zhǔn)確把握老年貧困人口的總量、結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)情況，建立貧困人口評(píng)估制度，逐步使城鎮(zhèn)扶貧工作形成制度化、社會(huì)化。要嚴(yán)格進(jìn)行家庭收入及貧困狀況的調(diào)查，準(zhǔn)確核實(shí)扶貧對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)收人狀況和實(shí)際生活水平，規(guī)范申請(qǐng)、評(píng)審和資金發(fā)放程序，做到公開(kāi)、公平、公正。在管理體制上，必須由政府主管部門牽頭．形成統(tǒng)一的管理體系。

2、各級(jí)政府在城鎮(zhèn)反貧困保障資金上承擔(dān)主體責(zé)任，盡快建立合理有效穩(wěn)定可靠的最低生活保障機(jī)制。特困老人能否走出生活的困境，關(guān)鍵在于他們能否有維持正常生活的物質(zhì)條件，逐年增加財(cái)政對(duì)城市居民最低生活保障的資金投入。

3、城市貧困老人最低生活保障所需資金，由各級(jí)地方政府列人財(cái)政預(yù)算，專戶管理，?？顚Ｓ?。

4、對(duì)城市中沒(méi)有退休金收入的老年人國(guó)家已經(jīng)制定了最低生活保障制度，但保障水平偏低，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平，適當(dāng)提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。老年人收入水平隨年齡增長(zhǎng)呈遞減趨勢(shì)，對(duì)沒(méi)有退休金收入的高齡老人建議國(guó)家制定特困高齡老人的“高齡津貼”制度。

5、老年婦女是老年人口中的脆弱群體，平均壽命長(zhǎng)，喪偶比例高，在老夫婦一個(gè)人先去世后，要避免另一位陷入貧困。她們的生活困難應(yīng)該得到政府和全社會(huì)更多關(guān)注，建議國(guó)家盡快研究制定遺屬保險(xiǎn)辦法。

6、政府增加老人社會(huì)福利，為社會(huì)特殊脆弱群體提供特殊的保護(hù)措施。社會(huì)福利制度可以通過(guò)“收入轉(zhuǎn)移”為城市特困老人提供基本的收人保障。社會(huì)福利可以通過(guò)廣泛的福利待遇、福利設(shè)施和福利性服務(wù)為貧困人口提供基本的生活條件和基本的服務(wù)。高齡老人因?yàn)樘厥獾纳硖攸c(diǎn)而需要社會(huì)更多的醫(yī)療和照料，他們因?yàn)樯硖攸c(diǎn)而缺乏在市場(chǎng)條件下的競(jìng)爭(zhēng)能力，因而比其他人更容易陷入貧困。通過(guò)政府的福利計(jì)劃向這些社會(huì)特殊群體提供特殊的物質(zhì)和服務(wù)幫助。可以大大地減少社會(huì)的貧困者的數(shù)量。

7、動(dòng)員社會(huì)力量為特困老人送溫暖，建立定期走訪、慰問(wèn)和經(jīng)濟(jì)資助的制度。

8、加強(qiáng)城市社區(qū)老齡工作，加大政府投入力度，逐步完善社區(qū)老年文化教育、生活照料、醫(yī)療保健等設(shè)施建設(shè)，建立社區(qū)老年人教育和管理機(jī)制，廣泛開(kāi)展適合老年人特點(diǎn)的活動(dòng)，豐富老年人精神文明生活，完善社區(qū)老年照料服務(wù)，做好社區(qū)服務(wù)工作，為高齡老人、特困老人排憂解難。努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，創(chuàng)造一個(gè)適應(yīng)人口老齡化需要的社會(huì)環(huán)境。