剛剛閉幕的十屆全國(guó)人大五次會(huì)議，作出了設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的決定。對(duì)于改革開放以來的中國(guó)，這絕對(duì)稱得上一件新鮮事。這是因?yàn)樵谶^去的20多年中，財(cái)政資金的相對(duì)短缺，一直是我們面臨的瓶頸制約。財(cái)政困難、財(cái)政赤字、“兩個(gè)比重”下降等等，也一直是掛在我們嘴邊的字眼?，F(xiàn)在有能力拿出一筆“閑錢”來，充當(dāng)財(cái)政收支運(yùn)作的“蓄水池”，從而可以在今后的日子里以豐補(bǔ)歉、調(diào)劑余缺，當(dāng)然說明財(cái)政資金變得相對(duì)充裕了，以往的瓶頸趨于緩解了，我們?cè)跄懿粸榇伺氖纸泻茫?/p>

不過，筆者的叫好，倒不全是基于上述的緣由判斷，甚至主要不是基于上述的緣由，而系出自另外一番判斷。

討論中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，不能不涉及與此高度相關(guān)的一個(gè)概念——“超收”。所謂“超收”，是以當(dāng)年的預(yù)算數(shù)字為參照系而計(jì)算的財(cái)政收入增長(zhǎng)額，或者說它是突破了既有預(yù)算規(guī)模的控制而處于預(yù)算框架之外或稱超計(jì)劃的財(cái)政收入增長(zhǎng)額。因而每年的“超收”都會(huì)成為政府部門手中的一筆機(jī)動(dòng)財(cái)力，從而可以超出既有預(yù)算規(guī)模的空間而多做一些公共領(lǐng)域的事情——“超支”。隨著 “超收”走向“超支”，“超收”和“超支”便會(huì)分別疊加到預(yù)算收支規(guī)模之上，從而使得決算環(huán)節(jié)的財(cái)政收支高于預(yù)算環(huán)節(jié)的財(cái)政收支。

在表象上，“超收”不過是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，“超支”花的也是意外之財(cái)。但深入一步看，“超收”和“超支”，或者由“超收”走向“超支”的發(fā)生，其根本的原因則鑲嵌于我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算約束制度之中：

在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，無論是預(yù)算收入指標(biāo)的安排，還是同其協(xié)調(diào)安排的稅收收入計(jì)劃指標(biāo)，歷來都是本著“留有余地”的原則確定的。其習(xí)慣性的做法，就是在GDP的計(jì)劃增幅基礎(chǔ)上外加2－3個(gè)百分點(diǎn)。如在2005年，GDP的計(jì)劃增幅為8％，據(jù)此測(cè)定的預(yù)算收入增幅便為11％（＝8％＋3％）。注意到過去13年間實(shí)際高達(dá)20.13％的稅收收入年均增幅幾乎是同期GDP年均增幅（10.14％）的2倍之多，GDP的實(shí)際增幅又總是遠(yuǎn)高于計(jì)劃增幅，并且稅收收入占到了預(yù)算收入的90％以上，可以立刻意識(shí)到，無論出于怎樣的考慮，在預(yù)算收入的編制環(huán)節(jié)，事實(shí)上預(yù)留了很大的“超收”空間。

在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，處于現(xiàn)行稅收管理體制下的稅務(wù)機(jī)關(guān)，其日常工作要在兩條線索上進(jìn)行：稅收計(jì)劃和現(xiàn)行稅制。一方面，作為指令性的稅收計(jì)劃，經(jīng)過層層分解并下達(dá)到各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)之后，便成為必須完成的任務(wù)“底線”。另一方面，作為征稅基礎(chǔ)的現(xiàn)行稅制，在依法治稅的旗幟下，把該征的稅如數(shù)征上來，又是稅務(wù)機(jī)關(guān)必須履行的天職。既要依計(jì)劃治稅，又須依法治稅。前者很“硬”，沒有討價(jià)還價(jià)的余地。后者雖表面上不那么“硬”，也可依征管能力的狀況而有所伸縮，但在稅收法制建設(shè)迅速推進(jìn)的條件下已經(jīng)容不得人為的調(diào)節(jié)。故而稅收計(jì)劃和現(xiàn)行稅制之間的現(xiàn)實(shí)距離，又為稅務(wù)機(jī)關(guān)以及整個(gè)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)打下了“超收”的基礎(chǔ)。

在預(yù)算的審查環(huán)節(jié)，現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)于“超收”、“超支”的規(guī)定，頗為模糊?！俺铡笔杖氲膭?dòng)用和決策基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，而未納入人民代表大會(huì)的審批視野。即便在形式上要走某些程序，實(shí)行所謂向全國(guó)人大常委會(huì)的通報(bào)和報(bào)告制度，通常的情形也是，先支用，后通報(bào)，或者邊支用，邊通報(bào)。甚至本來應(yīng)互為條件的財(cái)政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。故而每年形成的“超收”，幾乎都要不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的“超支”。在“超收”與“超支”之間，是一列高度相關(guān)的“直通車”。

正是在上述的體制機(jī)制性因素的交互作用下，“超收”的意義變了味，人們對(duì)于“超收”的態(tài)度也走了樣：由被動(dòng)地接受“超收”的結(jié)果演化為主動(dòng)地追求“超收”的目標(biāo)。自然地“超收”也就越來越趨向于常態(tài)化：不僅每年動(dòng)輒幾千億元的“超收”滾滾而來，而且因“超收”而生、游離于預(yù)算之外的財(cái)政收支規(guī)模也越來越大。

事情一旦走到這一步，鮮美的“唐僧肉”倒有點(diǎn)“燙手山芋”的味道了：建立在“超收”基礎(chǔ)上的財(cái)政收支運(yùn)作機(jī)制，顯然難保可持續(xù)性。一旦“超收”資金鏈因故斷裂，由此出現(xiàn)的麻煩可想而知；在趨于常態(tài)化的“超收”面前，本來就不那么規(guī)范的現(xiàn)行預(yù)算約束制度處境尷尬。既難以一下子收緊韁繩，實(shí)施真正意義上的預(yù)算法治，又不能放任下去，隨其同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求漸行漸遠(yuǎn)。

中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的推出，可說是如此情勢(shì)下“逼出”的一個(gè)求解之法。從2006年為數(shù)2573億元的中央財(cái)政“超收”中拿出500億元，充作中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的財(cái)源，實(shí)質(zhì)是對(duì)“超收”實(shí)施了“分流”：一部分“超收”脫離了原有的非規(guī)范性軌道，從而進(jìn)入了可望在今后調(diào)劑使用的“蓄水池”，并走入了全國(guó)人民代表大會(huì)的預(yù)算監(jiān)督視野。

我們由此看到了規(guī)范化的中國(guó)預(yù)算約束制度的曙光！

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師