繼一年半前出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)法規(guī)后，作為立法試驗(yàn)田的廣東省，如今將再次推出宅基地上市流轉(zhuǎn)政策，此舉意義不僅在于讓農(nóng)民在土地上享有更為完整的物權(quán)，還使得城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)房成為可能

一紙即將公布的“通知”，讓廣東的土地改革再次提速，并走在全國(guó)前列。

這份名為《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（以下稱《管理通知》）由廣東省國(guó)土資源廳（以下稱廣東國(guó)土廳）草擬，并已上報(bào)省政府審批。其中，最引人注目的是將允許農(nóng)民將合法的宅基地轉(zhuǎn)讓、出租，并擁有收益權(quán)。

廣東一直是土地改革立法的試驗(yàn)田。2005年，廣東省以政府令的形式頒布法規(guī)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為農(nóng)地直接上市定規(guī)，這在全國(guó)尚屬首次。該法規(guī)與即將出臺(tái)的《管理通知》均突破了現(xiàn)有的法律法規(guī)，甚至與現(xiàn)有法規(guī)存在著明顯的沖突。

廣東省社科院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所孫建研究員接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，繼允許農(nóng)村集體建設(shè)用地上市成為改革第一步后，農(nóng)民個(gè)人的建設(shè)用地即宅基地上市是第二步，也是土地改革“兩步走”的一個(gè)完結(jié)。

“雷區(qū)”的試驗(yàn)

目前在國(guó)家法規(guī)制度層面，宅基地的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有“開(kāi)閘”，因此宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題在全國(guó)各地都是最難突破的，在廣東也一直被稱為“雷區(qū)”。

今年2月初，廣東省“兩會(huì)”期間，廣東國(guó)土廳廳長(zhǎng)林浩坤向媒體表示，由該部門(mén)草擬的《管理通知》已上報(bào)省政府審批。其中明確了農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)。

消息一出，立即引起了廣泛關(guān)注和爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一旦放開(kāi)宅基地買(mǎi)賣(mài)，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去房屋，不利于社會(huì)穩(wěn)定。支持者認(rèn)為，允許宅基地上市可以保護(hù)和增加農(nóng)民的土地收益，還可以增加土地供給，平抑高漲的房?jī)r(jià)。

而現(xiàn)實(shí)中宅基地私下流轉(zhuǎn)已很常見(jiàn)，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)已成普遍現(xiàn)象，私下交易的比例很高。據(jù)了解，私下買(mǎi)賣(mài)宅基地的情況有兩種：一種是“一戶多宅”，除了自住，農(nóng)民將富余的房子賣(mài)掉獲得收益；一種是有些農(nóng)民已在城市購(gòu)房，他們將農(nóng)村的房子賣(mài)掉。

據(jù)孫建介紹，由于城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市近郊的宅基地比如廣東的梅州、韶關(guān)等地已炙手可熱，農(nóng)民通過(guò)私自出租出售多占的宅基地獲得了大量收益。

2006年初，廣東國(guó)土廳開(kāi)始對(duì)全省宅基地進(jìn)行調(diào)研，一年后的調(diào)研結(jié)果印證了上述事實(shí)，同時(shí)顯示超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象非常普遍。宅基地存在的上述復(fù)雜問(wèn)題成為廣東推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的原因。

對(duì)于宅基地上市的程序，《管理通知》作了相應(yīng)規(guī)定：首先是調(diào)查清理，近期廣東國(guó)土廳已開(kāi)始針對(duì)宅基地使用情況作調(diào)查，之后是宅基地的確權(quán)及登記發(fā)證，最后才是流轉(zhuǎn)上市。

從中可以看出，宅基地上市的前提是農(nóng)民擁有的宅基地必須是合法的，非法取得及超標(biāo)準(zhǔn)的宅基地要接受處罰并重新申請(qǐng)登記。具體規(guī)定是：通知下發(fā)后新發(fā)生的超過(guò)法定面積標(biāo)準(zhǔn)，或非法取得的“多宅”的農(nóng)民住宅，一律不得確權(quán)登記發(fā)證并依法予以拆除；通知下發(fā)前發(fā)生的超過(guò)法定面積標(biāo)準(zhǔn)或“多宅”的農(nóng)民住宅，沒(méi)有申請(qǐng)對(duì)違法用地、違章建筑統(tǒng)一處罰給予辦理確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)的，一律依法予以拆除。

孫建認(rèn)為，宅基地的流轉(zhuǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化水平比較高的珠三角地區(qū)推行比較適宜，廣東有探索的條件和基礎(chǔ)。

到農(nóng)村買(mǎi)房成為可能？

一旦政策正式出臺(tái)，影響將是多方面的。

“原來(lái)由于沒(méi)有政策保護(hù)，農(nóng)民私下賣(mài)宅基地獲得的收益是非常有限的，因?yàn)橘I(mǎi)房者要冒著哪天被政府征用而得不到補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，出價(jià)必然低于市場(chǎng)價(jià)，所以農(nóng)民不得不損失很大一部分土地收益。”孫建說(shuō)，政策實(shí)施后宅基地在城鄉(xiāng)的法律地位和市場(chǎng)地位將得到確立，農(nóng)民將依法分享土地出租、出賣(mài)和出讓獲得的收益。

宅基地?fù)碛械盅簷?quán)后，農(nóng)民可用來(lái)購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料，進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資渠道。此前，廣東省相關(guān)政策規(guī)定了集體建設(shè)用地可用于抵押，但作為個(gè)人建設(shè)用地的宅基地并沒(méi)有列入其中。

宅基地上市將大大緩解征地壓力，尤其是能夠減少農(nóng)業(yè)用地的征用。去年廣東省農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓23200多畝，發(fā)生交易2100多宗，總價(jià)值20多億元人民幣。不過(guò)，仍有60多萬(wàn)畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)?！伴_(kāi)發(fā)商老盯著農(nóng)田，因?yàn)槠鋬r(jià)格是偏離市場(chǎng)的，征地成本低。”孫建認(rèn)為，隨著國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田控制越來(lái)越嚴(yán)格，客觀上也會(huì)促進(jìn)和加快宅基地的流轉(zhuǎn)。

如今，長(zhǎng)期在城市工作居住的農(nóng)民不在少數(shù)，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，村里的房子賣(mài)不掉，城里的房子買(mǎi)不起。另一方面，即使有些農(nóng)民在城里買(mǎi)了房子，也不能把村里的房子正常地出售。“允許宅基地買(mǎi)賣(mài)將加快這些農(nóng)民以非農(nóng)化身份加入城市化進(jìn)程中?！睂O建認(rèn)為，城市化的一個(gè)重要標(biāo)志就是居民的非農(nóng)化。

城市房?jī)r(jià)高漲的一個(gè)重要原因就是供給不足，住房供應(yīng)主體單一，市民買(mǎi)房只能去找開(kāi)發(fā)商。如果農(nóng)民的宅基地可以賣(mài)給城里人，也就是城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村購(gòu)置宅基地，將打破城市房地產(chǎn)的現(xiàn)有格局，對(duì)平抑房?jī)r(jià)將起到關(guān)鍵作用。

事實(shí)上，在廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)，與農(nóng)民在城市買(mǎi)房相反，部分富裕的城里人已開(kāi)始在鄉(xiāng)下購(gòu)置房產(chǎn)了。孫建介紹說(shuō)，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，出現(xiàn)了一些別墅區(qū)，不少別墅的主人都是城里人，有的富足的城里人甚至直接到農(nóng)村買(mǎi)地建房。還有的村委會(huì)與投資公司合作建農(nóng)民住宅，將富余的房屋出售給城里人。孫建認(rèn)為，由于原來(lái)政策不允許買(mǎi)賣(mài)宅基地，城里人到鄉(xiāng)下購(gòu)買(mǎi)宅基地房屋不受法律保護(hù)。

北京京華律師事務(wù)所律師丁濤在接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，由于宅基地不納入城市房地產(chǎn)體系，加上只有國(guó)有土地才能辦理產(chǎn)權(quán)證的政策限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須通過(guò)征地手續(xù)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能辦理產(chǎn)權(quán)證，因此，即使允許城里人到農(nóng)村購(gòu)置宅基地，購(gòu)買(mǎi)者同樣拿不到產(chǎn)權(quán)證?！案淖兺恋貦?quán)屬仍然要依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的法律制度?！?/p>

法律留有的空間

作為立法的試驗(yàn)田，廣東在土地改革立法上已是第二次超前。

2005年10月1日，《廣東省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下稱《管理辦法》）正式實(shí)施。這個(gè)以省政府令形式頒布的地方法規(guī)規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等內(nèi)容和具體操作辦法，大大突破了現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定。

政策出臺(tái)背景是，此前廣東各地農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，由于法律不允許，沒(méi)有政策支持，都是以私下的方式進(jìn)行，農(nóng)民的利益無(wú)法保障，引發(fā)了很多土地糾紛，導(dǎo)致農(nóng)民上訪逐年增多。

據(jù)了解，剛開(kāi)始的確有人擔(dān)心《管理辦法》出來(lái)后，由于存在法律上的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)引起更高層有關(guān)方面的關(guān)注，甚至被叫停。實(shí)施后，國(guó)土資源部曾多次派人去廣東考察。

去年3月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，要求穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以規(guī)范完善。8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。

從上述兩個(gè)通知內(nèi)容可以看出，盡管沒(méi)有涉及廣東的具體做法，但實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性。至此，廣東為土地立法試驗(yàn)的“第一步”得到了國(guó)家政策的確認(rèn)。

時(shí)隔不到一年半，廣東再次在土地改革立法上尋求突破。

對(duì)于此次即將出臺(tái)的《管理通知》，孫建認(rèn)為，農(nóng)村個(gè)人建設(shè)用地即宅基地上市流轉(zhuǎn)是一個(gè)完結(jié)?！凹w建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)是第一步，現(xiàn)在是走第二步?！?/p>

丁濤律師認(rèn)為，廣東讓宅基地上市流轉(zhuǎn)最大的法律意義在于農(nóng)民在土地上享有更為完整的物權(quán)。

今年10月1日即將實(shí)施的《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

“這意味著法律為宅基地的上市流轉(zhuǎn)預(yù)留了空間?！倍J(rèn)為，隨著《物權(quán)法》的實(shí)施后，包括《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)也應(yīng)作相應(yīng)的修改調(diào)整和細(xì)化，這樣才能體現(xiàn)法律的一致性和可操作性。