2月14日，建設(shè)部通報(bào)了2006年全國(guó)廉租房建設(shè)情況：目前仍有145個(gè)城市尚未建立廉租房制度，占全國(guó)城市總數(shù)的22.1％；在已建立廉租房制度城市中，絕大多數(shù)沒(méi)有將土地出讓凈收益實(shí)際用于廉租住房制度建設(shè)；部分城市沒(méi)有建立廉租住房保障對(duì)象檔案，申請(qǐng)、審批、退出機(jī)制不完善。

廉租房制度作為一項(xiàng)基本住房保障體制，中央已經(jīng)力推三年，但仍未得到有效落實(shí)。這其中資金、土地和配套制度乃是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

建還是不建已經(jīng)不再是糾葛中心。建設(shè)部宣布今年底將在全國(guó)范圍內(nèi)建立廉租房制度?，F(xiàn)在，建多少，怎么建，一場(chǎng)激烈的中央政府與地方政府廉租房博弈將不可避免。

政策動(dòng)向

從“國(guó)八條”到“國(guó)六條”，近年來(lái)中央連續(xù)出臺(tái)政策遏制房地產(chǎn)投資過(guò)熱，但是“高高在上”的房?jī)r(jià)并沒(méi)有因此回跌。

不過(guò)，值得關(guān)注的是，“國(guó)六條”在拉開(kāi)了房地產(chǎn)行業(yè)宏觀調(diào)控序幕的同時(shí)，也吹響了廉租房建設(shè)的號(hào)角?！皣?guó)六條”提出要調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展中低價(jià)位、中小套型普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房。這其中一個(gè)重要途徑是通過(guò)加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)，積極推動(dòng)住房二級(jí)市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)的發(fā)展，有步驟地解決低收入家庭的住房困難。

“國(guó)六條”的這一措施效果較為顯著。據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)表明，截至2006年底，全國(guó)累計(jì)已有54.7萬(wàn)戶(hù)低收入家庭，通過(guò)廉租住房制度改善了住房條件。其中，領(lǐng)取租賃住房補(bǔ)貼的家庭16.7萬(wàn)戶(hù)，實(shí)物配租的家庭7.7萬(wàn)戶(hù)，租金核減的家庭27.9萬(wàn)戶(hù)，其他方式改善居住條件的家庭2.4萬(wàn)戶(hù)。2006年當(dāng)年新增21.9萬(wàn)戶(hù)，其中領(lǐng)取租賃住房補(bǔ)貼的家庭7.2萬(wàn)戶(hù)，實(shí)物配租的家庭3萬(wàn)戶(hù)，租金核減的家庭9.7萬(wàn)戶(hù)，其他方式改善居住條件的家庭2萬(wàn)戶(hù)。北京、上海、河北等省市，凡申請(qǐng)并符合規(guī)定條件的家庭，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。

分析人士指出，廉租住房制度建設(shè)表明房地產(chǎn)調(diào)控政策可能出現(xiàn)新的動(dòng)向。

在3月份召開(kāi)的全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，由民革中央提交了《關(guān)于政府參與投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建議》的提案。提案從經(jīng)濟(jì)適用房的公平目標(biāo)與市場(chǎng)效率、普通商品房的限地價(jià)與限房?jī)r(jià)兩對(duì)矛盾出發(fā)詳細(xì)闡述了實(shí)施政府建房的必要性，并提出了具體建議。

“‘兩會(huì)’前后的政策信息表明，國(guó)家的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的重心將有所調(diào)整?！?北京大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)陳國(guó)強(qiáng)教授對(duì)《經(jīng)濟(jì)》表示，中央將一改往日收縮“銀根”、“地根”的做法，轉(zhuǎn)向增加住房供給，特別是提高符合中低收入者購(gòu)買(mǎi)需求的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)比例。

陳國(guó)強(qiáng)預(yù)測(cè)，隨著廉租房供給增加，市場(chǎng)房?jī)r(jià)會(huì)相應(yīng)小幅下調(diào)。他表示，商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房彼此的功能難以相互替代。目前，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的比例是偏低的，政府的調(diào)控職能不應(yīng)僅是房?jī)r(jià)，房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整亟待進(jìn)行。

但建設(shè)部提供的另一組數(shù)據(jù)卻并不令人樂(lè)觀——2006年全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)完成投資19382億元，其中廉租房建設(shè)投資總額為23.4億元。就當(dāng)前的數(shù)據(jù)對(duì)比來(lái)看，廉租房還難以撬動(dòng)全國(guó)房市大盤(pán)。

地方政府的難處

目前，我國(guó)的廉租住房制度主要是通過(guò)租賃補(bǔ)貼、實(shí)物配租和租金減免三種方式提高保障對(duì)象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住條件。地方政府用于建立廉租房制度的資源主要來(lái)源于部分土地出讓金收益和住房公積金增值收益。由于廉租房自身福利性的特點(diǎn)，決定了其不可能獲得高利潤(rùn)回報(bào)。在利益和政績(jī)方面都毫無(wú)助益，地方政府對(duì)于建立廉租房制度相對(duì)不太積極。

建設(shè)部統(tǒng)計(jì)顯示，截至2006年底，全國(guó)121個(gè)地級(jí)以上城市明確了土地出讓凈收益用于廉租住房制度建設(shè)的比例。其中青島、寶雞市定為15%，深圳、銀川市定為10%。全國(guó)已有37個(gè)地級(jí)以上城市，將土地出讓凈收益實(shí)際用于廉租住房制度建設(shè)。其中，重慶市1億元，南昌市5224萬(wàn)元，拉薩、蕪湖市分別3000萬(wàn)元。廣東、云南、福建、陜西、西藏等省級(jí)財(cái)政每年安排一定資金，用于補(bǔ)助各市、區(qū)或困難地區(qū)廉租住房制度建設(shè)。青海省規(guī)定，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)80%的廉租住房制度建設(shè)資金，其他20%由各市縣財(cái)政承擔(dān)。

而尚未建立廉租房制度的還有145個(gè)城市，大多位于中西部地區(qū)。對(duì)于這些地方政府來(lái)說(shuō)，資金短缺是一個(gè)重要的原因。

對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所所長(zhǎng)巴曙松提出，可以通過(guò)發(fā)行公債的方式，為地方政府彌補(bǔ)廉租房建設(shè)資金的缺口。全國(guó)工商聯(lián)住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)也正在試圖通過(guò)“房地產(chǎn)信托投資基金”募集資金，而后在城市收購(gòu)房源，以低租金出租用作廉租房。

困擾地方政府另外一個(gè)問(wèn)題則是廉租房的認(rèn)定和監(jiān)督機(jī)制的缺失。

陳國(guó)強(qiáng)教授表示，由于我國(guó)尚未建立有效的個(gè)人收入動(dòng)態(tài)審核體系，難以規(guī)范個(gè)人購(gòu)房行為，導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)上，投機(jī)行為不時(shí)出現(xiàn)，部分低收入者不能享受到政府為其提供的住房保障服務(wù)，加劇了低端住宅市場(chǎng)的供需矛盾。廉租房市場(chǎng)是否會(huì)重蹈經(jīng)濟(jì)適用房覆轍？

在這方面，北京市做出了有益探索。早在2001年，北京市政府就出臺(tái)了《北京市城鎮(zhèn)廉租住房管理試行辦法》，明確規(guī)定在城近郊八區(qū)，將人均住房使用面積低于7.5平方米的低保和優(yōu)撫家庭優(yōu)先納入廉租住房的解困范圍。2005年底北京市將住房困難家庭申請(qǐng)廉租住房的收入標(biāo)準(zhǔn)從低保線提高到家庭人均月收入580元，進(jìn)一步擴(kuò)大了“應(yīng)保盡?！钡姆秶?。

窮人集中居住的隱患

廉租房建立之后，如何管理同樣也是一個(gè)棘手問(wèn)題。

“建立廉租房小區(qū)，人為地讓窮人集中居住，或許會(huì)導(dǎo)致新的‘貧民窟’出現(xiàn)?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心研究員唐鈞向《經(jīng)濟(jì)》表達(dá)了他的擔(dān)憂。

唐鈞認(rèn)為，中國(guó)民間復(fù)雜繁密的親屬網(wǎng)絡(luò)為低收入階層提供了基本的社會(huì)福利，大部分窮人還沒(méi)有窘迫到要風(fēng)餐露宿的地步。唐強(qiáng)調(diào)，福利分房制度的好處之一是形成當(dāng)前中國(guó)貧富雜居的格局，讓窮人與富人之間能夠相互了解彼此的生活方式，甚至有助于提升富人的慈善意識(shí)，自發(fā)地支援、救濟(jì)窮人。但是如果中國(guó)大規(guī)模地修建廉租房小區(qū)，將窮人與其他社會(huì)階層相隔絕，從短期看，的確解決了他們的居住問(wèn)題，但長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，存在一定的隱患。

鏡鑒照例來(lái)自西方發(fā)達(dá)國(guó)家。唐鈞介紹，目前國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大都已經(jīng)放棄直接建設(shè)廉租房的做法，轉(zhuǎn)而通過(guò)向低收入者提供租房補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助，或者將一些住宅區(qū)內(nèi)朝向不好、面積偏小的房屋由政府或非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)下來(lái)，然后廉價(jià)租售給窮人居住。

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，集中建設(shè)的廉租房小區(qū)由于低成本投入，往往質(zhì)量不佳，一般沒(méi)有物業(yè)管理，無(wú)須年久便會(huì)失修，通常在5到10年內(nèi)就已經(jīng)破舊不堪。稍有能耐者陸續(xù)遷出，社會(huì)最為底層和邊緣的階層不斷地沉淀于此。最后導(dǎo)致一些廉租房小區(qū)淪落為環(huán)境惡劣、治安混亂的居住區(qū)，成為城市的隱 患。

唐的擔(dān)憂并非杞人憂天。一些城市在推進(jìn)廉租房制度的過(guò)程中已經(jīng)注意到這些問(wèn)題。建設(shè)部在向全國(guó)推行廉租房制度時(shí)，只是對(duì)于用于廉租房建設(shè)的資金使用來(lái)源和比例做了硬性規(guī)定，而具體的模式各地則擁有充分的選擇自由。廉租住房制度有租賃補(bǔ)貼、實(shí)物配租和租金減免三種方式可供選擇。

如在廣州，從2004年起，政府就開(kāi)始調(diào)整包攬到底的解困思路，從補(bǔ)“磚頭”改為補(bǔ)“人頭”，租房補(bǔ)貼已經(jīng)成濟(jì)困的主要做法；在北京，新建的廉租房多配建在靠近軌道交通沿線的普通商品房小區(qū)中。

在這些中國(guó)的標(biāo)桿城市里，廉租房制度快速而精準(zhǔn)地推行。但在更為廣袤的地區(qū)，資金、土地、不健全的規(guī)章制度——種種因素仍然妨礙著地方政府更好地實(shí)現(xiàn)中央的政策目標(biāo)。