中國古代地方政府的運作，離不開四種人———吏、胥、幕、隨。吏為吏員，是指有官員身份但沒有官員品級或者品級不高的下層辦事人員;胥為胥役，是在官方衙門服役的人員，胥役不僅沒有官員身份，而且多數屬于賤民;幕是幕僚，俗稱師爺，是主官聘請的高級參謀;隨是長隨，是主官帶來的親信跟班。這四種人嚴格意義上都不是官，但卻能在官場呼風喚雨，神通廣大。中國傳統(tǒng)的官場文化，與這四種人關系極為密切。本文先從吏員說起。

吏在不同朝代有所變化，漢代的掾屬，就是后來吏員的前身，所謂掾，是主管某一事務的小頭目;所謂屬，是由掾驅使的辦事人員。漢代的掾屬，還是正式官員，只是級別低下而已(法定為百石和斗食兩級) 。到了唐代，正式有了吏員之稱。凡是吏員，不列入九品官職，但有編制員額。吏員干得好并達到一定期限，可以通過考核，錄用為有品級的正式官員，稱為“雜品入流”。到了明清，對吏員的仕途限制越來越嚴。明初吏員尚可入仕高升，如昆曲《十五貫》里的況鐘，在歷史上曾經由吏員出身，九年任期滿后經考核授予禮部儀制司主事，后來一直升到蘇州知府。但明成祖以后，吏員在官場上的前景黯淡，即使入仕也飽受歧視，高升無望。而這些人，操持著一方政務，影響著地面風俗，決定著吏治狀況，主宰著百姓命運，甚至左右著長官決策。民諺云“任你官清似水，難逃吏滑如油”，就是說的這種現象。

吏員的稱呼多種多樣，唐宋的正規(guī)名稱是令史，民間一般尊稱他們?yōu)檠核?明清的正規(guī)名稱是典吏書辦，民間一般尊稱他們?yōu)樘峥?。衙門里有明確編制的吏員，稱為“經制吏”，明清大約每個州縣定編為二三十名。但這種編制限制徒有虛名，往往在一個朝代開國之初確定后不再更改，以免落下違背祖制的聲名，而在實際運作中不斷增加人數，致使“超編”十幾倍甚至幾十倍。這些超編吏員統(tǒng)統(tǒng)被稱為“非經制吏”，不占正式編制，不由財政供養(yǎng)，而且連名稱也不叫做正式的典吏書辦，稱為“貼書”、“幫差”等等。據清朝初年的侯方域記載，一個普通縣衙，大約有吏員上千人。看來，政府使用“雇用人員”、“協理”的傳統(tǒng)由來已久。

各朝代的吏員，有一個共同特征，就是均在本地(本省范圍) 招募。以明清為例，長官易地任職，缺乏行政經驗，加上人生地不熟，任期也有限，不得不依賴吏員?！皬婟埐粔旱仡^蛇”，吏員祖祖輩輩居于本土，熟悉當地情形，社會根基深厚，耳目靈通，關系熟絡，老于世故，盤根錯節(jié)，州縣長官想不依靠都不行。地方官只能依賴吏員的知識和經驗從事政務，同時又必須對吏員的貪污腐化警惕防范。吏員執(zhí)掌政務，同古代的公文制度有關。州縣與上級的往來，上級對州縣的監(jiān)督，主要通過公文進行。而公文擬制和收發(fā)處理都在吏員。另外，行政管理必須依賴官場慣例，尤其是明清的“則例”制度，六部不斷頒發(fā)的則例連篇累牘，不厭其煩，沒有一個長官能夠在自己的幾年任期內搞清楚，只有世代以此為業(yè)的吏員才能明瞭其中的竅道關節(jié)。加上執(zhí)行這些則例中成文不成文的章法慣例、取舍標準、火候尺度、注意事項，使政府運行極為復雜，離開吏員就寸步難行。晚清的馮桂芬認為， “吏”正是靠“例”來操持政務的。還有，行政不可須臾離開的檔案資料，也為吏員把持。例如，清代的官方錢糧冊僅僅登記戶名，根本不能作為征收錢糧的依據。而實際征收賦稅所必需的戶主真實情況，則記錄在吏員的秘冊中，這種秘冊不屬于公文，連州縣長官都不能看。

明清的吏員數量驚人，一個重要原因是公文處理的需要。以清代為例，除了正規(guī)公文“秉”和“項”以外，非正規(guī)的各種“冊”和“結”往往每年達上百種，而每份公文不論正規(guī)非正規(guī)，都需要抄錄六七個副本。清代州縣行文有“六路通達”之稱，即文件要分送府、道、布、按、督、撫各處。吏員的基本任務，就是抄錄大量公文。明清的吏員被安排在吏、戶、禮、兵、刑、工六房和承發(fā)房(收發(fā)) 、柬房(通信) 、庫房、倉房等處。其職責是草擬公文、填制例行報表、擬制案卷備忘錄、填發(fā)捕票傳票、填制賦稅冊籍等。

從唐代起，官場就對吏員多有批評。劉晏稱:“士陷贓賄，則淪棄于時，名重于利，故士多清修;吏雖廉潔，終無顯榮，利重于名，故吏多貪污?！泵鞔鷱埦诱浿赋觯皇抢襞鹿?，而是官怕吏。這些人不能成事，卻能敗事。所以，官員往往賄賂吏員。例如，兵部按軍功任命官職，如果不給經辦的吏員一些好處，就會遇到刁難。顧炎武針對吏員造成的政治弊端說:“今天下官無封建，而吏有封建。州縣之弊，吏胥窟穴其中，父以是傳子，兄以是傳弟，而其尤桀黠者，則進而為院司之書吏，以掣州縣之權。上之人明知其為天下之大害而不能去也?！鼻宕羁赋?在科舉制下，官員只看文采，不習民事，所以政務必須依賴于吏。而吏員升官無望，借機貪贓受賄，勒索百姓?！俺⑴d一利，吏即隨所興者滋百弊。欲革一弊，吏即隨所革者滋他弊?！钡俑x開吏員寸步難行，官有任期，而吏則父子相承;官要回避本籍，而吏則土著世守。“以他州外郡之人，為來往無常之官。官一而吏百，又皆文采聲華不習民事之官，以之駕馭百十為群、熟悉風土、諳練事故、作奸犯科無賴之吏，于此能奏循績焉?”對這種弊端，連皇帝也心知肚明，如清代雍正就曾指出:“各部之弊，多由于書吏之作奸。外省有事到部，必遣人與書吏講求。能飽其欲，則援例準行;不遂其欲，則借端駁詰。司官庸懦者，往往為其所愚;而不肖者，則不免從中染指。至于堂官，事務繁多，一時難以覺察。且既見駁稿，亦遂不復生疑。以致事之成否，悉操書吏之手，而若輩肆無忌憚矣。”

吏員在公文中上下其手，有一個例子非常典型，清朝南通州有一位刑房書吏，在受理一個鄉(xiāng)紳報案時，看到所失不多，便對盜賊起了惻隱之心，在報案的狀詞“由大門而入”的“大”字上加了一點，變成了“由犬門而入”。大門明火執(zhí)仗撞進來是強盜，而狗洞偷偷摸摸爬進來是竊盜。強盜罪必處死刑，而竊盜罪計贓論罰。按清朝的規(guī)定，辦案只能依據狀詞而不能依據當事人陳述。這樣一改，這個書吏就救了盜賊一命。吏員正是憑借自己在公文處理中的優(yōu)勢，積善者救人于水火，作惡者置人于死地。

吏員名聲不好，與他們的收入途徑有關。從明朝到清初，吏員每年有6 到10 兩銀子的薪水。這筆錢不屬于俸祿，而是類似于伙食補助?？滴踉昶?，所有吏員薪水全部取消。吏員的實際收入來自“陋規(guī)”。關于明清的陋規(guī)，有許多文章沒有說清楚，有些人把陋規(guī)當作貪污受賄，甚至稱其為“黑金政治”，其實不然。所謂“陋”，是指拿不上桌面，不是光明正大的正式財政收支;所謂“規(guī)”，是指有章法規(guī)矩，不能亂來。比如，吏員發(fā)出一份納稅通知，照例要由納稅人支付一定的鞋襪跑腿費、車馬費、茶水錢等等，但錢數是有“行規(guī)”的，不能漫天要價。所以，陋規(guī)既不是黑色賄賂，也不是白色收入，而是介于黑白之間的灰色地帶。后來，雍正年間實行耗羨歸公，把陋規(guī)中的最大來源火耗規(guī)范化，使其成為政府收支中數額巨大的“預算外”補充。

吏員處理公文，同老百姓直接打交道不多，那些收入的直接經手人往往是跑腿辦差的衙役。衙役收到陋規(guī)不能獨吞，而要同吏員重新分配。清代的一般規(guī)矩是紙筆費由吏員獨享，其他陋規(guī)由吏員和衙役分享。凡是同老百姓打交道的事項，每項都要收費。但收費有慣例額度和較為固定的名稱，各地不一。陋規(guī)的收入為朝廷認可，不算貪贓。州縣長官也很清楚這一點，他們一般不主張禁絕陋規(guī)，但不允許超越習慣認可的數額。

吏員貪贓，是指在陋規(guī)之外貪污或勒索。書吏是衙門里的貪贓好手，花樣百出。如借報銷索賄，借司法勒索當事人，征稅中的掉包，稅票中的重號、大頭小票，催比中的賄賂，這些統(tǒng)統(tǒng)被稱為浮費。值得注意的是，書吏為了貪贓方便，往往形成一個巨大的運作網，牢不可破。以縣衙為例，六房書吏不僅包辦行政事項，而且普遍與縣城的各個糧行老板、保歇(保人兼客貨棧主) 勾結，用他們作中介，甚至讓自己的父兄家人當保歇，開店鋪。所有要到衙門打官司、交賦稅、辦理事務者，一般都要通過這些保歇。通過他們就一路通行，不通過他們則處處刁難。其油水之大，致使繼任者要向退役書吏付款買缺，稱“缺底”或“頂頭銀”。有的特殊崗位“頂頭銀”達上千兩銀子。黃宗羲稱:“京師權要之吏，頂者皆數千金，父傳之子，兄傳之弟，其一人麗于法后而繼一人焉，則其子若弟也。不然，則其傳衣缽者也。是以今天下無封建之國，有封建之吏?！币恢钡角宄瘻缤?，這一問題始終沒有解決。

(作者單位:陜西省西安市西北大學公共管理學院，710127)