政策辯論的功用，是糾錯(cuò)還是預(yù)防？如果政府的決策機(jī)制具有足夠的理性，能夠允許在“斷”之前有充分的“謀”與“辯”，那么，公共決策就不會(huì)那么脆弱，不會(huì)遭遇那么多民意的對(duì)壘。

[引子]

12月25日，合肥大霧。晨霧中一大一小身影，一問一答對(duì)話。

孩子：爸爸，我們的城市會(huì)不會(huì)也禁止電動(dòng)自行車？

父親：現(xiàn)在不會(huì)，以后保不準(zhǔn)，廣州不是禁了嗎。

孩子：如果真禁了，以后送我上學(xué)怎么辦？

父親：再說吧，現(xiàn)在還能騎——

“禁電”，2006年底最熱門的公共話題，也是這一年度最飽受爭議的公共政策。政府的沉默，非但未能冷卻各利益相關(guān)方加入政策辯論的熱情，反而讓輿論的洪流匯聚壯大，“禁電”這一公共政策正面臨越來越嚴(yán)峻的拷問。

廣州很多市民，正在為電動(dòng)自行車這一草根交通工具退出城市交通系統(tǒng)而煩惱，這樣的煩惱也正在感染其他城市的市民，被政策寒冬擊中的還有電動(dòng)自行車廠商與銷售商，這利益攸關(guān)的三方漸漸聚攏，抵御政策的冰涼。

大多關(guān)乎民生的公共政策，對(duì)政府來說，可以簡約化為許可和禁止，2006年里，到底有多少類似于廣州“禁電”的政府決策行為，正在變形了的“許可”和“禁止”中蠶食著公眾的福利？

政策辯論：事前事后冷熱不均

盡管有人相信，政策能夠越辯越明，但是他們忽視了一個(gè)很重要的邏輯關(guān)系，政策出臺(tái)之前的辯論與政策出臺(tái)之后的辯論，哪一個(gè)更能夠體現(xiàn)決策正義，哪一個(gè)更能夠改善決策品質(zhì)，哪一個(gè)更能增進(jìn)公共福利？顯然，是事前。

2006年春天，成都市民同樣因?yàn)槌鲂袉栴}引發(fā)了一次激烈的政策辯論。2月20日，成都市交通委員會(huì)向外界透露，將實(shí)行一項(xiàng)新的公路收費(fèi)政策——將18條開放式收費(fèi)公路、“五路一橋”和繞城高速路捆綁式收費(fèi)，所有機(jī)動(dòng)車在年檢時(shí)統(tǒng)一收取，這就是所謂“大年票”政策。

網(wǎng)絡(luò)民意的策動(dòng)，讓私家車主挺身而出，掀起了“新保路運(yùn)動(dòng)”，隨后，人大代表、政協(xié)委員先后呼吁政府部門在“合法合理合情”的前提下妥善解決問題。長達(dá)幾個(gè)月的政策辯論，讓政府陷入了輿論漩渦，使得這項(xiàng)政策動(dòng)議最終落空。

與廣州“禁電”政策相比，成都市民在政策辯論中最終得以影響到政策的輸出，不在于政府部門自身的糾錯(cuò)愿望，而在于辯論發(fā)生在政策正式出臺(tái)之前。時(shí)機(jī)的不同，公共辯論對(duì)政策的影響力就完全不同。

關(guān)鍵是，我們又有多少辯論發(fā)生在“事前”？2005年，兩大曠日持久的政策辯論，當(dāng)屬圓明園環(huán)保事件與黑龍江恢復(fù)婚檢，這兩次辯論都爆發(fā)在政策落地之后。這些案例說明，在“決策黑箱”中制造出的政策產(chǎn)品，在多大程度上可能對(duì)公眾的權(quán)益造成傷害。

政策辯論的功用，是糾錯(cuò)還是預(yù)防？如果政府的決策機(jī)制具有足夠的理性，能夠允許在“斷”之前有充分的“謀”與“辯”，那么，公共決策就不會(huì)那么脆弱，不會(huì)遭遇那么多的民意對(duì)壘。

上世紀(jì)90年代末期，上海就曾經(jīng)嘗試運(yùn)用“德爾菲法”進(jìn)行過政策預(yù)測活動(dòng)。這種由美國蘭德公司命名的預(yù)測方法是采用匿名通信和反復(fù)征求意見的形式，使專家在彼此隔離的情況下交換意見，這些意見在經(jīng)過技術(shù)處理后得出結(jié)果。這一次上海進(jìn)行的小規(guī)模決策咨詢，調(diào)查對(duì)象為45人，預(yù)測的內(nèi)容是：上海市現(xiàn)在急需解決的十大問題是什么？從第一輪的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，專家意見很分散，歸納整理后有107個(gè)問題。上海市政府從中選擇了意見較為集中的20個(gè)問題進(jìn)行第二輪咨詢，兩輪過后意見就比較統(tǒng)一，這樣的嘗試對(duì)上海市政府的決策具有重要的參考價(jià)值。

這樣的“謀”，可以視作另一種形式的“辯”，因?yàn)槿藗儼l(fā)出的不同聲音，影響了公共決策的輸出。

另一種常見的“辯”的形式是聽證會(huì)，盡管一直存在只“聽”不“證”的質(zhì)疑，但這畢竟是一種制度化的事前可以影響政策輸出的方式。形式不是問題，關(guān)鍵在于如何更好地操作，讓聽證會(huì)這種政策辯論的平臺(tái)更穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

如果更多的公共決策行為能夠在政策輸出之前，允許公眾進(jìn)行辯論，那么，公共政策落地就會(huì)少些民意的對(duì)壘，政策的內(nèi)化程度、認(rèn)同程度會(huì)正向提升。

可行性論證：異化為論證可行性

導(dǎo)致公共政策變形的另一種病因，就是將可行性論證異化為論證可行性。在公共部門對(duì)決策失誤責(zé)任追究缺乏合理的制度安排的情況下，“拍腦袋決策、拍屁股走人”成為官場常態(tài)。

作為投資主體的政府，手上有著大批的項(xiàng)目需要決策，可行性論證正逐漸演變?yōu)檎撟C可行性。2006年的多起決策事件，都或多或少地具有這樣的決策痕跡。12月30日，宜昌將“三峽集錦”景區(qū)內(nèi)所有的建筑夷為平地。1996年，這個(gè)號(hào)稱“世界最大的整體性微縮景點(diǎn)”引起極大的轟動(dòng)，旅游界稱：這是繼深圳“錦繡中華”、“世界之窗”后的又一大人造景觀。短暫的興盛之后，“三峽集錦”走向衰落。這個(gè)耗資4000萬元的“假三峽”面臨巨大的安全隱患。

背靠鬼斧神工的三峽美景，宜昌為什么還要上馬“三峽集錦”工程？這個(gè)工程在建設(shè)之初，并非沒有進(jìn)行過“可行性論證”，但是政府的投資沖動(dòng)讓這樣的論證顛倒了邏輯。缺乏了質(zhì)疑的初衷，喪失了專業(yè)的嚴(yán)謹(jǐn)，一干專家學(xué)者的唱和，掩蓋了不同意見者的聲音。

“三峽集錦”并非個(gè)案，南通推倒了一個(gè)新建僅僅兩年的火車站，重新“改擴(kuò)建”，貴州省在對(duì)市場行情、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)控制等要素都無法掌控的形勢下，盲目投資微硬盤項(xiàng)目，都是“論證可行”制造的劣質(zhì)決策。

那么，可行性論證到底是如何淪為論證可行的？答案有兩個(gè)：一是領(lǐng)導(dǎo)意志控制論證過程。如果領(lǐng)導(dǎo)充當(dāng)行家進(jìn)入評(píng)審行列，左右專家意見，那么，主觀意志就代替了客觀理性的分析。當(dāng)各類專家型領(lǐng)導(dǎo)粉墨登場，扮演著論證會(huì)上最有話語權(quán)的角色，可行性論證難免偏離了初衷，喪失了制度設(shè)計(jì)所賦予它的理性。二是論證專家的“職業(yè)化”趨勢，專家學(xué)者猶如演員走穴，出現(xiàn)在不同類型的論證會(huì)上，同樣幾個(gè)人，說同樣的話，只為捧場，不為論證。專家喪失了專業(yè)的傲骨，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠犯?，成為可行性論證會(huì)上被操控的傀儡。

如果換一個(gè)視角，我們?cè)跊Q策之前能不能夠做“不可行性論證”呢？當(dāng)政府的一項(xiàng)新政策、新規(guī)定，或者重點(diǎn)項(xiàng)目出臺(tái)前，在可行性計(jì)劃提出的同時(shí)，組織另外一批人員扮演“魔鬼角色”，進(jìn)行反向論證，這樣的逆向思維能夠提供雙向而且集中群體智慧的參考，對(duì)不可預(yù)測的情況提前采取預(yù)案和防范措施。2005年，北京市政協(xié)委員絳云提交提案，建議試行“不可行性論證”工作機(jī)制，北京正在嘗試通過制度化的安排，進(jìn)一步規(guī)范決策程序，促進(jìn)政府決策的理性化程度。

公共權(quán)力：無休止界限

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才會(huì)休止”，這是孟德斯鳩在《論法的精神》中對(duì)權(quán)力的概括。

這句話中有兩個(gè)問題需要追問，一是如何為公共權(quán)力設(shè)定邊界；二是制度創(chuàng)設(shè)需要基于什么樣的人性假設(shè)。如果用2006地方公共決策中一些經(jīng)典案例來解釋這兩個(gè)問題，我們會(huì)獲得理想的答案。山西方山縣，因?yàn)橐晃恢袑W(xué)生“上書”縣委書記，痛陳網(wǎng)吧給青少年帶來的危害，書記就一紙令下關(guān)閉了全縣的網(wǎng)吧，他維護(hù)了一部分人的利益，但不意味著維護(hù)了公共利益。

縣委書記有沒有權(quán)力終止網(wǎng)吧的營業(yè)行為？網(wǎng)吧的無序發(fā)展帶來的社會(huì)負(fù)效應(yīng)，不是因?yàn)榫W(wǎng)吧的“惡”，而是政府對(duì)于市場的監(jiān)管沒有發(fā)揮最起碼的作用，從這個(gè)意義上來說，政府要做的不是關(guān)閉網(wǎng)吧，而是加強(qiáng)監(jiān)管。

縣委書記善意的政策意圖，卻將公權(quán)力的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、排他性等自然屬性發(fā)揮得淋漓盡致。然而，“后網(wǎng)吧時(shí)代”的方山縣非但未能徹底“消滅”網(wǎng)吧，反而將其徹底趕往非法生存狀態(tài)，這樣的情形下，政府想要監(jiān)控更是難上加難。

2006年發(fā)生的其他一些公共決策行為，諸如濟(jì)寧殺狗、杭州“奔的”退市，我們依稀能夠看到政府揮舞著公權(quán)力的大旗，蠶食本來屬于市場或者屬于私權(quán)利的領(lǐng)域。政治活動(dòng)家們以一種“天然的”傾向，擴(kuò)展政府行動(dòng)的范圍與規(guī)模，去跨越任何可以觀察到的“公共性邊界”，公權(quán)力干預(yù)市場、公權(quán)力干預(yù)私權(quán)利，已經(jīng)成為常見病。

以人類治理公共事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)來說，并不是對(duì)公權(quán)力的擴(kuò)張性沒有足夠的警惕，四種常見的制約權(quán)力的措施在實(shí)踐領(lǐng)域發(fā)揮著不同的功效。第一種是以德制權(quán)，這是最容易被中國傳統(tǒng)文化接受的方式，人們認(rèn)為掌握公權(quán)力的人擁有足夠的自律精神去管束自己的行為；一種是以民制權(quán)，只有擁有健全的選民投票機(jī)制以及委托代理治理方式才能最大程度地發(fā)揮對(duì)權(quán)力的制約；第三種是以法制權(quán)，前提條件是對(duì)法律的尊重以及擁有健全的法律體系；最后一種是以權(quán)制權(quán)，就是以一種權(quán)力去制約另一種權(quán)力。在這四種方式中，哪一種最適合我們，顯然，就是“以權(quán)制權(quán)”，正是權(quán)力的制衡不夠，才會(huì)發(fā)生齊河縣33人冒充縣委書記簽字混進(jìn)國家機(jī)關(guān)的怪現(xiàn)象。編制委員會(huì)理應(yīng)是縣長擔(dān)任，但人事權(quán)卻在縣委書記手上，權(quán)力的失衡必然導(dǎo)致權(quán)力的泛濫。

因此，在制度設(shè)計(jì)中，對(duì)于權(quán)力邊界的設(shè)置，只能以另一個(gè)權(quán)力的存在為邏輯前提，這種邏輯是基于必要的“惡”的人性假設(shè)，正像坐飛機(jī)都需要安全檢查一樣，只有每個(gè)人都被假設(shè)為危險(xiǎn)的，才是真正能夠保障安全的制度。因此，對(duì)公共決策者權(quán)力進(jìn)行制約的必要性就是基于這樣一個(gè)淺顯的道理。