“豆腐預(yù)算”的省思

“豆腐預(yù)算”，是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)一些政府部門預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)、隨意變更的形象比喻。預(yù)算只是“紙上寫寫、墻頭掛掛”的裝飾，最突出的表現(xiàn)是，“要錢、花錢兩碼事”。這樣的“潛規(guī)則”似乎在前些年并不被人特別關(guān)注，直到在全國(guó)范圍內(nèi)刮起一陣陣的“審計(jì)風(fēng)暴”后，政府財(cái)政監(jiān)管的深層漏洞才逐漸浮出了水面。其中，政府在預(yù)算執(zhí)行中存在問題尤為突出。

面對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的諸多問題，人們不禁反思：當(dāng)初有關(guān)預(yù)算審批是如何一路“綠燈”的？資金的調(diào)配為何能如此“隨意”？人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度在哪里？

浙江省人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的工作人員對(duì)此表示，政府預(yù)算在執(zhí)行中，哪些調(diào)整變更要報(bào)人大，有關(guān)法律都只是原則規(guī)定，不具體，難以操作。

中央黨校研究室副主任周天勇指出：“政府收入，預(yù)算外一塊，制度外還有一塊，相當(dāng)一部分收支游離于預(yù)算之外，逃避了人大的監(jiān)督；不僅是人大管不著，就是財(cái)政、審計(jì)部門也拿它沒辦法。在這樣的情況下，政府收支哪里還有公開性、透明性可言？”

據(jù)紹興市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委的同志介紹，在一些具體的政府工程上，“釣魚項(xiàng)目”十分普遍。一個(gè)工程起初的“開價(jià)”隨著項(xiàng)目的推進(jìn)而不斷“追加”，這給人大監(jiān)督帶來了難題。

此外，省人大財(cái)經(jīng)委的同志告訴記者，由于受人代會(huì)審議時(shí)間限制，代表都比較關(guān)注政府報(bào)告，對(duì)預(yù)算報(bào)告關(guān)注不夠，審議政府預(yù)算只能是“走馬觀花”?！邦A(yù)算預(yù)算，匡匡算算”，薄薄的幾頁紙，內(nèi)容過于寬泛，“內(nèi)行人看不清，外行人看不懂”，代表審議走走形式，很難發(fā)揮監(jiān)督功能。

無庸置疑，由于制度、法規(guī)以及工作設(shè)計(jì)等因素，導(dǎo)致了人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的“軟化”。因此，轉(zhuǎn)變“豆腐預(yù)算”為“鐵預(yù)算”，攥緊納稅人的“錢袋子”，把好政府用錢的“閘門”，成為了各級(jí)人大在制度創(chuàng)新和工作探索方面的一個(gè)重要課題。

預(yù)算監(jiān)督走向“剛性化”

審查批準(zhǔn)預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，是憲法和法律賦予人民代表大會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。如何改革人大預(yù)算審查方式，不斷加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，浙江各級(jí)人大積極探索，預(yù)算審查監(jiān)督工作逐漸走向深入。

——專題審查，為人代會(huì)“把關(guān)”。

“以前我們能看到的全省預(yù)算報(bào)告只有一張紙，簡(jiǎn)略得讓人看不懂。今天一個(gè)部門的報(bào)告就變成了一大本書……”

2004年初，浙江省人大財(cái)經(jīng)委對(duì)2004年省衛(wèi)生廳的部門預(yù)算進(jìn)行單獨(dú)審議。此次提請(qǐng)審議的浙江省衛(wèi)生廳部門預(yù)算（草案）共涉及資金55億元，厚厚96頁的報(bào)告讓人大代表一目了然，也讓與會(huì)代表感慨不已。

記者從有關(guān)部門了解到，始于2000年的浙江省部門預(yù)算改革如今進(jìn)入了第6個(gè)年頭。近年來更是每次都選取對(duì)象進(jìn)行重點(diǎn)專題審查，經(jīng)過省人大財(cái)經(jīng)委、專家評(píng)審組、人大代表審查組的三重關(guān)口層層把關(guān)：

第一道關(guān)口是預(yù)算編制過程中的“兩上兩下”，財(cái)政部門根據(jù)各部門報(bào)送的收支計(jì)劃，按零基預(yù)算的要求，逐項(xiàng)核定各種經(jīng)費(fèi)后發(fā)回部門修改；根據(jù)各部門重新核定的預(yù)算，上報(bào)省人大財(cái)經(jīng)委審核。第二道關(guān)口便是專家評(píng)審。專家評(píng)審組成員由人大財(cái)經(jīng)委確定，今年的11人來自審計(jì)、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、高校以及相關(guān)兄弟單位。第三關(guān)則是省人代會(huì)期間的專題審查會(huì)。

省人大財(cái)經(jīng)委的同志告訴記者，2004年，當(dāng)時(shí)剛經(jīng)歷了“非典”，他們通過審議，給衛(wèi)生廳增加了5000萬元，用于建造“疾病預(yù)防控制中心”。2006年，考慮省里推廣“社?！钡姆秶?、提高社會(huì)“低保”額的工作實(shí)際，給民政廳增加了1650萬元預(yù)算。而在2005年對(duì)交通廳的審查中，他們發(fā)現(xiàn)有的單位人均13萬元的公用經(jīng)費(fèi)，大大超出了其他部門的平均水平，因此將其削減到7萬元。

這種審查方式的改變，有效地彌補(bǔ)了人代會(huì)對(duì)預(yù)算審議不充分的缺陷。

——成立“智囊”機(jī)構(gòu)。面對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督工作力量的不足的現(xiàn)實(shí)，嘉興市人大常委會(huì)借助“外腦”，設(shè)立預(yù)算監(jiān)督的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)。2003年11月，嘉興市人大常委會(huì)從社會(huì)各界挑選部分財(cái)經(jīng)方面的資深專家和業(yè)務(wù)骨干，組建了財(cái)政預(yù)（決）算咨詢小組和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析小組，同時(shí)出臺(tái)了相關(guān)活動(dòng)制度。兩個(gè)小組定期召開例會(huì)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況等進(jìn)行深入研究，從而保證了人大監(jiān)督的公正性和準(zhǔn)確性。2004年3月，市農(nóng)經(jīng)局的預(yù)算報(bào)75項(xiàng)開支，經(jīng)專家一項(xiàng)項(xiàng)核下來，被建議核減為35項(xiàng)。

有人評(píng)價(jià)，“智囊”審查小組不僅為人民把好了用錢的“閘門”，還推動(dòng)預(yù)算審查監(jiān)督開始從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

——提前介入項(xiàng)目審查，盯緊預(yù)算變更。以往，由于預(yù)算使用情況沒有相應(yīng)的考評(píng)體系，“財(cái)政的錢好要、好用，不要白不要，不用白不用”的狀況十分普遍。據(jù)了解，紹興市人大常委會(huì)對(duì)重大項(xiàng)目預(yù)算的審批上嚴(yán)格把關(guān)，一些項(xiàng)目在討論和審查過程中被“封殺”。

據(jù)紹興市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委的同志介紹，在要不要新建一座游泳館的討論中，人大從減少債務(wù)的角度出發(fā)，提出了“擴(kuò)建原有游泳館”的意見。在市委黨校遷建項(xiàng)目審查時(shí)，市人大常委會(huì)認(rèn)為停辦的南洋國(guó)際學(xué)?？梢岳茫瑳]有必要另起“爐灶”。

“這些工程方案都得到了調(diào)整，大大節(jié)省了資源?！苯B興市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委的同志表示，“對(duì)重點(diǎn)工程項(xiàng)目在初審中就介入，人大就有時(shí)間與政府協(xié)商討論，從而使決策更加科學(xué)化?！?/p>

對(duì)于預(yù)算變更的審查，紹興市人大常委會(huì)2004年6月25日通過的《關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的決定》中明確指出，市政府必須編制預(yù)算調(diào)整方案，并于當(dāng)年10月底提交市人大常委會(huì)審查。農(nóng)業(yè)、教育、科技和社會(huì)保障等預(yù)算資金調(diào)減，必須經(jīng)過市人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。

“現(xiàn)在，財(cái)政的錢不能隨便花了?！辈簧俟賳T感慨。

“政府的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行比以往更為理性?！边@是紹興市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任錢世錦的感受。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算監(jiān)督不再是“死水一潭”

長(zhǎng)期以來，基層政府財(cái)政隨意支配和安排問題突出，往往因政府自由裁量權(quán)力過大而形成各種弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算監(jiān)督也被譏為“死水一潭”。而現(xiàn)在，浙江各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督也逐漸走出空泛的象征性監(jiān)督，開始了富有“草根”氣息的監(jiān)督方式改革。

2005年4月，溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)政府將預(yù)算中的一些屬于政府投資的項(xiàng)目拿出來，經(jīng)過從全鎮(zhèn)12萬人口中抽樣出的275名民意代表的反復(fù)討論，選擇出他們認(rèn)可的項(xiàng)目，并將這些經(jīng)過“民主懇談”后挑選的項(xiàng)目交由人大投票通過，成為政府的最終預(yù)算。

澤國(guó)鎮(zhèn)的黨委書記坦言，民意決策的結(jié)果出乎他們鎮(zhèn)“精英層”預(yù)料，諸如道路等基礎(chǔ)工程起初被領(lǐng)導(dǎo)普遍看好的項(xiàng)目，卻被環(huán)保工程所替代?！翱磥磬l(xiāng)財(cái)政的錢該怎么花，鎮(zhèn)里還是對(duì)群眾的需求了解不夠?！?/p>

相比澤國(guó)的做法，2005年7月，溫嶺市開啟的“新河試驗(yàn)”更是引起了社會(huì)各界高度關(guān)注。具體做法是：將鎮(zhèn)政府提出的財(cái)政預(yù)算草案提交給鎮(zhèn)人大，經(jīng)人大代表和與會(huì)民眾就預(yù)算的具體內(nèi)容進(jìn)行懇談后，再由鎮(zhèn)政府和人大的預(yù)算審查小組共同修改預(yù)算，形成新的預(yù)算方案，再提交人代會(huì)通過。

與此同時(shí)，新河鎮(zhèn)還成立了由人大代表組成的鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組，負(fù)責(zé)在人代會(huì)后對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)行監(jiān)督。如果人大財(cái)經(jīng)小組認(rèn)為預(yù)算沒有按照原定計(jì)劃實(shí)行，或者有些新增預(yù)算出現(xiàn)，可以向鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出請(qǐng)求，要求鎮(zhèn)人大主席團(tuán)召開人大代表會(huì)議，就預(yù)算的執(zhí)行問題和新增預(yù)算進(jìn)行討論。

此外，從2006年3月開始，預(yù)算分小組審議，并由人大專家進(jìn)行專門性的培訓(xùn)。

“在人代會(huì)上，代表們提出的問題集中、務(wù)實(shí)、有針對(duì)性，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一點(diǎn)都不馬虎，并且都能根據(jù)懇談的意見，作出相應(yīng)的調(diào)整?！边@是在“預(yù)算懇談會(huì)”現(xiàn)場(chǎng)觀摩的浙江大學(xué)政治學(xué)系師生的普遍感受。

中國(guó)政法大學(xué)蔡定劍教授評(píng)價(jià)：將溫嶺原創(chuàng)式的“民主懇談”方式引入到體制內(nèi)，完成人大代表和政府之間的直接對(duì)話。這同樣是對(duì)基層人大開會(huì)程序的改革。

怎樣為人民管好“錢袋子”？杭州市余杭區(qū)人大常委會(huì)的做法也頗受外界關(guān)注。

面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在的各種現(xiàn)實(shí)難題，要實(shí)現(xiàn)從程序性監(jiān)督向程序性和實(shí)質(zhì)性監(jiān)督并重的轉(zhuǎn)變，余杭區(qū)人大常委會(huì)組成人員認(rèn)識(shí)到，必須創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督財(cái)政工作的新思路。

2005年6月24日，余杭區(qū)十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的意見》。該《意見》重點(diǎn)突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)預(yù)算的審查和批準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整的審查和批準(zhǔn)，財(cái)政決策的審查和批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政性資金重大項(xiàng)目、公有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、政府債務(wù)管理等監(jiān)督內(nèi)容。

記者了解到，2006年，余杭區(qū)14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大普遍把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督、依法調(diào)整預(yù)算等內(nèi)容列入年度工作重點(diǎn)。初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的經(jīng)常性監(jiān)督，預(yù)算調(diào)整進(jìn)入“法軌”，人大代表的財(cái)政審議能力也得到了提升。

顯然，經(jīng)過基層人大和政府的積極探索和創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的預(yù)算監(jiān)督不再是“死水一潭”。

配套立法，保障監(jiān)督

為使預(yù)算編制、初審、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算編制、審計(jì)監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，浙江省人大常委會(huì)力抓“環(huán)節(jié)立法”、“專項(xiàng)立法”，制定了一系列的地方性法規(guī)。2000年12月28日，通過了《浙江省預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》；《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》列入今年省人大常委會(huì)的一類立法計(jì)劃，其草案已于9月底提交省人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議。配套立法，為預(yù)算監(jiān)督保駕護(hù)航。

提請(qǐng)省人大常委會(huì)會(huì)議審議的《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》（草案）總結(jié)了我省各級(jí)人大常會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)出諸多亮點(diǎn)。

草案規(guī)定，省人民政府要做到先有預(yù)算，后有支出，這就在源頭上規(guī)范了政府預(yù)算的執(zhí)行工作。對(duì)預(yù)算的初審，草案指出，省人大財(cái)經(jīng)委對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查時(shí)，可以向政府有關(guān)部門提出詢問，也可以向有關(guān)方面的代表和專家征求意見。

“預(yù)算變更”是監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。法規(guī)草案加強(qiáng)了對(duì)“預(yù)算變更”的監(jiān)督，規(guī)定在省級(jí)預(yù)算執(zhí)行中，因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入，省人民政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，提請(qǐng)省人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。

審計(jì)被認(rèn)為是檢測(cè)預(yù)算執(zhí)行情況的有力武器。草案規(guī)定，省人大常委會(huì)可以要求省人民政府責(zé)成省審計(jì)部門就預(yù)算執(zhí)行中的重大問題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果。

作為預(yù)算監(jiān)督的最后一道關(guān)卡，決算審查更是不能放松。草案賦予了人大常規(guī)性審查權(quán)力外，還賦予省人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工作委員會(huì)對(duì)省級(jí)部門決算進(jìn)行重點(diǎn)審查的權(quán)力。

省人大財(cái)經(jīng)委的同志表示，草案對(duì)省人大及市縣人大的一些現(xiàn)有的做法進(jìn)行了立法規(guī)范，以期實(shí)現(xiàn)“有法可依”。同時(shí)他提到，一些省市實(shí)行“臨時(shí)預(yù)算”和國(guó)外的“獨(dú)立審計(jì)”等等內(nèi)容，雖然草案中沒有涉及，但有可能是預(yù)算改革深入的方向。

從實(shí)踐來看，浙江各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督正在由程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變。雖然，人大要切實(shí)履行對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督職能，在我國(guó)還是一個(gè)漸進(jìn)的、逐漸適應(yīng)的過程。但是，通過探索和改革，人大對(duì)“錢袋子”的看管將越來越顯示出其“剛性”。

攝影蔡榮章

與2005年湖南省級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告公開引發(fā)公眾熱烈好評(píng)相比，今年的審計(jì)報(bào)告公開似乎多了些冷靜。在制度框架下，常態(tài)的公開或許比暫時(shí)的熱鬧更有價(jià)值。當(dāng)審計(jì)報(bào)告走過人大常委會(huì)的法律程序后，人大還要做些什么？答案就在公民的殷殷期望之中——運(yùn)用審計(jì)信息，依法厲行監(jiān)督。