初秋，上海，有風(fēng)來襲。

自7月底，上海市勞動保障局局長祝均一涉嫌挪用社?；鸨浑p規(guī)揭開冰山一角后，很快牽連出了上海龍頭國企電氣集團(tuán)的兩位高層，進(jìn)而又扯出了一家區(qū)級政策性房地產(chǎn)公司新黃浦的總裁，并最終導(dǎo)致這個中國經(jīng)濟(jì)第一大市的一把手落馬。

在中央一系列令人酣暢淋漓的反腐重拳下，有識者不僅認(rèn)清了個別官員的道德淪喪，更開始深入地反思孕育這一連環(huán)腐敗的制度土壤——在內(nèi)因之外，是哪些外因縱容了他們?

據(jù)筆者了解，上海經(jīng)濟(jì)決策層的智囊圈子目前重啟了一個由來已久的爭議命題——政府介入經(jīng)濟(jì)的邊界在哪里?

在上海，很多官員與專家紛紛重談無為而治。而此前，強(qiáng)勢政府合理性的調(diào)門還不絕于耳。

那么，這個夏末秋初，有可能成為一個分水嶺，從此改變上海前十年的慣性思路嗎?上海后一個十年的道路何去何從?上海模式的調(diào)整對全國的借鑒意義又在哪里？

反思之一：

投資驅(qū)動力的未來

幾乎沒有人可以否認(rèn)．上海上世紀(jì)90年代以來在經(jīng)濟(jì)上取得的飛躍性成就。

根據(jù)有關(guān)資料，自浦東開發(fā)開放14年來，上海的經(jīng)濟(jì)始終保持兩位數(shù)的增長，GDP從756億元增長到2005年的9140億元——這意味著，上?，F(xiàn)在一年GDP的增幅，比90年代初全市總盤子還要多。

但是，情況正在改變。清醒者已開始未雨綢繆。

今年3月28日，時任上海市市長的韓正到上海市重要的智囊機(jī)構(gòu)——社科院做了一個兩小時的報告。

一開始，他就向在場的專家提出了一個問題——“回過頭總結(jié)一下，推動(上海)過去15年強(qiáng)大的動力因素在未來是不是會有變化?”然后，韓市長自問自答：“我感覺到是會有變化的?！?/p>

隨之，他為專家們布置下了13個研究課題，比如推動浦東綜合配套改革，如何處理好政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系等，范疇涵蓋了經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律學(xué)、社會學(xué)及哲學(xué)等。

這是筆者所見的上海市政府高層近年來第一次公開吹響反思的號角。

談到上海發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)的變化，首先就表現(xiàn)為資本驅(qū)動力的后勁問題。

前面15年，上海曾經(jīng)歷了一段特殊的建設(shè)時期．上世紀(jì)90年代初期，上海市政建設(shè)因公共投入嚴(yán)重不足，整個城市老化到了不堪重負(fù)的地步。對當(dāng)時情況的一個直觀反映是，1991年底，一股北方襲來的寒流，竟然在一夜之間造成了上海五萬多處地下水管破裂。還有資料顯示，那時上海人均住房只有2．8平方米，一平方米公交汽車上最多時要擠進(jìn)11個人。

于是，當(dāng)時上海政府決定重啟遠(yuǎn)東第一市的活力時，決定通過自費改革的艱苦實踐，把籌集的大量資金首先集中投入城市急需的硬件設(shè)施。這種資本的集中投放，驅(qū)動了此后上海城市基礎(chǔ)建設(shè)和房地產(chǎn)兩個重心。

宏觀的官方數(shù)據(jù)顯示，“八五”期間上海全社會投入達(dá)3900億，“九五”期間為9600億，“十五”突破了13000億，分別占到全國的1／11－1／25——累加起來，上海前15年的總投資達(dá)到26000多億元!

這兩萬多個億釋放m來的巨大能量，很快使上海步入了一個“魔法師時代”般的十年，城市面貌由此脫胎換骨。

“可是，在2005年的基礎(chǔ)上，我們還是按照這樣的投資速度來支撐，是不行的?！表n正在社科院說道，“如果上海在投資驅(qū)動上，投資結(jié)構(gòu)不調(diào)整，是難以為繼的?！?/p>

到了今天，為什么會有這樣新的判斷?

據(jù)了解，上海2005年全社會同定資產(chǎn)投資3500億，南于世博會的來臨，“十一五”期間上海的重大項目仍將達(dá)到5000到6000億的規(guī)模，也就是說在未來五年，上海仍可基本維持每年10％的投資增長。但是到世博之后，增幅下降是肯定的。

上海社科院2005年度一個《上海市經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變》的課題報告研究表明，從90年代開始，上海市總體經(jīng)濟(jì)投資的邊際效應(yīng)呈現(xiàn)出一條向下傾斜的“下坡線”。

“總體經(jīng)濟(jì)每一元同定資產(chǎn)投資對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增加值，1990年是0．64元，2004年這一數(shù)字是0．44元，下降了31％?！眻蟾嬲f。

而中央對上海市發(fā)展服務(wù)業(yè)的戰(zhàn)略定位．正促使上海必須進(jìn)行投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但需要意識到，服務(wù)業(yè)的投資不比第二產(chǎn)業(yè)。因為，目前投資大的主要是第二產(chǎn)業(yè)，1000萬美元在第二產(chǎn)業(yè)里是小項目，1000萬美元在第三產(chǎn)業(yè)里則是了不起的大項目。

“如果按照前15年的投資結(jié)構(gòu)，上海將會有‘兩個不能承受’——一個是土地承載率不夠，不能承受；二是上海的容量不夠，不能承受。”韓正說，中央提出五個統(tǒng)籌，區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上第一重要的，“如此高密度的投入．對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，落實科學(xué)發(fā)展觀．都未必是一個唯一的方向?！痹诤暧^調(diào)控的大背景下，上海對增長方式的及時反省，或?qū)椭匦绿顺鲆粭l值得其他城市仿效的新路。

反思之二：

政府能否直接經(jīng)營城市

此前15年，上海一度在城市經(jīng)營上探索出了一條曾頗為自豪的發(fā)展之路，有人將之歸結(jié)為“上海模式”，其獨特之處在于，它是以政府來承擔(dān)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的功能。

“以往上海的發(fā)展模式可以概括為：政府作為發(fā)展的主體．對城市的各種資源進(jìn)行盡可能的有效配置，再通過現(xiàn)有資源吸收整合其他資源，包括外資和民資，共同推動上海的城市發(fā)展?！鄙虾Ｒ晃徽疀Q策咨詢研究專家介紹說。

由政府直接出面“集中資源、集中辦事”的上海模式，在基建領(lǐng)域表現(xiàn)得最為顯著。

上海市一位領(lǐng)導(dǎo)曾在2002年的亞行會議上揭開過其間的謎底——主要在于政府主導(dǎo)的投融資體制的大膽創(chuàng)新。

據(jù)其介紹，上海城市建設(shè)投資的融資體制改革走過了三個階段，上世紀(jì)80年代中期到90年代初，是以建立舉債機(jī)制為重點，擴(kuò)大政府投資規(guī)模；90年代中期．則是以土地批租為重點，大規(guī)模挖掘資源性資金，而90年代后期，則以資產(chǎn)運作為重點，擴(kuò)大社會融資。

在這種制度變遷的過程中，一種突破性的思路轉(zhuǎn)換是，上海的市政建設(shè)不再以財政劃撥的方式直接投入，而是通過設(shè)立一系列的政策性投資公司來操作，即后來所稱的“撥改投”。

其中1987年成立的綜合性投資公司久事公司，與1992年成立的專門司職市政建設(shè)投資的上海城市建設(shè)投資總公司(以下簡稱城投)，堪稱該類企業(yè)的鼻祖。

“久事”跟“九四”諧音，其故事是這樣的：1987年上海發(fā)展資金了無著落，中央給了上?！熬潘膶ｍ棥闭撸试S上海到國際市場上自借、自還、自擔(dān)保32億美元，于是上海成立久事公司統(tǒng)借統(tǒng)還。這個32億美元貨款就是著名的“久事債”。

根據(jù)久事公司工商注冊資料，上海久事公司成立于1987年，當(dāng)初為“正局級事業(yè)單位，企業(yè)經(jīng)營，屬市綜合經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，歸口市計劃委員會管理”。當(dāng)時上海計委的一位副主任兼任久事公司的董事長。

這大概正是后來各地冒出一大批“政策性紅頂公司”的肇始，直到2003年中央出臺了當(dāng)年的二號文件，這種由政府在任官員直接兼任政策性公司老總，推動城市經(jīng)營的模式才大規(guī)模得到整頓。

不過在90年代，久事的諸多做法更多被視為一種開創(chuàng)性的實踐經(jīng)驗。

當(dāng)時上海市賦予久事公司的任務(wù)，是“審核‘94專項’項目的經(jīng)濟(jì)效益，負(fù)責(zé)資金的統(tǒng)籌調(diào)度和還款?！背酥猓檬鹿具€“開展綜合開發(fā)經(jīng)營等業(yè)務(wù)，以增強(qiáng)還款能力”。

隨后，久事公司的業(yè)務(wù)外延不斷擴(kuò)展。1990年，跟具有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)的“實事公司”合并，并于兩年后正式獲得房地產(chǎn)開發(fā)資格。1991年，久事公司還跟上海市投資信托公司合并，并身體力行地“在國際和國內(nèi)市場上先后籌措了上千億的資金，連續(xù)投資上海重大基礎(chǔ)設(shè)施項目”。

依照久事模式，上海市隨后又存市城市建設(shè)管理辦公室的基礎(chǔ)上，組建上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司(簡稱上海城投)，專事城市建設(shè)開發(fā)。城投和久事又共同成立上海申通集團(tuán)有限公司，專營城市軌道投資。

其中，僅城投公司一家自1992年到2004年的十年間，就通過各種渠道為上?；I集了1200億左右的城建資金。

可硬幣總有另一面。

“這些主要依靠政府信譽(yù)融資．擔(dān)負(fù)著為政府背債職能的政策性公司，由于投入的多是市政基礎(chǔ)建設(shè)，同報率有限，償債能力就不會太強(qiáng)。而惟一的方法就是借了新債還舊債。其結(jié)果必然是陷入負(fù)債率越來越高的局面?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)的一位教授直言。

來自上海市政府發(fā)展研究中心的《浦江兩岸建設(shè)投融資體制創(chuàng)新研究報告》印證了該教授的判斷。

該報告指出，城投的“資金來源基本可分財政投入、內(nèi)外舉債和其他i部分”，其中“內(nèi)外舉債的資金籌措額占總?cè)谫Y量的60％，并以銀行貸款為主”。這意味著，這些年來城投向各大銀行的累計借貸額應(yīng)當(dāng)在500億以上。

針對于此，上海市在使用這些政府性公司上也體現(xiàn)出了“高超”的運作技巧——一位前上海市財政局副局長介紹，上海市是輪流使用這些政府性公司，哪家公司負(fù)債率高了，政府就讓它修養(yǎng)生息一陣子，比如補(bǔ)充資本公積金，或者是劃拔一塊土地給它開發(fā)；而其他負(fù)債率不高的公司再替換它沖上投資建設(shè)的第一線。

久事公司的例子使這一說法得到印證。

從久事公司2005年度的年檢來看，資產(chǎn)總額610．04億元，負(fù)債為344．52億元——這已是政府多次注資后的結(jié)果——從久事公司的工商資料也可以看出，上海市財政和它存在資金上的緊密關(guān)聯(lián)。例如1998年，上海市財政局將軌道明珠線8億元的專項撥款轉(zhuǎn)作了久事公司的資本金，2001年上海市財政局又將軌道交通項目財政專項22．5億元轉(zhuǎn)作公司資本金。大略統(tǒng)計，從1998年開始，上海市財政局和國資辦至少分四次向久事公司增加了資本公積金，計有40億元左右。

反思之三：

模糊的新國企模式

盡管上海獨特的投融資改革所催生的經(jīng)濟(jì)奇跡有日共睹，但是，上海一位接近市政府的專家提醒：“上海市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，取決于上海發(fā)展的內(nèi)在要求和環(huán)境條件的變化。強(qiáng)勢政府在前15年的跨越式發(fā)展的特殊歷史階段中很有效，可一旦進(jìn)入平穩(wěn)期，就需要回歸，就需要克服慣性。”

他說，慣性往往是最可怕的東西，特別是在之前做得很成功的情況下。

可環(huán)境時時在變，回頭來看，上海的投融資模式已出現(xiàn)了一些明顯的弊端，值得警醒。

一是政策性公司主體過多、過雜。

城投公司1997年處于融資高峰期時，當(dāng)年為上海城市建設(shè)融得的資金突破了140億元，但到了2001年，它直接投身市政建設(shè)的金額僅為80億元——而這一年．上海的市政整體投入?yún)s是4年前的數(shù)倍。

所以，2002年上海將市政投資的擔(dān)子不得不更多地壓到了另一家新的政策性公司——同資經(jīng)營公司身上。

不久，上海各級政府手中的“牌”就變得越來越多。

久事、城投模式被不斷克隆，其結(jié)果是，不僅在市級層面形成了多家綜合性投資公司，比如上海國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、上海大盛資產(chǎn)有限公司、上海盛融投資有限公司等。在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、地產(chǎn)、體育等領(lǐng)域也都相繼成立了各種各樣的投融資公司。

甚至于，很多政府部門都或明或暗地成立了林林總總的政策性公司，直接插手市場運作。

事實證明，在那個市場與計劃經(jīng)濟(jì)“有縫銜接”的15年里，這種地方政府走上前臺，以提高社會運作效率的方式一度起到積極作用。

但熟悉這類公司運作的人士指出．這種政府性公司擁有高效的同時，也埋下了諸多隱患，市場約束不強(qiáng)就是一個“致命傷”。

“政府直接插手資源配置和經(jīng)濟(jì)運行，就形成城市經(jīng)營型發(fā)展，這種發(fā)展非常有效，但政府層面的績效是以扭曲市場關(guān)系為代價的?！鄙虾Ｊ幸晃皇姓疀Q策咨詢專家評價。

特別是如果這些公司的范疇被無限放大，且處在“內(nèi)部人”控制下，執(zhí)行人出現(xiàn)道德風(fēng)險，則進(jìn)而整體上揭示了這套體系的風(fēng)險。

第二個問題是，政策性公司的角色定位模糊。

首先，就概念而言．政策性公司并不是一個特定稱謂，有人將之稱為新國企，以區(qū)別于以往的生產(chǎn)性國有企業(yè)，有人則將之稱為地方二財政的殼公司。

作為地方政府，通?？梢哉{(diào)動的資源主要有三個，一是地方財政，二是土地，三是無形資源——政策。

我國自1994年后實行分稅制后．地方財政收入大幅提高，但這仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方炙熱的資金需要。比如，2005年上海的地方財政收入為1433億，但當(dāng)年地方兩級政府的財政預(yù)算超過1600億。

那么，龐大的資金缺口如何填補(bǔ)?

土地和政策，無疑是地方政府的兩大法寶，而兩者嫁接到一起，則正是大多政策性公司都集中在土地領(lǐng)域的原因所存——通過地方性政策法規(guī)，為政策性公司保駕護(hù)航，把土地盤活起來，變現(xiàn)為地方的二財政，有些甚至蛻變?yōu)閭€別領(lǐng)導(dǎo)的小金庫。

再以上海國資經(jīng)營有限公司為例。這家具有獨立法人地位的企業(yè)，最初的角色設(shè)計是最大限度地盤活國有資產(chǎn)，并把所得的資產(chǎn)和利潤無償上繳給政府部門，再由政府將這些錢以財政的名義投入到政府的重大建設(shè)項目和高科技產(chǎn)業(yè)。

但當(dāng)其在2000年進(jìn)入規(guī)范運作期的時候，困惑卻接踵而至。

“我們發(fā)現(xiàn)這里存在一個會計制度上的技術(shù)性問題，原來的思路不具有可操作性。所以2001年我們就改成了接受政府的指令，然后由我們直接把錢投出去?！眹Y公司的一位負(fù)責(zé)人曾這樣告訴筆者。

這種角色轉(zhuǎn)換的具體表現(xiàn)是，很快，國資公司就由一個以盤活國資為目的演變?yōu)橐粋€強(qiáng)力介入市政基礎(chǔ)建設(shè)投資的“殼”。

僅2002年，國資公司就先后擔(dān)任了上海大小洋山深水港項目、黃浦江開發(fā)項口、F1賽車道項目、松不江新城項目、浦東鐵路建設(shè)項目、外高橋項目等等“政治上的經(jīng)濟(jì)任務(wù)”。

“事實上，因為是政策性公司，在我們公司內(nèi)部一直是兩個輪子前進(jìn)。有的是自己做的，有的是政府指令做的，自己做的比較關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，政府指令做的則更多關(guān)注社會效益?！眹Y公司的一位高層對筆者說。

這種角色模糊的現(xiàn)象在上海其他政策性公司身上同樣存在。

比如，為解決當(dāng)年土地招投標(biāo)工作推行不力，上海市政府于2002年11月18日掛牌成立了上海市地產(chǎn)集團(tuán)。這個國有投資的集團(tuán)公司，是上海近年由政府投資組建并實行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的最大的房地產(chǎn)企業(yè)，注冊資本40億元人民幣，加上銀行已經(jīng)承諾的授信額度，成立之初其實際可運作資金就達(dá)100億人民幣以上。

地產(chǎn)集團(tuán)的對外使命是，憑借強(qiáng)大的資金實力，通過市場化的運作，進(jìn)行土地開發(fā)，實現(xiàn)土地增值，確保土地出讓中的政府收益，并代表政府對上海的土地一級市場進(jìn)行調(diào)控性經(jīng)營，發(fā)揮土地供應(yīng)市場的“總龍頭”、“主渠道”和“蓄水池”的作用，從而在上海房地產(chǎn)市場中建立政府主導(dǎo)型的土地儲備供應(yīng)機(jī)制。

但市場對此卻質(zhì)疑不斷，一個焦點是，當(dāng)時上海土地發(fā)展中心目前也被并入了新成立的地產(chǎn)集團(tuán)。同時劃歸地產(chǎn)集團(tuán)的還有上海中星(集團(tuán))有限公司、上海閔虹(集團(tuán))有限公司等大型同有經(jīng)營性房地產(chǎn)企業(yè)。

市場人士追問，地產(chǎn)集團(tuán)既然代表政府儲備土地控制一級市場，那又為何擁有眾多房地產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。如果同時操作土地一二級市場，豈不又是一個裁判與運動員的混合體?

由上二述兩點，則直接帶來了第三個嚴(yán)重弊端——監(jiān)管不透明。

其實，上海模式基本還是代表了投融資體制改革的方向，但在操作層而存在諸多疏漏，核心問題過于“灰色”，因無法監(jiān)管而無法完善。當(dāng)它們投資失當(dāng)時，因運作不透明，也會導(dǎo)致責(zé)任無法追究、無人追究的一面。

如今可以看到，此次上海社保風(fēng)波的三大涉案機(jī)構(gòu)，癥結(jié)幾乎都在于此——上海勞動保障局下而設(shè)立了一系列對外投資公司，如東展公司、安聯(lián)公司都成為社保案的操作主體，它們二度造成巨額虧損，卻仍能繼續(xù)演繹瘋狂的游戲；電氣集團(tuán)的所謂三大民營的戰(zhàn)略投資者，最后被發(fā)現(xiàn)幾乎都是與地產(chǎn)商的合謀；而新黃浦，本身就是一家典型的區(qū)級政策性房地產(chǎn)公司，體系龐雜，財務(wù)混亂。

這些事實證明，一旦壟斷經(jīng)營的前提存在，這些政策性公司往往具有不可抑制的投資沖動。

其根源在于，雖然大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項目因其壟斷性，具穩(wěn)定的市場前景，完全可以吸引民間資本，但政策性公司更愿意靠政府信用的介入去吸引資金。原因在于，國有投資系統(tǒng)想要繼續(xù)壟斷這一領(lǐng)域，讓傳統(tǒng)融投資體制帶來的超額壟斷利潤去消化傳統(tǒng)體制下的低效率。

這一體制需要的只是借助民間資本來解決資金短缺問題，而不是想把這一領(lǐng)域市場化。甚至寧愿利用政府信用來承擔(dān)保底回報率的風(fēng)險，也不愿真正讓民間資本來分這杯羹，讓政府的角色和對資源的支配權(quán)力因為民間資本的介入被削弱。

所以說，政府性公司是一柄“雙刃劍”，在早期政府駕馭市場經(jīng)濟(jì)還較陌生的情況下，能有效利用政府的信用、聚集政府資源辦事。但久而久之“玩大”了之后，就演變?yōu)榈胤秸囊豁椕半U——如果“二財政”繼續(xù)缺乏“一財政”那樣相對完備的制約系統(tǒng)性，則風(fēng)險仍將長期存在。

今天，上海模式的反思因社保案的爆發(fā)而顯得尤其迫切——在新的環(huán)境下，前15年上海發(fā)展的路子是否繼續(xù)有效?抑或說，上海政府運作的這套模式，要不要轉(zhuǎn)變，如何轉(zhuǎn)變?

或許，正是這一背景，今年3月底，韓正存社科院的演講最后指出，今后上海改革核心的核心就是，政府、企業(yè)、市場、社會四位一休的改革，“我們政府的很多管理思想、管理的模式，包括體制、機(jī)制，在‘十一五’都要進(jìn)行一些不失時機(jī)的改革。”

筆者認(rèn)為，這也是一個可供國內(nèi)其他城市共同深思的命題。

(編輯 李豐池)