各類跨省市大型社會事件的頻頻發(fā)生,使得區(qū)域間的法制協(xié)調(diào)備受關(guān)注。東北三省在此之際,率先打破政府立法隔閡,嘗試橫向間的協(xié)作立法,用以消弭區(qū)域間沖突,同時(shí)節(jié)省各自的立法資源。不少專家表示,此舉標(biāo)志著東三省政府間協(xié)作立法已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段,更利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3406輛車“外逃”
由于政府立法的不一致,使得各地區(qū)出現(xiàn)高低不同的養(yǎng)路費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致吉林、遼寧大批車輛落戶黑龍江。
吉林省政府法制辦立法處處長張滿良對政府間立法不一致而產(chǎn)生的后果感觸很深。這兩年,吉林省“外逃”車輛嚴(yán)重,造成車輛養(yǎng)路費(fèi)大量流失?!斑@就是各地立法不一致造成的?!?/p>
一份調(diào)查顯示,吉林全省貨車(包括小型貨車在內(nèi))數(shù)量大約在16萬輛到18萬輛之間。自2004年1月至2005年7月底,吉林省轉(zhuǎn)往外省的5噸以上大型貨車3406輛,大部分轉(zhuǎn)往內(nèi)蒙古和黑龍江地區(qū),年損失各種稅費(fèi)合計(jì)11568.6萬元。
“主要是因?yàn)楦鞯刂贫ǖ倪\(yùn)輸車輛收費(fèi)不同而造成的?!睆垵M良說,有些車輛在收費(fèi)低的地方落籍,卻在另一個(gè)省份長期運(yùn)營。
雖然黑龍江、吉林、遼寧三省制定的養(yǎng)路費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本接近。但除了它們?nèi)齻€(gè)省級地方立法主體外,還有沈陽、長春、哈爾濱、大連、齊齊哈爾等9個(gè)地市級立法主體,它們各自都會定出不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
齊齊哈爾所制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是,養(yǎng)路費(fèi)全年只需包繳9個(gè)月,而且齊齊哈爾的甘南和五大連池的農(nóng)墾部門對于每噸載重所征收的養(yǎng)路費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),是按135元/月來執(zhí)行,但吉林的標(biāo)準(zhǔn)是190元。
同時(shí),黑龍江省專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)還在享受按費(fèi)率征收的優(yōu)惠繳費(fèi)政策,轉(zhuǎn)籍到黑龍江省一農(nóng)場下設(shè)的運(yùn)輸公司的貨車都是15噸位以上的大噸位貨車,但都按照9噸位貨車的費(fèi)用進(jìn)行收取。
于是,從2004年年底到2005年1月,長春本地車輛轉(zhuǎn)籍到黑龍江地區(qū)的車輛就有152輛,當(dāng)時(shí)還有近千輛車準(zhǔn)備轉(zhuǎn)籍。
遼寧省在車輛管理上,也表現(xiàn)出了和吉林省相同的命運(yùn)。目前,遼寧省的外掛車輛約7000輛,去向也主要集中在黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)。
“政府立法的不一致,就會出現(xiàn)一些不公平現(xiàn)象。在東北,類似的事情還很多,比如禽類屠宰收費(fèi)也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?!睆垵M良對此并不諱言。
為了打破政府間的立法隔閡,消弭區(qū)域間沖突,統(tǒng)一各地的法律法規(guī),節(jié)省各自的立法資源,東三省開始了“立法結(jié)盟”的探索征程。
立法“半緊密”握手
2006年1月14日至15日,由遼寧省政府法制辦牽頭,三省法制辦在沈陽召開了東北三省政府立法工作協(xié)作座談會,這是三省法制辦領(lǐng)導(dǎo)召開的第一個(gè)聯(lián)席會議。會議就東北三省區(qū)域立法協(xié)作與交流進(jìn)行了研討。
這次會議上,三省確定近期在鼓勵和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、誠信、應(yīng)對突發(fā)公共事件、國家機(jī)構(gòu)和編制管理、行政執(zhí)法監(jiān)督5個(gè)方面開展立法協(xié)作,并具體到2006年的9個(gè)立法協(xié)作項(xiàng)目,分工為:黑龍江完成行政許可監(jiān)督條例和國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和編制管理?xiàng)l例,論證公民醫(yī)療權(quán)益保障條例;吉林完成行政決策實(shí)施辦法,鼓勵、扶持非公有制經(jīng)濟(jì)若干規(guī)定,論證促進(jìn)就業(yè)條例;遼寧省完成企業(yè)信用信息管理辦法、個(gè)人信用管理辦法,論證突發(fā)公共事件應(yīng)急條例。
“會上沒有分歧的地方,幾乎每個(gè)觀點(diǎn)都達(dá)成了一致。”張滿良說,遼寧省政府法制辦草擬了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》,今年“五一”前通報(bào)給吉林、黑龍江兩省征求修改意見,吉林省政府法制辦沒有提出修改意見。
按照框架協(xié)議,東北三省政府的立法協(xié)作將采取3種方式:對于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目,三省將成立聯(lián)合工作組;對于共性的立法項(xiàng)目,由一省牽頭組織起草,其他兩省予以配合;對于三省有共識的其他項(xiàng)目,由各省獨(dú)立立法,而成果三省共享——這被分別概括為緊密型、半緊密型和分散型的協(xié)作。
“而今年的9個(gè)項(xiàng)目都屬于半緊密型協(xié)作?!睆垵M良說,其他兩個(gè)合作類型今后將進(jìn)一步探索。
三省在進(jìn)入?yún)f(xié)作立法之后,彼此的溝通比以前要頻繁了。張滿良說,三省之間的日常溝通以發(fā)送通報(bào)的形式進(jìn)行。每年年底將召開一次三省法制辦主任聯(lián)席會議,輪流主辦,研究確定立法協(xié)作項(xiàng)目和論證項(xiàng)目,協(xié)調(diào)立法區(qū)域協(xié)作的重大事項(xiàng)。
據(jù)悉,除了三省政府外,東北還有9個(gè)較大市享有制定政府規(guī)章的權(quán)限。遼寧省政府法制辦法制一處副處長韓躍東說,因?yàn)檩^大市的立法不得與省里的法規(guī)、規(guī)章抵觸,所以在省級層面上的一致,有利于保證全東北的法制統(tǒng)一。
東北三省將政府立法協(xié)作制度化,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)行政法學(xué)教授王子正覺得很具有創(chuàng)新意義。傳統(tǒng)的立法方式都是自上而下縱向的,隨著利益主體的日益多元化,在環(huán)保、社會治安、市場經(jīng)濟(jì)乃至文化領(lǐng)域開展區(qū)域立法合作的需求也逐漸增強(qiáng),橫向的立法協(xié)作也是社會合作的一個(gè)反映。
“當(dāng)然,這種立法協(xié)作是有‘底線’的,就是要與上位法一致?!蓖踝诱J(rèn)為,不能在區(qū)域內(nèi)制造相對于其他區(qū)域新的不正當(dāng)競爭優(yōu)勢和不公平。“在我國,因?yàn)閰^(qū)域法制協(xié)作的領(lǐng)域、程序、效力等還缺乏具體的規(guī)定,這個(gè)問題更要注意。”
另外,更高等級的協(xié)作還是應(yīng)在省級人大之間展開,這既是法律效力層級的問題,也是一個(gè)體現(xiàn)區(qū)際民意的問題。王子正認(rèn)為,三省應(yīng)該以協(xié)作為契機(jī),進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)人大立法協(xié)調(diào)的合作與交流。
張滿良直言:“今后如果有必要涉及人大層面的立法協(xié)作,可以在工作中進(jìn)一步探討?!敝档靡惶岬氖牵虾R矊⒃诮衲暾匍_長三角地區(qū)第一次立法協(xié)調(diào)會議。對于這樣的探索,張滿良充滿希望。
立法資源共享
根據(jù)協(xié)議框架,由一個(gè)省負(fù)責(zé)的立法項(xiàng)目,經(jīng)過充分征求他省意見的程序,基本上不作改動就能通行三省。
張滿良表示,三省區(qū)域立法協(xié)作在國內(nèi)沒有先例,能否實(shí)現(xiàn)一個(gè)法規(guī)規(guī)章通行三省,或三省政府能否共同簽署出臺規(guī)章,暫時(shí)還無法準(zhǔn)確預(yù)言。“地方法規(guī)有嚴(yán)格的立法程序,各省人大、政府在審議中都會根據(jù)省情酌情作出修改,能否完全保持一致現(xiàn)在誰也不知道?!?/p>
讓張滿良真正感受到協(xié)作立法所帶來的實(shí)質(zhì)性的好處是:“它實(shí)現(xiàn)了資源共享,降低了立法成本。”一部法規(guī)的出臺,從論證、調(diào)研,到出臺草案、最后定稿,往往要經(jīng)過一兩年時(shí)間,花費(fèi)大量的人力、財(cái)力。
比如“個(gè)人誠信”在東三省已普遍引起重視。在協(xié)作立法之前,三省都花費(fèi)了人力、時(shí)間進(jìn)行相關(guān)的立法活動。
遼寧省在2001年就開始著手信用體系研究。遼寧省發(fā)展改革委還完成了《遼寧省社會信用體系發(fā)展規(guī)劃研究》課題的編著工作。
而黑龍江政府也在為個(gè)人誠信立法。今年2月印發(fā)了《“誠信龍江”建設(shè)辦法》,計(jì)劃2007年年初到2008年年底全面啟動?!逗邶埥€(gè)人信用信息管理?xiàng)l例》也將適時(shí)出臺。
吉林省《個(gè)人信用信息征集披露管理辦法》的立法已經(jīng)列入該省立法規(guī)劃之中。
“進(jìn)行協(xié)作立法,就可以打破各自為政的局面了。”張滿良透露,這個(gè)項(xiàng)目也被列入東三省今年協(xié)作立法范疇,由遼寧省政府法制辦牽頭,另兩省只需予以配合就可以了。
目前,遼寧省政府法制辦已啟動《遼寧省個(gè)人信用管理辦法》的立法工作,并開始公開向社會征求意見。而這樣的立法成果,另外兩省也就能同時(shí)享用了。
化區(qū)域立法的干戈
王子正認(rèn)為,東北三省這次立法協(xié)作某種程度上真正具有開創(chuàng)意義的是,解決立法橫向沖突的問題。張滿良也表示,“框架協(xié)議”就是希望避免區(qū)域間的立法沖突。
不可否認(rèn),在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,每個(gè)區(qū)域都會呈現(xiàn)該區(qū)域的特點(diǎn)和優(yōu)勢,要提升區(qū)域的優(yōu)勢地位,必須先在區(qū)域內(nèi)形成整合,達(dá)到和諧。區(qū)域立法合作已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。
“這會是一個(gè)趨勢?!蓖踝诱L期關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)立法問題。近10年來,東北三省“老工業(yè)基地”的優(yōu)勢逐漸弱化,經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)疲軟,發(fā)展開始放緩。他認(rèn)為,制約東北發(fā)展的一個(gè)重要因素就是法治軟環(huán)境建設(shè)的滯后,“而區(qū)域立法沖突就是一個(gè)重要方面?!?/p>
出現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象的原因是,在立法法中,國家對地方立法權(quán)限界定不夠明確。而且各地對立法權(quán)限的把握不準(zhǔn),所以對共同的問題,就產(chǎn)生了多元立法的現(xiàn)象,如水資源管理,既有國家立法,又有省級和較大市級立法,法規(guī)繁雜。
在小的方面,對同一事項(xiàng)的規(guī)范不一致或不銜接,難以操作,如在公共環(huán)境衛(wèi)生管理方面,對隨地吐痰的處罰規(guī)定,不同的區(qū)域或者同一區(qū)域不同的法規(guī)就有不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。
而這些現(xiàn)象,我國立法法又無法完全解決。
立法法只規(guī)定出了縱向沖突中的那些不適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范,也就是說,省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。但對于如何確定地方立法橫向沖突中的那些“不適當(dāng)”的立法,以及由什么機(jī)構(gòu)來確定,尚無規(guī)定。
從客觀需求上看,需要一個(gè)立法聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對地方立法橫向沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。有了協(xié)作機(jī)制,可以在今后的工作中進(jìn)行及時(shí)聯(lián)絡(luò),從而確定那些“不適當(dāng)”的地方立法,并交由有權(quán)變更或撤銷的機(jī)構(gòu)予以處理。
不少專家表示,“立法結(jié)盟”標(biāo)志著東三省政府間協(xié)作立法已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段,更利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
作為一項(xiàng)新事物,東三省的“立法結(jié)盟”正是對“區(qū)域合作與發(fā)展戰(zhàn)略”的一種回應(yīng),是實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法資源共享,減少法律沖突的一項(xiàng)有益探索。然而,這樣的工作嘗試畢竟還在路上,還需經(jīng)受“風(fēng)霜雨雪”的考驗(yàn)才能發(fā)揮應(yīng)有的制度效益。