基金項目：國家社會科學基金重大項目（05ZD035）和遼寧省教育廳高等學校人文社會科學研究項目之重大決策科學研究項目（2004Z10）

作者簡介：錢 勇（1967-），男，江蘇常熟人，副研究員，主要從事產業(yè)組織與企業(yè)組織方面的研究。

摘 要：本文基于可持續(xù)發(fā)展的一般表述，結合資源型城市的特點，對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的目標和標準進行界定，從資源開發(fā)補償和資源租金兩方面，分析了礦產資源產品收入的構成及構成要素之間的分配對中國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的影響。

關鍵詞：資源型城市；可持續(xù)發(fā)展；產業(yè)轉型；資源租金；資源開發(fā)補償

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2006)12-0034-05

中國這樣人口眾多但城市化水平卻不高的國家中，許多資源型城市的市區(qū)人口都超過幾十萬，可持續(xù)發(fā)展是這些資源型城市的惟一出路。資源型城市因當?shù)負碛胸S厚的礦產資源而興。關于礦產資源的豐厚與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關系，一些經(jīng)濟學家如納克斯、羅斯托強調豐富的資源對經(jīng)濟發(fā)展的正面作用，而Sachs、Warner、Weidmann、Gylfason等許多學者發(fā)現(xiàn)，在過去200年中，礦產資源豐富的國家或地區(qū)，經(jīng)濟增加一般處于或低于中等水平，并稱之為資源詛咒（resource curse）現(xiàn)象（Papyrakis and Gerlagh， 2004）。概括起來，關于尋租行為的資源租金與關于資本存量的資源開發(fā)補償都影響到資源型城市的經(jīng)濟發(fā)展。

一、資源型城市可持續(xù)發(fā)展的目標和標準

資源型城市因礦產資源開發(fā)而興起，城市經(jīng)濟長期依賴于不可再生資源的開發(fā)，不能保證自然資本存量的非減少。因此，資源型城市的可持續(xù)發(fā)展不能采用嚴格的強可持續(xù)發(fā)展標準。另一方面，在大多數(shù)國家（包括中國），雖然礦產資源為資源型城市帶來經(jīng)濟發(fā)展機會，但礦產資源的所有權屬于中央政府和省級地方政府。因此，作為自然資本的礦產資源只能部分計算為資源型城市的資本存量。

從可持續(xù)發(fā)展概念表述出發(fā)，根據(jù)城市的特點，資源型城市的可持續(xù)發(fā)展應體現(xiàn)在如下方面：

第一，從長期來看，效用或消費能否不隨時間而下降，這取決于城市產業(yè)轉型的實現(xiàn)。

第二，從短期來看，效用或消費能否不隨時間而下降，這取決于城市境內礦產資源開發(fā)的可持續(xù)性，如資源勘探與技術進步延長資源的經(jīng)濟開采期。

第三，從生產函數(shù)角度看，未來生產機會的維持。這依賴于資源型城市實物、人力和智力資本存量的增加，以替代自然資本存量的減少。

第四，從生態(tài)環(huán)境角度，因自然開發(fā)導致自然環(huán)境破壞能夠得到治理與恢復。

第五，決定上述四方面的制度設計及相應的行為。

因此，資源型城市的可持續(xù)發(fā)展的目標和標準可以歸納為：城市的產業(yè)轉型，城市境內礦產資源開發(fā)的可持續(xù)性，非下降的城市資本存量，城市自然環(huán)境破壞得到治理與恢復，以及促進以上四項實現(xiàn)的制度與當?shù)亟?jīng)濟主體的行為。

二、資源收入分配與資源型城市可持續(xù)發(fā)展

馬歇爾在《經(jīng)濟學原理》（1920）中提出，礦產資源產品的邊際供給價格除了包括開礦的邊際生產成本外，還包括儲量使用費（royalty）以及資源租金（rent），儲量使用費用以補償以資源開采導致的礦山價值的減少。馬歇爾在《經(jīng)濟學原理》中，未對資源租金加以界定，Mutti和Morgan在馬歇爾的分析框架下進一步指出資源租金的存在歸因于礦產資源的高品位，相當于級差地租，這意味著儲量使用費用僅僅是補償相當于絕對地租的那部分價值，大約等于獲得貧礦儲量的成本。^[12]

根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計署提出的可持續(xù)發(fā)展指標體系——環(huán)境和經(jīng)濟綜合核算體系（SEEA），礦產品的生產成本由中間消耗、員工薪金、固定資本消耗、正常利潤和環(huán)境恢復成本構成。這樣，資源收入的構成可由公式（1）表述。

TR=P×Q= R+ IC + CE + CFC + NP+ RC+Roy（1）

其中：TR——總收入；

P ——資源價格；

Q——資源產量；

R——資源租金；

IC——中間消耗；

CE——員工薪金；

CFC——固定資本消耗；

NP——正常利潤；

RC——環(huán)境恢復成本；

Roy——儲量使用費。

中間消耗反映對資源開發(fā)中中間投入品的補償，員工薪金反映對其中勞動者勞動投入的補償，固定資本消耗反映對其中固定資本折舊的補償，正常利潤反映對其中資本收益的補償，環(huán)境恢復成本反映對其中環(huán)境損害的補償，儲量使用費反映對其中礦山資源價值減少的補償，這些都屬于資源開發(fā)過程中的成本補償范疇。從上述構成來看，資源收入由資源租金和資源開發(fā)過程中的成本補償兩大部分構成。

礦產資源產品收入的構成及構成要素之間的分配體現(xiàn)出政府的資源管理與經(jīng)濟發(fā)展政策，并直接或間接影響到資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。下面分別從資源租金和資源開發(fā)補償這兩大部分進行具體分析。



三、資源租金與資源型城市可持續(xù)發(fā)展

1.資源租金在資源所有者與資源開采企業(yè)之間的分配

雖然在大多數(shù)國家礦產資源的所有權屬于中央政府和省級地方政府，但資源租金被資源所有者全部占有的前提條件是完全競爭的市場以及行為主體對未來的完全預測^[11]。

在現(xiàn)實情況下，企業(yè)獲得礦產資源開采權的主要途徑有：其一，市場經(jīng)濟環(huán)境下通行的方式，即以招標、拍賣、掛牌出讓等市場競價方式從政府（中央政府或省級地方政府）那里有償取得探礦權與采礦權，或者通過礦業(yè)權二級市場從其他經(jīng)濟主體那里轉讓采礦權，同時按規(guī)定向政府繳納資源稅和資源補償費。其二，中國計劃時期形成的申請加行政審批方式，即國有礦業(yè)企業(yè)通過向政府申請，政府以行政審批方式無償將探礦權與采礦權授予，同時企業(yè)按規(guī)定向政府繳納資源稅和資源補償費。這兩種途徑在中國并存。

在第二種途徑下，政府規(guī)定的繳納資源稅和資源補償費要比大多數(shù)資源開采企業(yè)可以提供的資源租金低許多。以原油為例，中國資源稅的征收一直按照1993年制定的《資源稅暫行條例》執(zhí)行，原油征收的標準是每噸8—30元（2005年8月調整為每噸14—30元）。同時，根據(jù)1993年制定的《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》征收經(jīng)過開采回采率系數(shù)調整后銷售收入1%的資源補償費。1993年原油價格只有500元／噸，而2006價格已達到2 000多元/噸，是1993年的4倍多。雖然石油生產企業(yè)的生產成本也有所上升（國內原油平均生產成本已達到600—800元／噸），但2000多元／噸的油價使石油生產從微利變?yōu)楸├唾Y源稅率實際已下降至6‰左右，外加1%的資源補償費。這樣，作為資源所有者的政府實際占有的資源租金，只占資源開采企業(yè)可以提供資源租金中比例不大的一部分。

在第一種途徑下，除了通過資源稅和資源補償費外，政府還可以通過一級市場出售探礦權和采礦權從而占有資源租金，相對于第二種途徑占有更高比例的資源租金。但是，資源開采行業(yè)的專業(yè)性決定探礦權與采礦權市場競爭者的有限性，而且在競爭者有限的前提下，礦產資源自身的隱蔽性增強了市場交易各方（特別是不同的買方之間）信息的不充分與不對稱，這導致探礦權與采礦權市場競爭進一步弱化。因此，即使礦產資源管理制度非常完善，探礦權與采礦權市場也無法實現(xiàn)完全競爭，政府還是不能全部占有資源租金。同時，礦產資源管理制度的完善程度，與政府占有資源租金的比例一般呈正比。

2.資源租金在資源開采企業(yè)締約各方之間的分配

根據(jù)企業(yè)的契約理論，資源型企業(yè)同樣可以看做一系列契約的聯(lián)結^[6]。未被政府占有的資源租金，則在企業(yè)契約締約各方之間進行分配。這些締約方通常包括企業(yè)股東、企業(yè)從業(yè)人員、中間投入品供應者，甚至還包括所在礦區(qū)居民。

資源租金在資源開采企業(yè)締約各方之間的分配關系，必然基于這些契約關系。對于非國有（特別是個人獨資）資源開采企業(yè)來說，企業(yè)與從業(yè)者之間的雇傭契約以及與中間投入品供應者的商品或服務購買契約，是交易雙方在市場中相互選擇，以市場供求條件為依據(jù)，基于競爭性市場價格，從業(yè)者與中間投入品供應者最多獲得各個行業(yè)都存在的專業(yè)技能準租金；而企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間的契約關系則相對簡單（幾乎以企業(yè)利潤與發(fā)展為惟一目標），委托代理鏈相對短，內部人控制問題一般被控制住，這樣企業(yè)占有的資源租金基本上都以利潤的形式歸企業(yè)所有者。

而對于國有資源開采企業(yè)來說，國有企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間的委托代理層次多，公司治理低效^[6]，內部人控制問題比較嚴重。政府與這類企業(yè)經(jīng)營者之間契約關系的性質（即前面對后者的考核標準以及后者升遷的決定因素）決定，企業(yè)經(jīng)營者追求的不僅僅是企業(yè)的利潤與發(fā)展，還要照顧企業(yè)職工利益甚至周圍居民的利益以避免引發(fā)社會不穩(wěn)定。這樣企業(yè)經(jīng)營者有動機使企業(yè)占有的資源租金流向企業(yè)職工、附屬企業(yè)甚至周圍居民。在另一方面，國有資源開采企業(yè)中的其他契約關系也促進了這種資源租金流向。計劃經(jīng)濟時期形成了企業(yè)與從業(yè)者之間的隱性終身雇傭契約^[1]，從業(yè)者的報酬普遍高于市場價格，比如（基于可比性）油田附屬中小學校教師的工資要比所在地地方中小學校相同條件教師的工資高20%左右。許多中間投入品是由國有資源開采企業(yè)的附屬企業(yè)提供的，這些附屬企業(yè)為國有資源開采企業(yè)扶持興辦的，從業(yè)人員絕大部分都是國有資源開采企業(yè)的富余職工以及職工家屬。為了扶持這些附屬企業(yè)，國有資源開采企業(yè)的中間投入品供應盡可能依賴這些附屬企業(yè)，通過“內部市場”進行交易，在很大程度上排除了中間投入品的市場競爭。這些“內部市場”交易的價格必然高于市場競爭價格。

3.資源租金的分配與資源型城市可持續(xù)發(fā)展

Mehlum、Moene和Torvik指出資源豐富國家經(jīng)濟發(fā)展成效的差異主要歸因于資源租金的分配，后者決定于相關的制度安排。^[13]資源型城市可持續(xù)發(fā)展的成效也是如此。首先，資源租金的分配及其制度影響到資源型城市中經(jīng)濟主體的行為，后者直接決定資源型城市可持續(xù)發(fā)展的成效。Mehlum、Moene和Torvik將資源租金的分配制度分為鼓勵財富生產者（producer friendly）的制度和鼓勵財富攫取者（grabber friendly）的制度，在前一種制度下生產活動與尋租活動是互補的；在后一種制度下，生產活動與尋租活動是競爭的，豐富資源帶來的豐厚資源租金將稀缺的企業(yè)家資源從生產活動吸引到非生產活動，這對經(jīng)濟發(fā)展非常有害。其次，資源租金分配方式在很大程度上決定資源租金是被積累、消費或以其他方式消耗掉（如依靠資源租金維持低效率），積累下來的資源租金可作為財富用于增加國家的資本存量，特別是彌補資源開發(fā)補償欠賬，滿足資源型城市可持續(xù)發(fā)展的資金需求。

在中國現(xiàn)行的資源管理體制下，政府占有的資源租金比例不大，而且資源補償費主要用于政府所屬地質隊伍的開支，作為地方稅的陸地資源稅收入規(guī)模過小，占地方收入整體比重過低。如地處西北邊陲的新疆阿勒泰地區(qū)已探明的礦藏就有80多種，資源極其豐富，但其資源稅收入?yún)s不足地方工商稅收收入的2%^[3]。這樣，地方政府依靠資源稅占有的資源租金遠遠不能滿足資源型城市可持續(xù)發(fā)展的資金需求。

在政府占有資源租金比例不大的情況下，資源租金分配對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在資源開采企業(yè)對資源租金的使用及其效應中。非國有資源開采企業(yè)占有的資源租金基本上都以利潤的形式歸企業(yè)所有者，而這些企業(yè)所有者在當?shù)剡M行產業(yè)轉型項目投資的不多，即使進行這方面的投資，成功率也很低。以阜新市為例，資源開采業(yè)以外的大中型民營企業(yè)幾乎都是原國有企業(yè)轉制而來的或外地資本投資興建的。占有巨額資源租金的資源開采企業(yè)所有者除了以購買豪華用品（如超豪華轎車）形式進行消費外，往往將主要資金投向外地，比如北京、上海等大城市的高檔房地產，往往置當?shù)氐慕?jīng)濟和環(huán)境于不顧^[4]。因此，非國有資源開采企業(yè)所有者大量占有資源租金，既不能促進城市的產業(yè)轉型，也不能增加資源型城市的資本存量，更不能促進當?shù)刈匀画h(huán)境的治理與恢復，卻使當?shù)乇緛砭拖∪钡钠髽I(yè)家資源從生產活動吸引到非生產活動，對資源型城市的可持續(xù)發(fā)展基本都是負效應，幾乎沒有正效應。

與國有資源開采企業(yè)相關的資源租金分配，對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的影響主要是對資源型城市產業(yè)轉型的制約效應。這種制約效應主要表現(xiàn)在如下三個方面：其一，國有資源開采企業(yè)自身占有大量資源租金，即使管理不善，缺乏創(chuàng)新，企業(yè)的財務狀況特別是盈利水平一般都會比較不錯，因此企業(yè)長期感受不到壓力，企業(yè)組織會逐漸變得松弛僵化，放松自律^{[14］-［15]}。這樣的企業(yè)與一直在競爭性行業(yè)生存下來的企業(yè)相比，在企業(yè)能力與行為方面存在很大差距。如果進行產業(yè)轉型，即進入其他行業(yè)（基本都是競爭性行業(yè)），則很難成功。比如在20世紀90年代中期，中國政府每年提供20—30億元的貼息貸款支持煤炭企業(yè)實施產業(yè)轉型項目，但這些項目成功率很低。其二，國有資源開采企業(yè)占有的資源租金通過內部市場交易流向提供中間投入品的附屬企業(yè)，一方面這些附屬企業(yè)長期依賴受到保護的內部市場，不但感受不到而且抵制市場競爭，依靠消耗資源租金來維持低效率，這樣的企業(yè)離開國有資源開采企業(yè)的“輸血”則基本不能獨立生存，根本不能承擔產業(yè)轉型的職能；另一方面，因這些附屬企業(yè)得到資源租金的補貼，其他企業(yè)即使允許進入中間投入品市場也面對不平等競爭，也難以參與這個市場。這樣，國有資源開采企業(yè)的存在并未給資源型城市的其他產業(yè)帶來多少發(fā)展機會，沒有能夠以其需求拉動資源型城市的產業(yè)轉型。其三，國有資源開采企業(yè)占有的資源租金流向企業(yè)職工，在很長一段時期內，國有資源開采企業(yè)是資源型城市及周邊地區(qū)最好的就業(yè)去處，不但工資較高而且待遇也比其他單位好。這樣，資源型城市的優(yōu)秀人才集中于國有資源開采企業(yè)，造成城市其他產業(yè)人才相對匱乏，制約其他產業(yè)發(fā)展。

四、資源開發(fā)補償與資源型城市可持續(xù)發(fā)展

基于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的目標和標準，城市應因資源開發(fā)并從資源開發(fā)中得到對資源的補償、環(huán)境的補償以及勞動者的補償。在公式（1）資源開發(fā)過程的成本補償構成項目中，中間投入品的補償，固定資本折舊的補償和資本收益的補償這三項不在其中，因為資源開發(fā)企業(yè)的資本所有者和中間投入品生產企業(yè)可能不在資源型城市，即使在資源型城市也與資源型城市可持續(xù)發(fā)展沒有直接的關系；而從長期來看從事資源開發(fā)的勞動者（特別是國有資源開采企業(yè)中的職工）流動性不大，主要為資源型城市的常住人口，對他們的補償則作用于資源型城市可持續(xù)發(fā)展。

1.資源的補償與資源型城市可持續(xù)發(fā)展

資源型城市因資源而興，城市建立之初，當?shù)靥N藏的礦產資源就是城市擁有的一筆巨額資本。礦產資源為不可再生資源，隨著資源的開發(fā)利用，已發(fā)現(xiàn)資源的價值在減少。但如果通過提取并積累儲量使用費，礦山資源價值的減少就可能得以補償。

著眼于近期，提取出儲量使用費用以資源勘探和資源開采的技術進步，使探明經(jīng)濟開采量得以補充，在城市資源型產業(yè)進入成熟期后資源開采量在更長時期內保持在一個穩(wěn)定的水平上。針對中國許多資源型城市面臨的資源枯竭及其引發(fā)的可持續(xù)發(fā)展問題，關鳳峻^[5]指出這在很大程度上是勘探與礦山建設投入不足造成的，一直在吃“老本”，這是體制障礙造成的，其實許多資源枯竭型城市周邊存在大量待探明甚至已探明待建礦開采的儲量。

著眼于遠期，提取出儲量使用費，通過資源型城市基礎設施建設，支持城市文化科技事業(yè)的發(fā)展，對有利于產業(yè)轉型的項目與人才提供財政支持杠桿，促使資源型城市實物、人力和智力資本存量增加。這樣制約資源型城市產業(yè)轉型的諸多因素，如城市基礎設施落后、人才匱乏、區(qū)位劣勢、體制障礙，在很大程度上能夠消除或緩解。在國際范圍內，德國煤鋼產地魯爾工業(yè)區(qū)的產業(yè)轉型為資源型城市（區(qū)域）產業(yè)轉型的經(jīng)典案例，其主要經(jīng)驗是政府投入資金對城市基礎設施進行改造，為就業(yè)提供資助，建立與吸引公共研發(fā)機構和大學^[16]。

2.環(huán)境的補償與資源型城市可持續(xù)發(fā)展

中國資源型城市生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，礦產資源開采誘發(fā)多種次生地質災害，對地表破壞嚴重，使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，造成水和空氣污染嚴重，導致生態(tài)失衡，破壞了自然地貌景觀的美觀和完整性^[7]。生態(tài)環(huán)境的惡化，意味著當?shù)氐纳媾c投資環(huán)境惡化，即使當?shù)厝硕枷朐O法離開^[4]。自然環(huán)境破壞如果得不到治理與恢復，資源型城市的可持續(xù)發(fā)展則失去基礎。資源型城市存在的生態(tài)環(huán)境問題，有一部分是計劃經(jīng)濟時期遺留下來的，當時資源開發(fā)取得的收入與帶來的治理責任都統(tǒng)一到中央政府。而隨著礦產資源開采行業(yè)企業(yè)所有者的多元化，特別是民營與外資資本的進入，如果資源開發(fā)中的環(huán)境補償責任不清晰，資源型城市自然環(huán)境治理與恢復的成本不但增加，而且落到政府（特別是城市政府）身上，嚴重制約資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

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3.勞動者的補償與資源型城市可持續(xù)發(fā)展

資源型城市中礦產資源開采行業(yè)的勞動者，雖然受教育程度和技能水平總體不高，但沉淀于該行業(yè)中的技能仍然具有一定的專用性，且由于他們對城市資源產業(yè)的依賴性使得他們轉變就業(yè)較為困難，如果轉行從事其他工作收益將很低。也就是說資源開采行業(yè)勞動者的報酬中應包含對技能專用性及其風險的補償。鑒于中國礦產資源開采行業(yè)的勞動者，特別是礦井下礦工，普遍缺乏積蓄收入的習慣，如果上述補償作為工資直接發(fā)給他們，會被馬上消費掉。只有這種補償能用于提高勞動者本人失業(yè)補助，轉換工作所需的職業(yè)技能培訓，或者是勞動者后代的人力資本投資，才能促進資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，這需要政府的介入。

五、結論與政策含義

1.在中國現(xiàn)行資源管理體制下，作為資源所有者的政府實際占有的資源租金，只占資源開采企業(yè)可以提供資源租金中比例不大的一部分這種資源租金分配制約了資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。這意味著政府（特別是中央政府）應最大限度地占有資源租金，可以考慮采取提高資源開采業(yè)的產業(yè)集中度和改革資源租金征收制度（如資源稅費征收考慮價格因素）方式。在中國多數(shù)資源型城市資源開發(fā)補償欠賬與可持續(xù)發(fā)展問題比較嚴重的情況下，應側重將這些資源租金用于提高這些城市的資本存量。

2.基于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的目標和標準，城市應因資源開發(fā)并從資源開發(fā)中得到對資源的補償、環(huán)境的補償以及勞動者的補償。對資源開發(fā)的補償意味著，資源型城市擁有可持續(xù)發(fā)展的資本存量與生產機會基礎?？梢钥紤]的政策導向是：提高資源稅費，用于促進政府普查性礦產資源勘探活動的開展，用于激勵（或者說補貼）企業(yè)的礦產資源勘探投資，用于對資源型城市的專項財政轉移支付；修改與完善相關法律，強制實施類似于美國《露天礦管理及復墾法案》那樣的閉礦計劃和閉礦保證金制度，落實資源開發(fā)中的環(huán)境補償責任，從采礦企業(yè)獲得環(huán)境補償?shù)呢攧毡ＷC；優(yōu)先完善資源型城市的社會保障體制，在資源型城市試點針對特殊人群（如礦工子女）教育（特別是高等教育）的財政支持。

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（責任編輯：劉 艷）