《監(jiān)督法》對(duì)于“兩高”司法解釋的備案審查不是形式審查，而是實(shí)質(zhì)審查；不是軟性監(jiān)督，而是剛性監(jiān)督。司法解釋不僅要接受來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，企業(yè)事業(yè)組織的審視，更要接受來(lái)自廣大公民的審視的目光，司法解釋處于無(wú)所不在的“監(jiān)督”之下。

2006年8月28日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議以155票贊成，1票反對(duì)，5票棄權(quán)審議并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)，并定于2007年1月1日起正式實(shí)施。監(jiān)督法的出臺(tái)，自1987年到2006年，前前后后經(jīng)歷了20年的磨礪，歷次全國(guó)人民代表大會(huì)共收到222件關(guān)于制定監(jiān)督法的代表議案，參與聯(lián)名代表共計(jì)達(dá)4044人次。

立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的兩項(xiàng)重要職權(quán)。這兩項(xiàng)職權(quán)的行使，都需要有相應(yīng)的法律使之規(guī)范化、程序化。對(duì)立法權(quán)的行使，立法法已經(jīng)做了規(guī)定。但對(duì)于監(jiān)督權(quán)的行使，截止監(jiān)督法出臺(tái)之前還缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。因此，制定監(jiān)督．法，對(duì)于人大依法履行監(jiān)督職權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)督工作、促進(jìn)依法行政和公正司法很有必要。因此，經(jīng)過(guò)20年的千呼萬(wàn)喚《監(jiān)督法》終于閃亮登場(chǎng)。

20年立一法，《監(jiān)督法》的主要內(nèi)容是什么?對(duì)監(jiān)督“一府兩院”的具體規(guī)定又如何呢?本文在此做一個(gè)簡(jiǎn)要的解讀。

一、替百姓管好政府的錢袋子

替納稅人管理好政府錢袋子，監(jiān)督計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況，是人大常委會(huì)對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督的重要內(nèi)容。此次通過(guò)的監(jiān)督法，根據(jù)近年各級(jí)人大常委會(huì)的探索和積累的經(jīng)驗(yàn)，在同有關(guān)法律和決定相銜接的基礎(chǔ)上，按照突出重點(diǎn)、增強(qiáng)實(shí)效的要求，有針對(duì)性地增加了新的規(guī)定。

常委會(huì)對(duì)決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，重點(diǎn)審查下列內(nèi)容：預(yù)算收支平衡情況；重點(diǎn)支出安排和資金到位情況；預(yù)算超收收入的安排和使用情況；部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況；本級(jí)人大關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議執(zhí)行情況。同時(shí)，區(qū)別中央與地方的不同情況，全國(guó)人大常委會(huì)還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查轉(zhuǎn)移支付情況，地方人大常委會(huì)還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金的安排和使用情況。

常委會(huì)每年審查和批準(zhǔn)決算的同時(shí)，聽(tīng)取和審議本級(jí)政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。常委會(huì)組成人員對(duì)審計(jì)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)交由本級(jí)政府研究處理，并將研究處理情況向常委會(huì)提出書面報(bào)告。常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議，本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常委會(huì)做書面報(bào)告。

人大常委會(huì)每年聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，常委會(huì)組成人員對(duì)審計(jì)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)交由本級(jí)政府研究處理，人民政府應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向常委會(huì)提出書面報(bào)告；常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議，本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常委會(huì)書面報(bào)告。

上述規(guī)定加強(qiáng)了人大常委會(huì)對(duì)于財(cái)政預(yù)算和決算的執(zhí)行的監(jiān)督，同時(shí)重視審計(jì)工作報(bào)告中的審議意見(jiàn)的處理，既從源頭上又從財(cái)政開(kāi)支的結(jié)尾上雙管齊下加強(qiáng)監(jiān)督，真正替納稅人管好政府的錢袋子。

二、監(jiān)督“兩院”工作與保障司法獨(dú)立

按照司法體制改革精神，最高人民法院、最高人民檢察院作出的司法解釋應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議已經(jīng)通過(guò)了《司法解釋備案審查工作程序》。監(jiān)督法參照立法法有關(guān)備案審查程序的規(guī)定，對(duì)司法解釋的備案審查程序作了具體規(guī)定。

《監(jiān)督法》第三十一條明確：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”第三十二條、第三十三條則進(jìn)一步規(guī)定，全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為最高人民法院和最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸，而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議。

《監(jiān)督法》對(duì)于司法解釋進(jìn)行備案審查的規(guī)定突出表現(xiàn)了以下兩個(gè)特點(diǎn)：

一是提出審查要求或者審查建議主體具有廣泛性。按照《監(jiān)督法》第三十二條第一款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認(rèn)為對(duì)方作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求。上述四類主體一旦提出審查的要求，全國(guó)人大常委會(huì)將會(huì)正式發(fā)起備案審查程序，對(duì)于司法解釋是否違憲違法就將有一個(gè)具體的審查結(jié)果。

同時(shí)，按照《監(jiān)督法》第三十二條第二款的規(guī)定，除上述四類主體以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。這樣就使司法解釋處于整個(gè)社會(huì)的“監(jiān)督”之下，即使一個(gè)普通公民如果認(rèn)為“兩高”司法解釋同法律規(guī)定相抵觸的，他也可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，也有使司法解釋正式進(jìn)入審查程序的可能。

二是備案審查程序的完整性與剛性。這一特點(diǎn)主要體現(xiàn)在《監(jiān)督法》第三十三條。解讀第三十三條的內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)的審查，“兩高”司法解釋可能出現(xiàn)以下幾種結(jié)果：第一，司法 解釋符合法律規(guī)定，則正常施行；第二，經(jīng)審查認(rèn)為司法解釋同法律規(guī)定相抵觸，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以修改或者廢止；第三，在上述前提下，制定機(jī)關(guān)不予修改或者廢止的，全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)可以提出要求制定機(jī)關(guān)予以修改、廢止的議案，或者提出由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出法律解釋的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。這一審查程序既充分體現(xiàn)了常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)，又有效維護(hù)了司法的獨(dú)立。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)司法解釋的備案審查是行使監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)予修改或廢止時(shí)又并不是直接修改或廢止，而是建議制定機(jī)關(guān)修改或廢止，或者依職權(quán)進(jìn)行法律解釋，這樣既做到了各行其職，既不失職，又不越權(quán)，實(shí)現(xiàn)了有效監(jiān)督，又很好地維護(hù)了司法的獨(dú)立和尊嚴(yán)。

上述可以看出，《監(jiān)督法》對(duì)于“兩高”司法解釋的備案審查不是形式審查，而是實(shí)質(zhì)審查；不是軟性監(jiān)督，而是剛性監(jiān)督。司法解釋不僅要接受來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織的審視，更要接受來(lái)自廣大公民的審視的目光，司法解釋處于無(wú)所不在的“監(jiān)督”之下。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到這是司法民主的具體體現(xiàn)，這將促使司法解釋在發(fā)揮其功能時(shí)，貼近社會(huì)生活和普通百姓，從而使司法解釋更具有針對(duì)性、實(shí)用性，也更具有活力。

三、明確審議和決定撤職案具體程序

關(guān)于常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出撤職案的問(wèn)題，監(jiān)督法參照了地方組織法關(guān)于人大代表聯(lián)名提出罷免案的處理程序，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)五分之一以上組成人員書面聯(lián)名，可以向常委會(huì)提出對(duì)法律規(guī)定的人員的撤職案，由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議；或者由主任會(huì)議提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)，由以后的常委會(huì)會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告審議決定。有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這樣規(guī)定，會(huì)有一個(gè)緩沖時(shí)間，可避免在有關(guān)事實(shí)尚未搞清楚的情況下草率作出決定，體現(xiàn)了對(duì)人的處理要慎重的原則。

此外，根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，《監(jiān)督法》還對(duì)“詢問(wèn)和質(zhì)詢”“特定問(wèn)題調(diào)查”等問(wèn)題作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定。

《監(jiān)督法》作為維護(hù)《憲法》尊嚴(yán)之一的一部重量級(jí)法律，不再讓《憲法》有關(guān)“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督”“一府兩院”的剛性原則長(zhǎng)期停留在僅僅是“剛性原則”的原則之上，而沒(méi)有具體可供操作的實(shí)施規(guī)則。因此值得擁護(hù)和歡喜。同時(shí)，正如胡錦濤同志所言：“法律的生命力在于實(shí)施。各級(jí)人大常委會(huì)要依法加強(qiáng)對(duì)政府、法院、檢察院的監(jiān)督。政府、法院、檢察院要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，自覺(jué)接受人大監(jiān)督，不斷提高依法行政、公正司法的水平。中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨組織和全體黨員要模范遵守和執(zhí)行法律，嚴(yán)格依法辦事，支持人大依法開(kāi)展監(jiān)督工作。”只有如此，《監(jiān)督法》才能真正得以貫徹實(shí)施，才能真正有利于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、更好地發(fā)揮這一制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，才能有利于健全人大監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)依法行政、公正司法，也才能推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。

編輯：朱軍