中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所課題組

一、加快資源型城市的經(jīng)濟(jì)增長

資源型城市的問題首先是個(gè)增長的問題，這里的增長減速是導(dǎo)致就業(yè)壓力大和貧困現(xiàn)象嚴(yán)重的直接原因。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長，資源型城市面臨的主要問題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過重與體制性障礙嚴(yán)重。今后的發(fā)展中，需要注意產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)。只有這樣才能使增長具有可持續(xù)性。但是，從一些資源型城市的發(fā)展規(guī)劃看，他們?nèi)詿嶂杂谫Y本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，向中央政府要投資、要項(xiàng)目的預(yù)期仍然強(qiáng)烈。中央政府應(yīng)做好自身的改革，不要輕易投放項(xiàng)目，減弱資源型城市政府和礦產(chǎn)企業(yè)的預(yù)期。

一些資源型城市重工業(yè)過重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最近十幾年來幾乎沒有改變，但是，我們無法人為地改變這種結(jié)構(gòu)。建議這些城市應(yīng)加快效率的增長，依靠增長帶來增量資源，設(shè)法促進(jìn)由市場(chǎng)機(jī)制來配置這些增量資源。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，即使在東部沿海地區(qū)，資源型城市對(duì)外開放的可能性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非資源型城市，而對(duì)外開放能夠吸引外資和改進(jìn)當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，這對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有積極的促進(jìn)作用。所以，建議將資源型城市優(yōu)先對(duì)外開放。這能夠給習(xí)慣于向中央政府要資金、要項(xiàng)目的資源型城市一個(gè)推動(dòng)：靠自己的努力解決面臨的困難。這與國有企業(yè)改革的思路———建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制是一致的。

二、解決“條塊分割”問題

體制性障礙主要體現(xiàn)在“條塊分割”。1998年，中央政府部委調(diào)整的時(shí)候，曾經(jīng)把中央部委所屬的礦產(chǎn)企業(yè)下放給地方政府，但是，礦產(chǎn)企業(yè)堅(jiān)決反對(duì)，折中方案是下放給了省政府。這是一次不完善的改革，地礦矛盾仍然存在。礦業(yè)企業(yè)在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型方案時(shí)，考慮的是自己的利潤，既不會(huì)考慮增加就業(yè)，也不會(huì)考慮污染等社會(huì)成本，由于“條塊分割”，地方政府對(duì)礦業(yè)企業(yè)很難約束。

經(jīng)過對(duì)“資源枯竭型”國有礦產(chǎn)企業(yè)的政策性破產(chǎn)，“條塊分割”的程度會(huì)有所減輕：那些通過資產(chǎn)重組實(shí)現(xiàn)了民營化的企業(yè)，已經(jīng)不再隸屬于上級(jí)某部門，“條塊分割”解決了；那些沒有進(jìn)行資產(chǎn)重組的企業(yè)，“條塊分割”依然存在。建議將資源型企業(yè)全部下放給地方政府，取消這些企業(yè)的行政級(jí)別，徹底解決“條塊分割”問題。這樣一來，“地礦矛盾”會(huì)因?yàn)榈胤秸偷V產(chǎn)企業(yè)變成“一家人”而消失?！按畋丬嚒爆F(xiàn)象消失，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型也就更加合理。

三、政府部門的改革

大量的國際文獻(xiàn)研究顯示，“資源詛咒”發(fā)生的原因在于“制度質(zhì)量”的低下，表現(xiàn)為政府的腐敗、官員尋租、錯(cuò)誤的發(fā)展戰(zhàn)略以及存在堅(jiān)決反對(duì)改革的既得利益群體。中國的資源型城市因?yàn)槲羧請(qǐng)?zhí)行“趕超戰(zhàn)略”而形成了一套特殊的政治經(jīng)濟(jì)體制，這是經(jīng)濟(jì)體制改革的難點(diǎn)與障礙性因素。中央政府要督促這些城市政府按照發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行改革，對(duì)這里的“等、靠、要”現(xiàn)象進(jìn)行深入的研究并予以改變。

資源型城市政府部門也要下決心約束各部門官員，不向民營企業(yè)亂“伸手”，促進(jìn)民營企業(yè)的興起和成長壯大，依靠市場(chǎng)機(jī)制，逐步調(diào)整過重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也同樣依靠市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的增長。調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些城市部門官員的“吃、拿、卡、要”，導(dǎo)致民營企業(yè)的破產(chǎn)。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的時(shí)代，這種信息會(huì)迅速傳遞出去，外來的企業(yè)也不敢進(jìn)入這些城市。

四、對(duì)資源枯竭型城市的救助

資源枯竭型城市的就業(yè)壓力大，貧困現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)中央政府出臺(tái)特殊救助政策的預(yù)期非常強(qiáng)，這會(huì)減弱其自身的努力。由于這些城市是昔日“趕超戰(zhàn)略”的執(zhí)行者，改革開放起步晚，轉(zhuǎn)型遇到的阻力大，這里的社會(huì)穩(wěn)定問題比其他城市更嚴(yán)重，中央政府給予必要的救助是應(yīng)該的。關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)的救助方案，調(diào)動(dòng)起資源枯竭型城市政府和社會(huì)各界的積極性，而不是由中央政府將這里的困難簡(jiǎn)單地“背起來”。

建議按照與國有企業(yè)改革相一致的思路解決資源枯竭型城市的問題。國有企業(yè)改革的邏輯簡(jiǎn)單概括為剝離政策性負(fù)擔(dān)，建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制并解決軟預(yù)算約束難題。國有企業(yè)的問題是缺少內(nèi)部激勵(lì)，借口政策性負(fù)擔(dān)而一再虧損并向政府要補(bǔ)貼，政府實(shí)在“背不起”國有企業(yè)的持續(xù)虧損了，終于下定了“算清賬”的決心。

一些資源枯竭型城市長期困難，地方財(cái)政入不敷出，盡管名義上還向中央政府繳納國稅，但中央政府返還的通常比收到的多。這些城市的理由很簡(jiǎn)單：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們給中央政府作了貢獻(xiàn)，今天陷入困境了，中央政府不能撒手不管。與其讓這些困難城市消極地“等、靠、要”，不如給其一個(gè)推動(dòng)，督促其努力工作，積極探索轉(zhuǎn)型與發(fā)展的路子。

這個(gè)推動(dòng)就包含著“救助”。救助應(yīng)以出臺(tái)更加促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由、更加促進(jìn)市場(chǎng)化的政策為主，而不是傳統(tǒng)的上項(xiàng)目、給資金。我們認(rèn)為，可以先對(duì)資源型城市的增長、就業(yè)、貧困等狀況進(jìn)行篩選與評(píng)估，把那些并不困難的城市排除掉。對(duì)那些陷入困難的城市，仍然需要做進(jìn)一步的審核：城市規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、分工細(xì)致的，一旦解決了城市內(nèi)部的體制性障礙，依靠自己的努力即可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，不需要中央政府給予特殊的救助；規(guī)模較小的資源型城市，市場(chǎng)狹小，產(chǎn)業(yè)鏈條短，主要依靠資源的開采與冶煉，一旦資源型企業(yè)倒閉，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于崩潰狀態(tài)，如東川，這些城市幾乎不可能依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。中央政府應(yīng)將救助的重點(diǎn)集中到這些中小型城市，給予救助和督促轉(zhuǎn)型。

課題組調(diào)察了全國15座“資源枯竭型”城市增長、就業(yè)與貧困狀況，發(fā)現(xiàn)大約一半的城市與非資源型城市相當(dāng)，并不困難。如果以困難程度作為救助標(biāo)準(zhǔn)，全國需要救助的資源枯竭型城市并不多?？梢酝茰y(cè)：假如中國需要特殊救助的（中小型）資源型城市不超過10座，中央政府不擔(dān)心其他城市的仿效與“哭鬧”，那么，中央政府完全可以對(duì)這些城市放手。

干擾中央政府決策的一個(gè)重要因素是不同規(guī)模的城市“哭鬧”的聲音有高低，那些困難程度較輕的大城市，反而有更高的“哭鬧”聲，而那些更加困難的小城市反而“聲音低”，傳統(tǒng)體制下，中央政府更多考慮的是“聲音高低”而不是困難大小。在此需要樹立堅(jiān)定的決心，救助的依據(jù)是“困難大”，而不是“聲音高”。一旦誤選了“聲音高”，立即會(huì)誘導(dǎo)大量的城市提高“哭鬧的聲音”。

由于經(jīng)濟(jì)高速增長的勢(shì)頭在持續(xù)，中央政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定給予了更高的評(píng)價(jià)，不希望哪個(gè)地方出現(xiàn)不穩(wěn)定的局面，面對(duì)群體性事件，幾乎都是非?？犊亟o予救助。這會(huì)誘導(dǎo)一些“聰明”的地方政府官員，把群體性事件作為一個(gè)向中央政府要資金、要項(xiàng)目的籌碼。2000年以前，如果出了群體性事件，地方政府通常不希望外界得知此事；而11號(hào)文件下發(fā)以后，資源枯竭型城市的政府官員非常樂意講述這里的困難與不穩(wěn)定。

對(duì)那些出現(xiàn)不穩(wěn)定的地方，中央政府除了救助外，還應(yīng)該有針對(duì)地方政府官員的懲罰措施。

五、勞動(dòng)力市場(chǎng)政策引出的問題

中國政府從1998年開始，加大了三條保障線建設(shè)，同時(shí)，執(zhí)行積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策。我們的研究發(fā)現(xiàn)，三條保障線政策執(zhí)行的效果雖然不能令人滿意，但還強(qiáng)于積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策：中央政府為三條保障線建設(shè)投入了大量資金，地方政府雖然在投入配套資金上會(huì)打折扣，但畢竟把中央政府提供的這筆資金發(fā)放給了受到就業(yè)沖擊的家庭。中央政府認(rèn)為促進(jìn)下崗失業(yè)者的再就業(yè)是和提供生活保障一樣重要的事情，但是，中央政府并沒有提供相應(yīng)的資金，而是要求地方政府單獨(dú)解決。1994年以來的分稅制改革，使中央政府拿走了大部分稅收，大多數(shù)地方政府都面臨沉重的財(cái)政收支壓力，很難單獨(dú)為下崗失業(yè)者提供培訓(xùn)等。

從中央政府公布的數(shù)據(jù)看，兩個(gè)“三年千萬”計(jì)劃提前完成了；但從抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)看，接受過政府培訓(xùn)的下崗失業(yè)者，哪怕來自國有經(jīng)濟(jì)部門的下崗失業(yè)者，不足10%，資源枯竭型城市內(nèi)，這個(gè)比例甚至不到3%。那些市場(chǎng)上的弱勢(shì)群體，如大齡職工，因?yàn)闆]有得到政府有效的幫助，被迫選擇了提前退休或者其他方式退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。

面對(duì)這個(gè)結(jié)果，中央政府應(yīng)該反思：“中央政府請(qǐng)客，地方政府埋單”的事情是行不通的，這是理論界的一個(gè)共識(shí)。我們使用66個(gè)城市調(diào)查數(shù)據(jù)的分析顯示：這個(gè)共識(shí)是正確的。

如果希望積極的就業(yè)政策達(dá)到目標(biāo)，中央政府該出的這筆錢是省不得的。

六、政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)培訓(xùn)的投入并改革培訓(xùn)方式與內(nèi)容

我們的分析結(jié)果顯示，政府提供的再就業(yè)幫助可以有效提高下崗失業(yè)者的勞動(dòng)參與率和降低失業(yè)率，從促進(jìn)就業(yè)和減輕社會(huì)保障負(fù)擔(dān)的角度說，政府應(yīng)該加大對(duì)下崗失業(yè)者的培訓(xùn)投入，改善培訓(xùn)的組織形式，增加培訓(xùn)內(nèi)容的市場(chǎng)適應(yīng)性，提高勞動(dòng)參與率，降低失業(yè)率，也使參加培訓(xùn)者能夠因此提高收入水平。特別指出的是，其他國家的培訓(xùn)對(duì)提高參加培訓(xùn)者收入的效果也不明顯，甚至對(duì)降低失業(yè)率都沒有顯著的影響，但是經(jīng)濟(jì)學(xué)家仍然主張政府應(yīng)該增加培訓(xùn)，因?yàn)榕嘤?xùn)對(duì)提高勞動(dòng)參與率有正效應(yīng)———部分低技術(shù)勞動(dòng)者仍然與市場(chǎng)黏附在一起，即使收入不高，也比成為社會(huì)救助人口強(qiáng)，至少政府負(fù)擔(dān)更輕一些。只要參加勞動(dòng)力市場(chǎng)并就業(yè)，這些勞動(dòng)者就能對(duì)社會(huì)產(chǎn)出有所貢獻(xiàn)。

培訓(xùn)最好利用市場(chǎng)完成，而不是由政府勞動(dòng)部門出面?，F(xiàn)行的培訓(xùn)機(jī)制是“完成任務(wù)式”的，效果不好，勞動(dòng)者參加的積極性不高，那些真正有市場(chǎng)價(jià)值的培訓(xùn)內(nèi)容，通常是政府部門不知道，也提供不了的，應(yīng)把培訓(xùn)的任務(wù)盡可能地委托給企業(yè)，政府為這些提供培訓(xùn)的企業(yè)提供補(bǔ)貼。

七、消除資金價(jià)格體系的扭曲

中國資源枯竭型城市就業(yè)難題是在全國就業(yè)形勢(shì)惡化這個(gè)背景下出現(xiàn)的。1998年以來，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)增加，政府認(rèn)為這是國有企業(yè)改革深化的必然結(jié)果，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，會(huì)創(chuàng)造出更多的就業(yè)的機(jī)會(huì)，吸納這些下崗失業(yè)者，那時(shí)，就業(yè)壓力就會(huì)消除。但是，中國的確保持了高速增長的態(tài)勢(shì)，就業(yè)壓力卻沒有減輕，究其原因，在于推動(dòng)中國高速增長的主要是資本投入。政府統(tǒng)計(jì)到的就業(yè)數(shù)量反而一直是減少的。

中國自從1996年開始，連續(xù)七次調(diào)低利率，低利率已經(jīng)持續(xù)近10年，由于利率被人為壓低，理性的廠商愿意使用這些廉價(jià)的資本。資本通常是高技術(shù)勞動(dòng)者的互補(bǔ)品，但卻是低技術(shù)勞動(dòng)者的替代品，廠商大量使用資本，帶來了對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)者的雇用和對(duì)低素質(zhì)勞動(dòng)者的排斥，那些下崗失業(yè)者正是年齡偏大、知識(shí)技能低下、在勞動(dòng)力市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的人，高速增長并沒有為他們創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，反而帶來了對(duì)他們的“相對(duì)剝奪”，加劇了社會(huì)不平等，也帶來了社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，不僅規(guī)模以上國有企業(yè)的人均占有資本水平在迅速提高，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的人均占有資本水平也同樣在迅速提高。說明市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并沒有像一些學(xué)者希望的那樣，誘導(dǎo)新興部門和傳統(tǒng)國有經(jīng)濟(jì)部門向具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（林毅夫等，1997）。從理論上說，廠商的產(chǎn)出水平擴(kuò)大給勞動(dòng)力需求帶來兩個(gè)效應(yīng)：規(guī)模效應(yīng)與替代效應(yīng)。中國無論規(guī)模大小的企業(yè)的人均占有資本水平提高與就業(yè)數(shù)量下降的事實(shí)意味著，替代效應(yīng)超過了規(guī)模效應(yīng)，也就是說，經(jīng)濟(jì)增長并沒有像原先設(shè)想的那樣創(chuàng)造出相應(yīng)的就業(yè)崗位。

中國就業(yè)難題的根源在于政府對(duì)利率的人為扭曲，人為壓低稀缺的資金的價(jià)格，誘導(dǎo)廠商對(duì)資金的過量濫用。雖然保持了高速增長，這種增長是否可持續(xù)，令人懷疑，因?yàn)檫€有大量的生產(chǎn)要素（勞動(dòng)力）沒有被納入到增長過程中來，這時(shí)的產(chǎn)出水平一定是低于潛在最優(yōu)水平的。根據(jù)我們對(duì)中國500強(qiáng)大企業(yè)2002年資金利潤率的計(jì)算，這些企業(yè)的資金利潤率只有1.28%；將銀行業(yè)大企業(yè)排除后，利潤率也只有3.1%。這個(gè)盈利水平大約相當(dāng)于同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的1／6～1／7，如果利率沒有被人為扭曲，500強(qiáng)大企業(yè)的平均利潤率可能沒有市場(chǎng)利率高，換句話說，如果利率扭曲消除，中國500強(qiáng)大企業(yè)就會(huì)處于整體虧損狀態(tài)。500強(qiáng)大企業(yè)吸納就業(yè)的平均固定資產(chǎn)為53.48萬元。中國至今仍然是一個(gè)資本稀缺、勞動(dòng)力豐富的國家，如果不能改變這種偏好大企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，中國的就業(yè)難題就會(huì)長期持續(xù)下去。

中國政府一直沒有放棄“趕超戰(zhàn)略”，今天的“大企業(yè)戰(zhàn)略”就是“趕超戰(zhàn)略”在新形勢(shì)下的變種，而扭曲利率則是保證“大企業(yè)戰(zhàn)略”得以實(shí)現(xiàn)的手段。背離比較優(yōu)勢(shì)的資本密集型的大企業(yè)，其低下的盈利水平意味著對(duì)稀缺資源的濫用與浪費(fèi)。

建議恢復(fù)利率的本來面目，使其成為價(jià)格信號(hào)，而不是政策手段。

（課題組成員：吳要武 李朝鮮趙泉張丹丹 王智勇 李天國）