由市場(chǎng)供給用來滿足個(gè)別人需要的商品和服務(wù)稱之為私人產(chǎn)品。由以政府為代表的國家機(jī)構(gòu)———公共部門供給用來滿足社會(huì)公共需要的商品和服務(wù)稱之為公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、不可分割性、非盈利性四個(gè)特征。非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性是公共產(chǎn)品的核心特征，決定了公共產(chǎn)品的提供是政府財(cái)政的一項(xiàng)重要職能，無論是城市還是鄉(xiāng)村，政府都應(yīng)該向人們提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。在實(shí)際生活中，有些產(chǎn)品兼?zhèn)涔伯a(chǎn)品與私人產(chǎn)品的特征，因而可稱之為混合產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指相對(duì)于農(nóng)民的“私人產(chǎn)品”而言，用于滿足農(nóng)村公共需要，具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的產(chǎn)品。公共財(cái)政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動(dòng)或分配關(guān)系，是滿足社會(huì)公共需要的政府收支模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的財(cái)政體制和財(cái)政制度。

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了公共產(chǎn)品的提供表現(xiàn)出明顯的城市傾向，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金供給不足。這必然引發(fā)兩種問題：一是農(nóng)村公共產(chǎn)品“缺位”，即政府忽略了一些本該由政府提供的公共產(chǎn)品。比如農(nóng)村社會(huì)保障，廣大農(nóng)民被排除在社會(huì)保障體系之外，與此同時(shí)，城市居民或多或少都能從社會(huì)保障制度中獲益。二是公共產(chǎn)品資金負(fù)擔(dān)不合理，一些在城市無償或低收費(fèi)提供的路燈、自來水系統(tǒng)、九年制義務(wù)教育等公共產(chǎn)品，在農(nóng)村卻要由農(nóng)民承擔(dān)絕大部分費(fèi)用。

公共產(chǎn)品供給的城市偏向，社會(huì)保障制度的收入再分配功能扭曲客觀上加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，固化了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，拉大了城鄉(xiāng)差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)和諧社會(huì)是我國現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本目標(biāo)。為此應(yīng)改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，伴之以降低農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的政策措施。與此同時(shí)，還應(yīng)積極探索建立針對(duì)農(nóng)村縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付框架體系，以改善基層財(cái)政的狀況，將公共財(cái)政推進(jìn)到農(nóng)村去。

一、改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制

農(nóng)村私人產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴性決定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入的提高。為真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，我國應(yīng)改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制縮小日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距。具體而言，需要從以下幾個(gè)方面著手:

（一）完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機(jī)制，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿

村民自治引入的最初誘因，本來是要將農(nóng)民重新組織起來，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級(jí)組織的滲透，村民委員會(huì)部分地失去了應(yīng)有的自治色彩，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，扭曲了農(nóng)民的意愿。要徹底改變這種局面應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):

1．明確劃分各級(jí)政府和農(nóng)村社區(qū)村民自治組織供給公共產(chǎn)品的責(zé)任。這一方面要求各級(jí)政府充分履行責(zé)任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務(wù)”與“村務(wù)”的基礎(chǔ)上，充分合理地行使自治權(quán)力，既要防止“政務(wù)”對(duì)“村務(wù)”的沖擊，又要防止借口自治而拒不履行法律規(guī)定的義務(wù)。

2．充分發(fā)揮村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的作用。村民大會(huì)作為農(nóng)村社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)社區(qū)事物享有最終表決權(quán)。社區(qū)公共資源的籌集和公共產(chǎn)品的供給須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決同意，凡未經(jīng)投票表決而擅自動(dòng)用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。對(duì)于公共資源的使用，村民大會(huì)和村民代表大會(huì)也依法擁有監(jiān)督權(quán)。

3．縣鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)的大型公共產(chǎn)品供給應(yīng)在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上，由本級(jí)人民代表大會(huì)投票表決，常規(guī)性的公共產(chǎn)品供給也應(yīng)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督檢查。

（二）積極引進(jìn)私人投資，構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)

1．農(nóng)村純公共產(chǎn)品由政府公共提供。大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、氣象、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、種子培育、全國性的水土保持工程、農(nóng)村道路建設(shè)以及全國性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等，由于其只有外部收益而沒有內(nèi)部收益，屬于純公共產(chǎn)品的范疇，適合于政府公共提供。

2．農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)該按照政府補(bǔ)貼和私人投資相結(jié)合的方式由政府和農(nóng)民私人混合提供。地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣、農(nóng)村電力、節(jié)水農(nóng)業(yè)等，通常既有社會(huì)受益，又有生產(chǎn)者個(gè)人受益的特點(diǎn)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，可以在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”和“量力而行”的原則，由農(nóng)民按照受益程度的大小進(jìn)行集資生產(chǎn)。

3．小范圍受益的低級(jí)公共產(chǎn)品，可以考慮將農(nóng)民組織起來，通過俱樂部的方式提供。灌溉，治蟲，湖泊的漁業(yè)資源利用，種植、養(yǎng)殖的供產(chǎn)銷聯(lián)合體，鄉(xiāng)村道路，農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通等，由于其外溢較小，且受益群體相對(duì)固定，屬于俱樂部產(chǎn)品的范疇。對(duì)于這類產(chǎn)品，理想的方式是將農(nóng)民組織起來，成立農(nóng)業(yè)合作社，通過合作社將外部收益內(nèi)在化，提高供給效率。

4．確保農(nóng)民私人產(chǎn)品的生產(chǎn)不受政府干預(yù)。農(nóng)業(yè)耕作、種植養(yǎng)殖、施肥、收獲、銷售等，是純粹的私人產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自主進(jìn)行，避免政府的直接行政干預(yù)，但政府可以給予適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)。

（三）加強(qiáng)對(duì)公共資源使用的監(jiān)督、檢查，堅(jiān)決杜絕權(quán)力腐敗行為

1．實(shí)行村務(wù)公開、政務(wù)公開，定期向群眾公布收支情況，增加公共資源使用的透明度。

2．積極發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督、檢查作用，確保公共資源的合理使用。

3．強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)監(jiān)督作用，及時(shí)查處各項(xiàng)違規(guī)、違紀(jì)行為，將公共資源的使用置于嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督之下。

二、農(nóng)村公共財(cái)政體制背景下的稅費(fèi)改革

從當(dāng)前來看，運(yùn)用公共財(cái)政理論推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求構(gòu)建公共財(cái)政基本框架，是財(cái)政分配體制改革的中心任務(wù)。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，有利于解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題，提高農(nóng)民的收入水平和實(shí)際購買力，從而有利于為國民經(jīng)濟(jì)的快速、健康、持續(xù)發(fā)展開辟廣闊的農(nóng)村市場(chǎng)，提供強(qiáng)有力的支撐。具體可以從如下幾點(diǎn)著手：

（一）要加大財(cái)稅體制，特別是宏觀財(cái)稅體制的改革力度，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則，進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制，徹底消除財(cái)稅包干體制的影響

迄今為止的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，通過一些相關(guān)配套措施，如積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)等等，較多地關(guān)注了中微觀財(cái)稅體制的改革，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)。但對(duì)宏觀財(cái)稅體制的改革，則關(guān)注較少。以后在加快農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程中，應(yīng)該加大力度改革宏觀財(cái)稅體制，強(qiáng)化宏觀改革與中微觀改革的協(xié)調(diào)配套，努力做到標(biāo)本兼治。

（二）中央和地方財(cái)政共同建立對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，縣、鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)力受到削弱，完全由縣或鄉(xiāng)政府承擔(dān)農(nóng)村九年制義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)已不太可能。九年制基礎(chǔ)教育關(guān)系到國民基本素質(zhì)的培養(yǎng)，屬于非盈利性、非競(jìng)爭(zhēng)的“公共產(chǎn)品”，不能依靠向農(nóng)民收費(fèi)來解決經(jīng)費(fèi)保障問題，而應(yīng)由國家財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)。在當(dāng)前縣、鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，建立中央與地方共同的九年制義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度尤為迫切和重要，可以按照各級(jí)財(cái)政的財(cái)力狀況，決定中央與地方各級(jí)財(cái)政分?jǐn)偦A(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的比例，確保農(nóng)村九年制義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供應(yīng)。制定和倡導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)辦學(xué)的優(yōu)惠政策，吸引各種社會(huì)資金承辦農(nóng)村基礎(chǔ)教育，減輕政府財(cái)政的資金供應(yīng)壓力。

（三）調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，更多地轉(zhuǎn)向農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)上

目前財(cái)政支農(nóng)資金的渠道很多，多用于直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持。國家應(yīng)將各種支農(nóng)資金加以整合，或歸口國務(wù)院農(nóng)業(yè)資金管理委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)使用，并將支農(nóng)資金的使用方向由過去用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)。如增加對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和隊(duì)伍的建設(shè)、農(nóng)村貧困群體的社會(huì)救助、農(nóng)村供電和道路的維護(hù)等方面的投入，真正解除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活環(huán)境不斷優(yōu)化，從根本上改變農(nóng)村落后的面貌。

三、建立對(duì)農(nóng)村基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付體系

在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的過程中，要逐漸削減直到取消農(nóng)業(yè)稅，這減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也會(huì)隨之造成政府財(cái)政收入的減少。從中央財(cái)政的角度來看，由于農(nóng)業(yè)稅在中央財(cái)政收入占的比重很小，減免乃至取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)中央財(cái)政并無大礙。但是，從全國大部分縣鄉(xiāng)一級(jí)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政來看，農(nóng)業(yè)稅是其收入的重要來源，加上目前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)，如果缺少中央對(duì)省和省以下相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，一部分農(nóng)業(yè)縣的財(cái)政狀況將雪上加霜，更加困難。因此，在農(nóng)村公共財(cái)政體系的建設(shè)中，建立對(duì)農(nóng)村基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付體系是至關(guān)重要的。現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善可以采取分類實(shí)施、分步實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)化途徑。

（一）從轉(zhuǎn)移支付的基本模式選擇來看，先完善縱向財(cái)政平衡形式，再逐步向縱橫交錯(cuò)的財(cái)政平衡形式轉(zhuǎn)化。先采用縱向財(cái)政平衡的形式，即高一級(jí)次財(cái)政向低一級(jí)次財(cái)政進(jìn)行撥款。按人均相關(guān)因素計(jì)算后，以縣為單位，由中央或省財(cái)政通過撥款方式彌補(bǔ)缺口。

（二）從農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的選擇來看，首先確保農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)與義務(wù)教育這一最低標(biāo)準(zhǔn)與要求的實(shí)現(xiàn)。中央政府在農(nóng)村稅費(fèi)改革中提出“三個(gè)確?！钡木唧w要求，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要。而要真正實(shí)現(xiàn)這“三個(gè)確?！钡木唧w要求，則必須依靠中央政府和省級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府的適量轉(zhuǎn)移支付資金的支持。

（三）從轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的計(jì)算方式來看，我國自1996年首次采用數(shù)學(xué)公式來估算地方財(cái)政能力和支出需求以來，轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式也不斷調(diào)整與完善，并在確定此次農(nóng)村稅費(fèi)改革中各試點(diǎn)省份所需轉(zhuǎn)移支付額度時(shí)發(fā)揮了重要作用，與此同時(shí)，由近年來農(nóng)村稅費(fèi)改革反饋的有關(guān)地區(qū)的資料與信息也將為進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付公式提供依據(jù)。

（作者單位：暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）