一個難以回避的事實

近幾年，在國家和自治區(qū)一系列惠農(nóng)、富農(nóng)政策的刺激下，我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，效益不斷提高，農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)迎來了自上世紀(jì)80年代以來第二個快速發(fā)展的時期。然而，目前財政支出在制度安排上向城市傾斜的格局沒有根本改變，支農(nóng)支牧項目管理部門龐雜、投資越位和缺位并存，金融機(jī)構(gòu)萎縮、金融服務(wù)缺失，財政與金融缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和配合等正在制約著農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、財政向城市傾斜的格局沒有根本改變，支農(nóng)支牧投資越位和缺位并存

近年來，國家和自治區(qū)雖然不斷擴(kuò)大支農(nóng)支牧資金投入，但財政支出在制度安排上向城市傾斜的格局仍然沒有根本改變，支農(nóng)支牧支出占一般預(yù)算支出的比例也沒有明顯提高，農(nóng)村牧區(qū)公共產(chǎn)品提供嚴(yán)重不足，水利建設(shè)、道路建設(shè)、科技推廣和社會化服務(wù)體系建設(shè)等嚴(yán)重滯后。特別是由于沒有建立起責(zé)、權(quán)、利相匹配的財政支農(nóng)支牧激勵和約束機(jī)制，各涉農(nóng)部門之間爭項目、爭資金或相互推諉等現(xiàn)象程度不同存在：由于支農(nóng)支牧項目涉及的部門眾多，部分項目又交叉管理，因此，同一類項目存在著多個部門重復(fù)立項、交叉考察論證，既拉長了建設(shè)周期，又加大了管理難度；資金鏈條長，多個環(huán)節(jié)審批，既影響了資金的及時到位，又增加了資金管理成本。

二、金融主體數(shù)量減少，金融服務(wù)功能定位缺失

隨著國有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)營戰(zhàn)略定位向城市轉(zhuǎn)移，其在農(nóng)村牧區(qū)的營業(yè)網(wǎng)點銳減。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)四家國有商業(yè)銀行旗縣以下（包括旗縣）營業(yè)網(wǎng)點和從業(yè)人員從1995年到2005年底10年間分別減少2972個和21726名，減幅分別達(dá)到61.58%和46.97%。國有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點的收縮和經(jīng)營戰(zhàn)略定位向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)生了三大變化：一是大量的農(nóng)村牧區(qū)資金被抽走。據(jù)2005年不完全統(tǒng)計，郵政儲蓄和旗縣級國有商業(yè)銀行儲蓄機(jī)構(gòu)抽走農(nóng)村牧區(qū)資金約達(dá)300億元。農(nóng)村牧區(qū)資金的“非農(nóng)化”，導(dǎo)致了“城市吃肉，農(nóng)村失血”，動搖了農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展的信貸根基。二是農(nóng)村金融市場缺乏充分的競爭，形成了農(nóng)村信用社“一家獨大”的局面。農(nóng)村金融市場的這種“單打獨斗”狀況，一方面導(dǎo)致了貸款利率走高，陡增了農(nóng)牧民的生產(chǎn)、生活成本，給農(nóng)牧民增收造成了梗阻；另一方面，服務(wù)功能不斷弱化，貸款手續(xù)繁雜、服務(wù)手段落后，農(nóng)牧民很難得到優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。三是民間借貸活躍，潛在大量的信用、支付、道德風(fēng)險。

三、財政與金融在支農(nóng)支牧項目上缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和配合，項目資金和信貸資金形不成合力

據(jù)調(diào)查，我區(qū)絕大多數(shù)支農(nóng)支牧項目都由財政出資啟動，但后續(xù)工程所需資金由于得不到信貸支持，致使項目無法做大甚至失敗。有些地方政府過分追求政績，所上項目缺乏科學(xué)論證，經(jīng)不起金融部門的信貸審查，從而難以得到信貸支持；有些地方政府信譽不佳，新官不理舊賬，銀行對其敬而遠(yuǎn)之；如有些項目銀行貸款到位后，財政配套資金遲遲不能到位，致使項目失敗，銀行資金無法收回等等。

一個值得研究的新課題

眾所周知，農(nóng)牧業(yè)資金周期長，難以達(dá)到產(chǎn)業(yè)自我積累、自我發(fā)展的目的。所以，從增加農(nóng)牧民收入、提高農(nóng)牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)入手，合理配置現(xiàn)有資金資源，滿足現(xiàn)階段農(nóng)村牧區(qū)不同層次、不同客戶群體對財政、金融服務(wù)的需求，是一個值得研究的新課題。

一、要堅持以政府為主導(dǎo)，建立有效籌集和使用支農(nóng)支牧資金的管理機(jī)制

為解決當(dāng)前支農(nóng)支牧資金投入少、來源不穩(wěn)的狀況，政府要建立一個有效籌集和使用支農(nóng)支牧資金的管理機(jī)制，要在資金來源渠道的拓寬、資金投入的可持續(xù)性、支農(nóng)支牧項目效益的持久性等方面通盤考慮，制定切實可行的支農(nóng)支牧資金增長計劃。要明確自治區(qū)、盟（市）、旗（縣）三級政府的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，明確各級政府的財政支農(nóng)支牧責(zé)任和支出范圍。積極探索和建立財政預(yù)算外資金、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展基金、政府產(chǎn)業(yè)項目運營投資公司與市場化投融資方式，拓寬政府農(nóng)牧業(yè)投融資渠道，最終形成政府投資引導(dǎo)，多元主體投入，多種資金互補，資金有效運行的農(nóng)牧業(yè)投入保障體系。

要積極改革支農(nóng)支牧財政資金管理體制，實行國庫集中收付制度。與此同時，要指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督支農(nóng)支牧資金管理及使用。

二、要著力構(gòu)建切合農(nóng)村牧區(qū)實際的農(nóng)村金融體系

從我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性特征和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來分析，在農(nóng)村金融的發(fā)展戰(zhàn)略和制度安排上，應(yīng)擯棄“摸著石頭過河”的農(nóng)村金融改革路徑，由政府主導(dǎo)，社會各方面力量廣泛參與，迅速構(gòu)建一個比較切合農(nóng)村牧區(qū)實際，適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要的供給型現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。這是將資金安全、高效地投入到農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的最佳途徑，也是解決農(nóng)村金融資源分配不合理的有效措施。

國家應(yīng)適時調(diào)整農(nóng)村金融政策，構(gòu)建合理的農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整商業(yè)性金融功能。一是要拓寬政策性金融功能。對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能進(jìn)行重新定位，改變其服務(wù)品種單一的現(xiàn)狀，擴(kuò)大其服務(wù)“三農(nóng)”的范圍，將其業(yè)務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展到農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)牧業(yè)科技成果的開發(fā)和推廣、涉及糧油等農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)畜產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易等方面。二是要壯大合作金融實力。充分發(fā)揮農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融中的主力軍作用，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，增強自身實力，改進(jìn)支農(nóng)支牧服務(wù)方式和方法，提高其服務(wù)水平。要擴(kuò)大農(nóng)村信用社的服務(wù)領(lǐng)域，使其服務(wù)品種和規(guī)模更加符合農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，滿足農(nóng)牧民、農(nóng)牧業(yè)及農(nóng)牧企業(yè)實際生產(chǎn)經(jīng)營需要。三是要完善農(nóng)業(yè)保險功能，建立起以政策性保險為主、商業(yè)性保險為輔的農(nóng)牧業(yè)保險體系。四是要繼續(xù)加大商業(yè)銀行退出農(nóng)村金融市場的步伐，采取得力措施斬斷其從農(nóng)村牧區(qū)大量吸收資金的渠道。五是要加大郵政儲蓄改革步伐，開辟郵政儲蓄資金返還農(nóng)村牧區(qū)的渠道。六是要積極探索民間金融融資模式。正視民間金融的“草根訴求”，在法制的框架下推動農(nóng)村牧區(qū)民間金融“陽光化”，建立民間貸款組織，采取登記備案的形式，自律管理的方式將民間金融規(guī)范起來，賦予民間金融健康發(fā)展的空間，把民間金融融入整個農(nóng)村金融的供求均衡系統(tǒng)之中。

三、調(diào)整金融資源在城鄉(xiāng)的分配格局

引導(dǎo)資金向農(nóng)村牧區(qū)的有效流動，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的制度安排：一是把握統(tǒng)一貨幣政策與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融的結(jié)合點，增強“窗口”指導(dǎo)的針對性和貨幣政策的有效性，改變貨幣的流向。中央銀行應(yīng)在實行統(tǒng)一貨幣政策的前提下，運用選擇性貨幣政策工具—————再貸款改變貨幣的流向。二是取消歧視性的存款政策，堵住農(nóng)村資金分流的渠道，增強農(nóng)村信用社吸收農(nóng)村資金的能力。應(yīng)取消有關(guān)部門限制下屬單位在農(nóng)村信用社開戶的相關(guān)規(guī)定，動員和引導(dǎo)涉農(nóng)資金、財政資金、社保資金、住房公積金等存入農(nóng)村信用社。三是建立鼓勵金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)牧業(yè)信貸投入的激勵機(jī)制。

四、建立良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工程

農(nóng)牧業(yè)投資具有周期長、風(fēng)險高、比較利益低的特點。因此，必須建立良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。一是建立農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的評價指標(biāo)體系，建立金融風(fēng)險監(jiān)測控制體系和金融生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，以提高農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的前瞻性、科學(xué)性和有效性。二是探索建立農(nóng)村牧區(qū)征信體系。積極創(chuàng)造條件，通過建立、完善客戶經(jīng)濟(jì)檔案和賬戶管理，加強跟蹤監(jiān)測，盡快建立農(nóng)牧戶、個體私營經(jīng)濟(jì)組織的信用咨詢系統(tǒng)。三是減負(fù)讓利，減免農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)稅費，降低資產(chǎn)處置和抵押貸款的費用，規(guī)范執(zhí)法，為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。四是依法維護(hù)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)，打擊逃廢農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的各種違法犯罪行為。

一個必須扮演的角色

農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融主力軍，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的實踐中始終扮演著其它金融機(jī)構(gòu)不可取代的重要角色。

一、更新思想觀念，鞏固農(nóng)村金融主力軍地位

農(nóng)村信用社全力支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，必須把市場定位確定在“以農(nóng)為本，為農(nóng)服務(wù)”的宗旨上。要在全行業(yè)組織開展“三農(nóng)”再教育，增強干部職工建設(shè)社會主義新農(nóng)村的緊迫感，從根本上解決對“三農(nóng)”感情不到位、政策不到位、工作不到位的“三不到位”問題，扎扎實實地做好關(guān)系農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)村牧區(qū)、農(nóng)牧民迫切需要解決的問題。要放寬信貸服務(wù)領(lǐng)域，不斷適應(yīng)建設(shè)設(shè)會主義新農(nóng)村的需求，實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：由支持傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)向支持現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)變；由支持農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)向支持消費及農(nóng)村牧區(qū)社會各項事業(yè)轉(zhuǎn)變；由支持一般農(nóng)牧戶向支持一般農(nóng)牧戶和農(nóng)村牧區(qū)集體、個體工商戶并重轉(zhuǎn)變。

二、加大改革力度，謀求自身與社會協(xié)調(diào)發(fā)展

農(nóng)村信用社改革不僅僅是一個單純的金融問題，而是事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和國民經(jīng)濟(jì)全局的問題。所以，農(nóng)村信用社改革必須適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，始終將服務(wù)“三農(nóng)”擺在首要位置，避免一味追求自身效益的提高而忽視社會效益的商業(yè)化傾向。農(nóng)村信用社行業(yè)管理部門要制定和完善考核管理辦法，改變過去重自身經(jīng)營指標(biāo)考核而忽視社會效益指標(biāo)考核的做法，建立起既重視自身經(jīng)營發(fā)展又兼顧社會效益的工作機(jī)制，促使農(nóng)村信用社在提高自身經(jīng)營效益的同時，下大力氣不斷加強和改進(jìn)支農(nóng)支牧服務(wù)水平，形成“一頭挑兩肩”的新型支農(nóng)支牧服務(wù)格局，一頭挑著農(nóng)牧民，一頭挑著市場，從而實現(xiàn)農(nóng)村信用社自身效益與社會效益的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

黨的十六屆五中全會強調(diào)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計增加農(nóng)民收入。這意味著在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等社會事業(yè)，也將進(jìn)入加速發(fā)展時期，城鄉(xiāng)差距有望逐步縮小。因此，農(nóng)村信用社在全力支持農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的同時，還要結(jié)合實際支持好農(nóng)村牧區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)工業(yè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實現(xiàn)勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成“以工哺農(nóng)”的農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展格局。既要集中力量支持和鼓勵農(nóng)牧民自主發(fā)展，又要實事求是地支持農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷壯大農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)積累，為實現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展創(chuàng)造條件。

三、創(chuàng)新服務(wù)方式，拓寬支農(nóng)支牧服務(wù)領(lǐng)域

長期以來，由于受傳統(tǒng)觀念的制約和行業(yè)政策的限制，農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營局限于農(nóng)村牧區(qū)“小規(guī)?！薄胺稚ⅰ钡膫鹘y(tǒng)業(yè)務(wù)范疇內(nèi)，業(yè)務(wù)范圍的局限化、業(yè)務(wù)模式的傳統(tǒng)化、業(yè)務(wù)渠道的單一化，嚴(yán)重制約著農(nóng)村信用社的進(jìn)一步發(fā)展。因此，今后一個時期，農(nóng)村信用社應(yīng)將創(chuàng)新作為業(yè)務(wù)經(jīng)營和改進(jìn)服務(wù)方式的重中之重，努力抓好以下三個環(huán)節(jié)：一是以提高資金營運效率為目標(biāo)，大力拓展信貸領(lǐng)域。在繼續(xù)做好為“三農(nóng)”服務(wù)的同時，積極拓展信貸領(lǐng)域，大力開辦住房信貸、助學(xué)信貸、高檔消費品信貸等消費信貸。二是以市場為依托，大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)。農(nóng)村信用社應(yīng)從戰(zhàn)略的高度提高對開辦中間業(yè)務(wù)的認(rèn)識，依靠現(xiàn)有技術(shù)手段和農(nóng)村牧區(qū)客戶市場，集中力量開發(fā)創(chuàng)新。如開辦代理農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村保險業(yè)務(wù)的同時，積極創(chuàng)造條件向代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)、代理國家開發(fā)銀行生態(tài)建設(shè)項目貸款業(yè)務(wù)及代收、代保管業(yè)務(wù)等。三是創(chuàng)新科技，提高農(nóng)村信用社競爭和發(fā)展能力。采用電子化科技手段，改革金融業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)處理方式，實現(xiàn)經(jīng)營管理決策過程的科學(xué)化。、