一、失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的內(nèi)容

一個(gè)全面、穩(wěn)定的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，應(yīng)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障以及提供教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，提供法律援助等。但是依據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不可能同時(shí)為所有的失地農(nóng)民建立一個(gè)全面的、高水平的保障體系，只能循序漸進(jìn)，逐步擴(kuò)大覆蓋面和提高保障水平。一項(xiàng)調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，失地農(nóng)民最迫切希望獲得的是養(yǎng)老和醫(yī)療保障。

（一）建立正式與非正式制度安排相結(jié)合的養(yǎng)老保障體系

建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系，要強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和社會(huì)互濟(jì)相結(jié)合。對(duì)于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)尚未就業(yè)的失地農(nóng)民可參照智利的做法，設(shè)立農(nóng)村個(gè)人賬戶，建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，其要點(diǎn)大體包括：村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)抽取部分土地補(bǔ)償金，用作養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；該養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以交給商業(yè)保險(xiǎn)公司托管；商業(yè)保險(xiǎn)公司保證該基金一定的收益率；為每一位失地農(nóng)民建立所有權(quán)歸個(gè)人的個(gè)人賬戶；當(dāng)失地農(nóng)民達(dá)到規(guī)定的年齡后，保險(xiǎn)公司以年金的方式向其給付養(yǎng)老金。最后對(duì)于超過(guò)勞動(dòng)年齡和喪失勞動(dòng)力的人，在一次性交足保險(xiǎn)金額后，可以直接實(shí)行養(yǎng)老保障。而且根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，可采取個(gè)人繳費(fèi)的方法來(lái)充實(shí)個(gè)人賬戶。個(gè)人繳費(fèi)應(yīng)有一個(gè)較低水平的下限，并鼓勵(lì)多繳。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障的待遇與繳費(fèi)多少直接掛鉤，但是不應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤?，否則制度的價(jià)值無(wú)從體現(xiàn)。

當(dāng)然，在失地農(nóng)民養(yǎng)老保障系統(tǒng)尚未建立或不完善的時(shí)候，以家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的非正式制度安排也應(yīng)繼續(xù)予以鼓勵(lì)和支持，同時(shí)亦要鼓勵(lì)有一定經(jīng)濟(jì)能力的失地農(nóng)民參加商業(yè)壽險(xiǎn)以提高自身保障水平。

（二）建立多形式、多層次的醫(yī)療保障體系

由于我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，還不具備把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體系的條件。因此，各地應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜的原則，建立國(guó)家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制以及社會(huì)醫(yī)療救助制度，引導(dǎo)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助資金。

實(shí)行統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶相結(jié)合醫(yī)療保障制度，鼓勵(lì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，凡是個(gè)人購(gòu)買(mǎi)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的均享受統(tǒng)籌基金。個(gè)人賬戶部分根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、享受的額度，按照不同的等級(jí)繳納。如為就業(yè)者統(tǒng)籌部分可由個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家按比例共同負(fù)擔(dān)，對(duì)于其他統(tǒng)籌部分則由集體和國(guó)家按照本地經(jīng)濟(jì)狀況負(fù)擔(dān)一部分，并動(dòng)員企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、個(gè)人捐助，引入多元化的投入機(jī)制。個(gè)人賬戶用于一般醫(yī)療，而醫(yī)療費(fèi)用超過(guò)一定的比例，由社會(huì)統(tǒng)籌基金按照個(gè)人負(fù)擔(dān)統(tǒng)籌部分的比例支付，不足部分，由本人負(fù)擔(dān)余額。另外，商業(yè)保險(xiǎn)仍不失為一條重要的選擇途徑或補(bǔ)充模式，可以為有一定經(jīng)濟(jì)能力的失地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)等。

（三）建立適當(dāng)水平的最低生活保障體系

從理論上講，最低生活保障覆蓋的范圍應(yīng)是一個(gè)國(guó)家的全體公民。但在實(shí)際中，由于農(nóng)村人口眾多，各地發(fā)展不平衡，尚不能在全國(guó)所有農(nóng)村都建立起或建立相同標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障制度。因此在實(shí)踐中對(duì)已經(jīng)建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)（如天津、上海、江蘇、浙江、廣東、福建等省市），被征地農(nóng)民只要符合條件，就應(yīng)納入農(nóng)村居民最低生活保障范圍。而對(duì)尚未建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)，應(yīng)將被征地農(nóng)民納入城市居民最低生活保障范圍。同時(shí)需要注意的是，享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一時(shí)或永久地低于或等于國(guó)家公布的最低生活水平的人群。只要符合條件，不得以失地農(nóng)民曾獲得高額的土地征用補(bǔ)償費(fèi)而

將其排除在外。

（四）建立教育、就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)服務(wù)體系

通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，有利于勞動(dòng)者就業(yè)，在一定程度上緩解了失業(yè)問(wèn)題，已成為一國(guó)社會(huì)保障體系不可缺少的重要組成部分。首先，解決失地農(nóng)民就業(yè)難題，除就業(yè)安置外，根本在于提高農(nóng)民自身的素質(zhì)，消除陳舊思想，幫助他們樹(shù)立好與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的擇業(yè)觀念，鼓勵(lì)其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能，努力通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，政府部門(mén)要建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，組織開(kāi)展多層次的就業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)。就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用政府可給予一定財(cái)政支持，也可從土地征用款項(xiàng)和集體積累中按一定比例提取，有條件的地方可免費(fèi)培訓(xùn)。最后，做好就業(yè)援助工作，以保證困難群體能夠得到妥善安置。

（五）為失地農(nóng)民提供法律援助

失地農(nóng)民與城市農(nóng)民工、下崗失業(yè)工人、城市貧民一樣同屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)他們的合法權(quán)利遭受侵犯時(shí)，往往沒(méi)有足夠的能力支付因啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)程序所需的各種成本(包括時(shí)間、金錢(qián)、必要的法律知識(shí)等)?！胺擅媲叭巳似降取钡膽椃ㄔ瓌t要求在消費(fèi)法律這一公共的制度產(chǎn)品時(shí)不應(yīng)受經(jīng)濟(jì)狀況的影響。物質(zhì)財(cái)富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別。這就要求政府建立社會(huì)保障體系時(shí)要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，確保其合法權(quán)益遭到侵害時(shí)具有平等的接近法律尋求保護(hù)的能力。

二、設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金

一項(xiàng)制度的良性運(yùn)行需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)予以支持，要解決失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，關(guān)鍵在于設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金是各國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的通行做法，有助于降低失地農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)，保證失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的運(yùn)作。就我國(guó)目前而言，可以以市(縣)和農(nóng)村社區(qū)為單位，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。

（一）基金的籌集

由于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，資本短缺，使得失地農(nóng)民社會(huì)保障不可能全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，必須開(kāi)辟多元化的資金籌措渠道。先要分清被征用的土地是公益用地還是商業(yè)用地。對(duì)于公益性征地，國(guó)家負(fù)責(zé)承擔(dān)大部分保障資金，當(dāng)然個(gè)人也應(yīng)適當(dāng)繳納一定比例的保費(fèi)；對(duì)于商業(yè)用地，國(guó)家出資部分主要從土地出讓金、土地增值收益部分和財(cái)政補(bǔ)貼中列支，集體出資部分從集體所獲得的土地出讓金和其他土地收益中開(kāi)支，個(gè)人出資部分從所獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)中列支。三方繳納費(fèi)用的比例可以針對(duì)不同情況進(jìn)行分?jǐn)?，但個(gè)人繳納部分應(yīng)不超過(guò)一定份額。

（二）基金的運(yùn)營(yíng)

失地農(nóng)民社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)必須考慮基金投資運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，以確保未來(lái)有足夠的支付能力。依照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，失地農(nóng)民社會(huì)保障基金應(yīng)采用市場(chǎng)化的管理運(yùn)作模式，建立失地農(nóng)民個(gè)人和國(guó)家共同承擔(dān)未來(lái)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制?？紤]到我國(guó)的國(guó)情，可以將失地農(nóng)民社會(huì)保障基金交由銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)基金的保值增值。

（三）基金的監(jiān)管

基金的投資運(yùn)營(yíng)事關(guān)國(guó)家的發(fā)展大計(jì)和失地農(nóng)民的利益，而缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)管，基金投資運(yùn)營(yíng)將難以成功。這就要求我們?cè)诮⒔∪鐣?huì)保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系的同時(shí)，還必須有依法賦予監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督主體。借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)：?jiǎn)为?dú)建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的賬戶，將籌集的保障基金轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶，?？顚Ｓ茫罩蓷l線。分別設(shè)置失地農(nóng)民社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的監(jiān)管和對(duì)社會(huì)保障市場(chǎng)的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運(yùn)營(yíng)和保險(xiǎn)金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨(dú)立性。為防止舞弊行為，要建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，規(guī)定基金經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的最低法定準(zhǔn)備金和相應(yīng)責(zé)任，建立財(cái)務(wù)公開(kāi)、信用和績(jī)效評(píng)級(jí)制度以及嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)然，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障體系并非是維護(hù)其合法權(quán)益、保障其生活安全的惟一或最佳途徑。“發(fā)展才是硬道理”。加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為失去土地的農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和生存機(jī)會(huì)才是解決問(wèn)題的根本途徑。同時(shí)也要改革土地征用制度，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益的征地行為，改革戶籍制度，建立合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，以切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心)