摘要： 隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的《破產(chǎn)法》已顯得簡單、滯后，特別是在債權(quán)人的保護問題上急需完善。建立債務(wù)公示制度，充分發(fā)揮銀行作用，消除地方行政干預(yù)，克服地方保護主義，明確破產(chǎn)財產(chǎn)范圍，建立完善配套的破產(chǎn)法律制度等是保護破產(chǎn)債權(quán)人權(quán)益的有效途徑。

關(guān)鍵詞：破產(chǎn)企業(yè) 債權(quán)人 利益保護 債務(wù)人 破產(chǎn)財產(chǎn)

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和企業(yè)破產(chǎn)制度的逐步建立和完善， 現(xiàn)行的企業(yè)破產(chǎn)法的局限性也日漸顯露出來。保護債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，是破產(chǎn)立法的主要目的，它符合商品經(jīng)濟的實踐和民事交往的一般機理，從而使債權(quán)人的受償與其債權(quán)的性質(zhì)、數(shù)量相適應(yīng)，因而成為處理破產(chǎn)問題所堅持的原則。但是，一些破產(chǎn)企業(yè)在破產(chǎn)時想盡一切辦法，例如利用低估破產(chǎn)財產(chǎn)價值、壓低償債比例、轉(zhuǎn)移破產(chǎn)財產(chǎn)等手段來逃避債務(wù)。這些“假破產(chǎn)真逃債”的行為嚴重侵害了債權(quán)人的合法權(quán)益。因此從保護債權(quán)人利益的這一角度來完善破產(chǎn)立法，規(guī)范破產(chǎn)行為就是值得探討的一個重要問題。

一、企業(yè)破產(chǎn)過程中損害債權(quán)人權(quán)益的表現(xiàn)

破產(chǎn)法的基本原則是既保護債權(quán)人也保護債務(wù)人的利益，其中更重在保護債權(quán)人的利益。而實踐中由于種種原因，債權(quán)人權(quán)益被侵犯的情形屢有發(fā)生。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)債權(quán)人申請宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)的權(quán)利難以行使

據(jù)調(diào)查，大多數(shù)破產(chǎn)案件由債務(wù)人提起，企業(yè)破產(chǎn)由債權(quán)人申請的不到10%，其他全是由有關(guān)政府、主管部門同企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)秘密向法院提出破產(chǎn)申請的。由于對債務(wù)人經(jīng)營情況難以全面了解，破產(chǎn)法對資不抵債企業(yè)破產(chǎn)的時間界限也未規(guī)定，即對企業(yè)負債多少或不能清償?shù)狡趥鶆?wù)多久后應(yīng)強制其破產(chǎn)沒有作出規(guī)定，這就使已達破產(chǎn)邊緣的企業(yè)在債權(quán)人因客觀情況不能提出破產(chǎn)申請，債務(wù)企業(yè)又沒有申請破產(chǎn)義務(wù)的情況下，企業(yè)的財產(chǎn)狀況持續(xù)惡化，使債權(quán)人遭受不應(yīng)有的損失擴大了。

(二)債權(quán)人在破產(chǎn)案件審理中的合法權(quán)利難以落實

依照《破產(chǎn)法》和《民事訴訟法》中破產(chǎn)還債程序的規(guī)定，債權(quán)人會議的職權(quán)是“討論和通過破產(chǎn)的處理和分配方案”。然而在目前很多案例中，包括銀行在內(nèi)的債權(quán)人在財產(chǎn)處理和分配方案上均沒有表決權(quán)。清算組和法院確定什么方案，就實施什么方案，在沒有得到債權(quán)人會議通過的情況下，法院便裁定予以執(zhí)行，債權(quán)人的意志和利益不能很好地得到體現(xiàn)和保證。

(三)債權(quán)人的抵押、擔(dān)保物優(yōu)先受償權(quán)受到侵害

許多地方有意制造抵押權(quán)人之合法有效抵押為無效抵押的假象，剝奪銀行等有效抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)，強行宣布抵押財產(chǎn)并入破產(chǎn)財產(chǎn)，使抵押權(quán)人只同一般債權(quán)人那樣享有同等的受償權(quán)，因此造成額外損失。

(四)在破產(chǎn)案件執(zhí)行中，破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案執(zhí)行困難，債權(quán)人受償財產(chǎn)得不到保障，債權(quán)人贏了官司輸了錢的情況屢見不鮮

據(jù)調(diào)查，在破產(chǎn)案件中，半數(shù)破產(chǎn)企業(yè)的清償率為0，清償率最高的只有30 %左右，其余清償率均在7%——15%之間。由于破產(chǎn)企業(yè)往往是財務(wù)狀況惡化到極點才進入破產(chǎn)程序，破產(chǎn)財產(chǎn)極少。而且許多破產(chǎn)企業(yè)財務(wù)管理混亂，會計賬目與實際脫節(jié)，清算難度比較大;再者，企業(yè)要債難是普遍現(xiàn)象，破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)也很難兌現(xiàn)，債權(quán)難以全部收回，財產(chǎn)難以及時到賬、準確評估，實踐中往往又不能因一兩筆債務(wù)尚未收回就停止破產(chǎn)程序的進行，其結(jié)果是直接導(dǎo)致債權(quán)人受償率降低。

(五)一些破產(chǎn)企業(yè)“假破產(chǎn)真逃債”的行為，嚴重侵害了債權(quán)人的合法權(quán)益

除確實由于破產(chǎn)企業(yè)無產(chǎn)可破外，債務(wù)人想方設(shè)法低估破產(chǎn)財產(chǎn)價值、壓低償債比例、轉(zhuǎn)移破產(chǎn)財產(chǎn)的現(xiàn)象比較普遍。有些企業(yè)將企業(yè)財產(chǎn)轉(zhuǎn)移，另立公司或劃小核算單位，搞空殼假破產(chǎn)，待破產(chǎn)清算結(jié)束免去余債后，以原企業(yè)的有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)再重新開張，甚至出現(xiàn)了企業(yè)一面靜悄悄地醞釀破產(chǎn)，一面又緊鑼密鼓地投資興辦新廠的怪事;有的企業(yè)利用破產(chǎn)清算中獲取的高額優(yōu)先受償費(包括職工安置費) ，重新組合、入股聯(lián)營建立起新的企業(yè);一些部門從地方、部門保護出發(fā)，幫助企業(yè)出謀劃策，以使企業(yè)“起死回生”，破產(chǎn)成了某些地方政府?！耙环狡桨病?，使企業(yè)甩掉“包袱”輕裝前進的最佳選擇。如此“破產(chǎn)”，令債權(quán)人叫苦不迭。

二、企業(yè)破產(chǎn)過程中債權(quán)人權(quán)益屢遭侵害的原因

(一)政企不分，地方保護主義嚴重

我國有較長期的政企不分的歷史，至今舊體制形成的諸多利益關(guān)系尚未理順。一是政府與企業(yè)的責(zé)任沒有分清。造成國有企業(yè)破產(chǎn)的一般原因，往往是國家對老企業(yè)注資不足，索取過多;而直接因素又多為政府代企業(yè)進行的投資決策失誤或者選擇經(jīng)營者不當(dāng)。因此，許多瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)的干部和職工都有“破產(chǎn)之過不在我們，怎么讓我們受罪”的看法。正是這種認識，某種程度上形成了支持逃債的群眾基礎(chǔ)。二是長期政企不分，使銀行成為企業(yè)資金的主要供應(yīng)者，同時又是企業(yè)最大的債權(quán)人。由于銀行實行垂直業(yè)務(wù)管理體制，銀行受不受損失與地方經(jīng)濟利益關(guān)系不大，故此“讓銀行吃點兒虧沒什么關(guān)系”的錯誤認識比較普遍，想方設(shè)法少還債也便成了自然。三是在市場經(jīng)濟條件下，國有資產(chǎn)的收益由中央和地方共享，但職工都在地方，故在社會保障體制不健全的情況下，企業(yè)一旦破產(chǎn)，國家不會直接拿錢安置職工，法院在這方面也無能為力，而地方卻要負責(zé)職工的安置、分流、培訓(xùn)，所以怎樣減少這方面的壓力是地方政府首先要考慮的問題。這也是寧可損害別人利益和國家利益，也要“保一方平安”這一狹隘地方保護主義的思想根源。政企不分使現(xiàn)行破產(chǎn)法帶有較為濃厚的行政色彩，企業(yè)破產(chǎn)變相地成為地道的政府行為，法院處于被動從屬地位。因為企業(yè)破產(chǎn)涉及到職工安置、社會穩(wěn)定等諸多問題，破產(chǎn)企業(yè)的名單似乎只能由政府來決定。企業(yè)破產(chǎn)從立案到清算終結(jié)，從實體處理到程序進行，基本上取決于政府:政府批準了，債務(wù)人去法院申請破產(chǎn)，法院則根據(jù)政府的計劃宣告破產(chǎn)，法院沒有完整的、主動的審判權(quán)。在企業(yè)資產(chǎn)評估中，只要政府拿出破產(chǎn)企業(yè)的賬目，經(jīng)國有資產(chǎn)管理局和財政局蓋章后法院就必須認可。事前政府定好了調(diào)子，劃好了圈子，整個破產(chǎn)過程完全由地方政府一手“導(dǎo)演”，《破產(chǎn)法》規(guī)定的條件、程序則流于形式。政府的態(tài)度對破產(chǎn)的開展影響甚大。以前，人們一直認為破產(chǎn)是一件見不得人的壞事，是往政府臉上“抹黑”，再加上社會上就業(yè)壓力很大，破產(chǎn)是政府給自己出難題，因此企業(yè)虧損得一塌糊涂還是不讓它破產(chǎn)。隨著對《破產(chǎn)法》認識的逐漸深化，破產(chǎn)作為市場經(jīng)濟中優(yōu)勝劣汰的正?，F(xiàn)象已為大家所理解、接受；而如今有的地方政府怠于對困難企業(yè)區(qū)別對待、重組改革，簡單地將破產(chǎn)當(dāng)作解決債務(wù)問題的主要手段，一哄而上搞破產(chǎn)。在配套措施不完善的情況下，又疏于對之管理，自然會出現(xiàn)較多問題。更為錯誤的是，有些地方政府和企業(yè)看中了破產(chǎn)制度保護債務(wù)人利益、免除其不能清償債務(wù)的一面，鉆法律的空子，為甩掉債務(wù)包袱，輕裝上陣而搞“破產(chǎn)”。有的地方甚至將它作為一條搞活企業(yè)、搞活地方經(jīng)濟的經(jīng)驗來推廣。在企業(yè)破產(chǎn)時，將企業(yè)職工的工資、福利、安置費及所欠國家稅款列入第一、第二順序優(yōu)先受償，債權(quán)人的債權(quán)往往被懸空，實際上是將應(yīng)由企業(yè)自身和政府部門所承擔(dān)的社會責(zé)任全部轉(zhuǎn)移到債權(quán)人身上，政府主管部門和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不但沒有被追究責(zé)任，有的反而被提拔重用或異地做官。這樣做，最終不是破債務(wù)人的產(chǎn)，而是破債權(quán)人的產(chǎn)、破銀行的產(chǎn)、破老百姓的產(chǎn)，損害的是國家的整體利益。

(二)《破產(chǎn)法》不夠健全、破產(chǎn)制度亟待完善

1.在破產(chǎn)申請方面，沒有規(guī)定企業(yè)申請破產(chǎn)的具體標準，只要是經(jīng)營不善、不能償債，債務(wù)人就可以申請破產(chǎn)，經(jīng)營失敗的后果則由債權(quán)人來承擔(dān)。而且實踐中企業(yè)虧損的原因是多方面的，經(jīng)營管理不善是其中一個重要的因素，嚴重虧損是否出于經(jīng)營原因很不好認定，有時候政府干預(yù)經(jīng)營、決策失誤，客觀上的表現(xiàn)就是企業(yè)經(jīng)營困難。就破產(chǎn)申請的主體而言，《破產(chǎn)法》規(guī)定債務(wù)人可以提出破產(chǎn)申請，但需經(jīng)上級主管部門同意。如果上級主管部門不同意企業(yè)破產(chǎn)，企業(yè)虧損加劇，由此給債權(quán)人造成的損害卻是無人負責(zé)。盡管《破產(chǎn)法》也規(guī)定了債權(quán)人可以申請宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)還債，但缺乏保障債權(quán)人實現(xiàn)這種權(quán)利的機制，債權(quán)人也就無法真正實現(xiàn)這一權(quán)利。因為債權(quán)人很難真實了解債務(wù)人的經(jīng)營狀態(tài)，企業(yè)除注冊資金公開外，其生產(chǎn)經(jīng)營狀況、盈虧狀況處于保密狀態(tài)，是否嚴重虧損，債務(wù)人一般不會向債權(quán)人提供真實的經(jīng)營狀況，使得債權(quán)人特別是異地債權(quán)人無法掌握債務(wù)企業(yè)情況，從而無法及時申請宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)還債。往往是債務(wù)人財產(chǎn)所剩無幾，或已被轉(zhuǎn)移殆盡時，才進入破產(chǎn)程序，這就使債權(quán)人的權(quán)益不能及時得到保障。

2.在具體制度方面，試點與非試點城市企業(yè)破產(chǎn)的政策之間，政策、規(guī)章及與法律的規(guī)定之間也存在一定的沖突。如破產(chǎn)主體適用法律問題，《破產(chǎn)法》規(guī)定主體為國有企業(yè)，而有關(guān)政策把適用主體又分為國有工業(yè)企業(yè)和內(nèi)外貿(mào)易企業(yè)。《民事訴訟法》的破產(chǎn)程序則適用于國有企業(yè)以外的全部企業(yè)法人，范圍、稱謂不統(tǒng)一，具體操作上常令人感到無所適從。

3.在破產(chǎn)清算方面，《破產(chǎn)法》規(guī)定破產(chǎn)企業(yè)被宣告破產(chǎn)后15 日內(nèi)成立清算組，那么宣告破產(chǎn)前的企業(yè)財產(chǎn)審查、清算工作由誰來做? 有關(guān)《破產(chǎn)法》規(guī)規(guī)定破產(chǎn)清算人員的組成由法院從企業(yè)上級主管部門、財政、審計、工商行政管理、稅務(wù)、物價等部門及有關(guān)專業(yè)人員中指定組成。沒有債權(quán)人代表參與清算，使債權(quán)人對清算情況缺乏全面客觀的了解，對破產(chǎn)財產(chǎn)究竟有多少心中無數(shù)，在破產(chǎn)財產(chǎn)處理中難免受制于人。

4.在破產(chǎn)財產(chǎn)分配方面，《破產(chǎn)法》規(guī)定了分配順序，但有關(guān)標準不明確，給一些人侵害債權(quán)人權(quán)益提供了可乘之機:一些地方破產(chǎn)費用提取標準混亂，費用提取過多，使可供分配的破產(chǎn)財產(chǎn)減少，損害了債權(quán)人的利益;有的企業(yè)破產(chǎn)清算組、評估機構(gòu)等在破產(chǎn)清理中高收費、亂花費，企業(yè)微薄的變現(xiàn)收入消失在清理過程中，致使本已不高的清償率更為降低；在有的破產(chǎn)案件中，將企業(yè)離退休職工將來可能支付的全部退休金和福利列入第一順序優(yōu)先清償，而且數(shù)額、比例之大十分不合理，使可供分配的財產(chǎn)所剩無幾，債權(quán)人損失嚴重。

5.法律關(guān)于破產(chǎn)違法責(zé)任的規(guī)定弊端較多。除構(gòu)成犯罪外，《破產(chǎn)法》對破產(chǎn)企業(yè)的法定代表人和直接責(zé)任人員只給予行政處分的制裁。同時，因為沒有相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任，使債權(quán)人的損失得不到賠償。此外，該法雖規(guī)定了對于嚴重違法行為給予刑事制裁，但對于故意轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)的嚴重違法行為打擊不力，這也是目前債務(wù)人逃避債務(wù)、侵犯債權(quán)人權(quán)益現(xiàn)象普遍存在的一個重要原因。

6.相關(guān)配套制度不健全。破產(chǎn)制度的規(guī)范運作需要良好的法律環(huán)境，而目前一些與之密切相關(guān)的制度尚不健全，使其在操作過程中容易出現(xiàn)種種問題。一是尚未形成規(guī)范、公開的產(chǎn)權(quán)交易、財產(chǎn)拍賣市場，破產(chǎn)財產(chǎn)的變賣、轉(zhuǎn)讓困難，秩序混亂，價格難以體現(xiàn)價值，使債權(quán)人的利益在破產(chǎn)企業(yè)有效財產(chǎn)的處理中損失加重。二是社會保障體系不完善。

（三）有法不依、執(zhí)法不嚴、違法難究現(xiàn)象比較嚴重

侵害債權(quán)人權(quán)益的現(xiàn)象，有許多是有關(guān)部門、企業(yè)肆意違反法律規(guī)定的行為所致。如《破產(chǎn)法》第37條規(guī)定：“清算組提出破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案，經(jīng)債權(quán)人會議討論通過，報請人民法院裁定后執(zhí)行”。而一些地方法院不經(jīng)債權(quán)人會議討論就直接裁定破產(chǎn)財產(chǎn)的分配方案，故意違反這一規(guī)定。法院、破產(chǎn)清算組、評估機構(gòu)等部門的公正執(zhí)法是破產(chǎn)得以正常進行的必要條件，而目前對其缺乏有效監(jiān)督，致使破產(chǎn)案的處理存在較嚴重的隨意性和不公正現(xiàn)象。由于我國《破產(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)案件由債務(wù)人所在地法院受理，一審即為終審判決，一律不得上訴，這也導(dǎo)致執(zhí)法中地方保護主義傾向嚴重。一些地方法院為袒護本地債務(wù)人和債權(quán)人利益而不惜損害國家銀行和外地債權(quán)人的利益，對債權(quán)人要求賠償權(quán)設(shè)置重重障礙，不承認債權(quán)人的抵押貸款合同、擔(dān)保合同，在破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)評估時，對一些地產(chǎn)和財產(chǎn)不作價，不納入全部財產(chǎn)范圍。有的地方政府在企業(yè)破產(chǎn)時把原財政對企業(yè)的撥款改為借款，并且還加收利息，優(yōu)先償還，嚴重損害了債權(quán)人的利益。根據(jù)《破產(chǎn)法》第42 條規(guī)定，企業(yè)被宣布破產(chǎn)后，由政府監(jiān)察部門和審計部門負責(zé)查明企業(yè)破產(chǎn)責(zé)任。破產(chǎn)企業(yè)的法定代表人對企業(yè)破產(chǎn)負有主要責(zé)任的，給予行政處分。破產(chǎn)企業(yè)的上級主管部門對企業(yè)破產(chǎn)負有主要責(zé)任的，對該上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)人給予行政處分。法定代表人和主管部門領(lǐng)導(dǎo)因玩忽職守造成企業(yè)破產(chǎn)，致使國家財產(chǎn)遭受重大損失的，追究刑事責(zé)任。但實際上破產(chǎn)企業(yè)主要負責(zé)人絕少受到處分，對其上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)人給予行政處分更是無從談起，破產(chǎn)過程中的一些違法行為也難以受到追究，法律起不到應(yīng)有的懲戒、警示作用。

三、破產(chǎn)制度的完善

（一）建立債務(wù)公示制度。債權(quán)人在商業(yè)保密原則的基礎(chǔ)上，有權(quán)要求債務(wù)人增加企業(yè)資產(chǎn)負債情況的透明度，使債權(quán)人及時掌握自身權(quán)益損益的情況，將其享有的企業(yè)破產(chǎn)申請權(quán)落到實處。一旦企業(yè)因資不抵債達到破產(chǎn)的標準，債權(quán)人可以立即向人民法院申請對該企業(yè)資產(chǎn)實施訴前財產(chǎn)保全措施，然后進行庭外“整頓”，使債務(wù)人能積極地與債權(quán)人相互溝通，盡可能地扭轉(zhuǎn)破產(chǎn)局面。如經(jīng)整頓，證實企業(yè)確無生還希望，應(yīng)及時向法院申請宣告企業(yè)破產(chǎn)還債，使債權(quán)人的權(quán)益盡可能地得到保障。

（二）充分發(fā)揮最大債權(quán)人———銀行的作用

作為金融機構(gòu)的銀行可以充分運用其本身具有的專業(yè)知識來確定一個企業(yè)的合理負債指標。銀行可以運用企業(yè)資產(chǎn)負債率、流動比率、速動比率等財務(wù)指標來評價企業(yè)負債狀況，揭示企業(yè)負債中存在的問題，如果負債過高，說明企業(yè)的利息支付也高，財務(wù)風(fēng)險加大。反之，則表明企業(yè)沒有發(fā)揮適度負債對企業(yè)經(jīng)營的調(diào)節(jié)作用。這樣，在大量調(diào)查和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上使企業(yè)決策層有針對性地作出借貸決策，適時注入資金，以增量促轉(zhuǎn)化，增加企業(yè)的造血功能，改善自身狀況，合理地搭配長期、中期和短期債務(wù)結(jié)構(gòu)，防止還債高峰的過早到來，切實提高企業(yè)的償債能力。如果經(jīng)過論證和科學(xué)分析之后，企業(yè)沒有起死回生的希望，銀行就應(yīng)及早向法院申請企業(yè)破產(chǎn)還債，防止國有資產(chǎn)和債權(quán)人的損失繼續(xù)擴大。

（三）消除行政干預(yù)，克服地方保護主義思想

作為實行社會主義市場經(jīng)濟體制的國家，政府對破產(chǎn)企業(yè)實行的應(yīng)該是宏觀調(diào)控，總體規(guī)劃，有序展開的方略，通過不斷地完善《破產(chǎn)法》規(guī)，相應(yīng)地制訂出宏觀的破產(chǎn)規(guī)劃，明確破產(chǎn)企業(yè)的目標、數(shù)目，掌握和控制企業(yè)破產(chǎn)的方向、進程、范圍，使企業(yè)破產(chǎn)始終處于政府宏觀調(diào)控的框架之中，改變盲目和無序化的狀態(tài)。筆者認為，現(xiàn)行的國有企業(yè)債務(wù)人由政府批準方能向法院申請宣告破產(chǎn)的法律規(guī)定已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。政府的某些行為使地方保護主義得以滋生，使企業(yè)破產(chǎn)逃債得以實現(xiàn)。因此，必須進一步深化國企改革，理順國家與國有企業(yè)之間的財產(chǎn)關(guān)系，從而真正解決行政干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)、損害債權(quán)人權(quán)益的問題。

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