憑證式國債是以財政部為發(fā)行主體、以國家信用為保證、面向城鄉(xiāng)居民和社會各類投資者發(fā)行的儲蓄類債券，自1994年開始發(fā)行以來，至今已歷時10余年，對籌集財政資金、促進經(jīng)濟發(fā)展、滿足人民群眾投資需求發(fā)揮了重要作用。但由于我國目前在國債監(jiān)管的法規(guī)建設方面相對滯后，中國人民銀行各分支機構對憑證式國債的監(jiān)督管理仍局限在實地檢查及審核報表上，難以有效監(jiān)督管理發(fā)行過程中存在的超發(fā)、惜發(fā)現(xiàn)象和兌付過程中的套取資金行為，并切實防范由此帶來的各種風險。具體地講，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是銷售透明度不高，部分承銷團成員存在“惜售”行為。無論是原來的發(fā)行機構還是現(xiàn)在的承銷團成員，除組成稍有不同外，性質均為商業(yè)銀行。受利益驅動商業(yè)銀行的運作必將以盈利為主要目的，由于憑證式國債利率和收益都較高(免交利息所得稅)，且到期能按時兌換，當自身持有國債的收益高于其他投資行為時，惜售行為必將出現(xiàn)。尤其是在投資渠道狹窄的基層銀行，購買國債成為其重要的投資項目，從而導致憑證式國債的首次發(fā)行與提前兌付后的二次發(fā)行都流于形式，不能真正滿足廣大社會公眾的購買需求，而目前對商業(yè)銀行惜售行為的監(jiān)督和約束僅限于要求其加強自律意識，提高服務水平，沒有任何監(jiān)控措施。

二是分配結構失衡，群眾“購買難”的問題仍難解決。由于各分銷機構和銷售點對國債銷售實行債權集中統(tǒng)一管理，通買通兌，發(fā)行額度由計算機自行調劑，絕大多數(shù)國有及其他商業(yè)銀行在縣城以下區(qū)域基本沒有設置憑證式國債發(fā)售點，而農(nóng)村信用社又不具備承銷資格，國債發(fā)行往往在省地以上中心城市就遭到“攔截”，難以顧及廣大縣鄉(xiāng)市場。據(jù)人行某縣支行調查，近三年來，該縣國債發(fā)行呈逐年下降趨勢，2003年發(fā)行額為574．1萬元；2004年發(fā)行額為425．1萬元，下降26％；2005年發(fā)行額為143．6萬元，下降幅度達75％。

三是承銷團成員被動持有憑證式國債的風險難以監(jiān)測。憑證式國債由承銷團成員的營業(yè)網(wǎng)點發(fā)行，增加了承銷銀行的資金運營風險與市場風險，主要體現(xiàn)在銀行利率不斷上漲的市場條件下，購債者提前兌付的國債逐漸增多，將本應由購債者承擔的市場風險轉嫁給承銷機構，在國債到期兌付時，承銷機構就必須承擔因銀行利率變化帶來的市場風險。同時，承銷機構被動持有憑證式國債，形成政府間接向各代銷機構直接融資的局面，一定程度上影響到銀行資金的流動性，當承銷機構持有憑證式國債過多，嚴重影響銀行資金流動時，就可能出現(xiàn)資金運營風險，目前對此類風險的預警監(jiān)測機制尚未形成，無法對承銷團成員的營業(yè)網(wǎng)點進行有效監(jiān)控。

四是國債兌付資金的使用難以有效監(jiān)督。目前憑證式國債兌付金額大，涉及范圍廣，利息計算復雜，由于基層營業(yè)網(wǎng)點工作人員素質較低，利息計算錯誤等現(xiàn)象時有發(fā)生，在進行賬務調整時，兌付憑證式國債的購債人(尤其是個人)已很難尋找，錯賬資金難以處理。而憑證式國債的兌付基金一般由承銷團成員撥付其營業(yè)網(wǎng)點，兌付難始終是國債監(jiān)管工作的難點。究其原因主要有三：一是兌付行認識模糊，把憑證式國債兌付工作當作分外事，認為額外增加了銀行的工作壓力；二是把面廣量大的國債兌付工作作為導致出納差錯的禍根，怕利息計算有誤，影響賬務處理，不愿受理國債兌付業(yè)務；三是在國債兌付中，銀行要先墊付資金，勢必影響存款額的增長，將會影響自身業(yè)務工作和經(jīng)濟效益。同樣，兌付難的現(xiàn)象也加大了監(jiān)管工作的難度。據(jù)調查2至5年期的中期國債占國債總數(shù)80％以上，而且多數(shù)不能上市流通，很難滿足投資者對金融資產(chǎn)多樣化的需求，形成了償債高峰，加劇財政平衡壓力，也加大了金融部門的監(jiān)管難度。

針對憑證式國債的現(xiàn)行發(fā)行方式，借鑒頒布實施的《商業(yè)銀行柜臺記賬式國債交易管理辦法》中的有關規(guī)定和憑證式國債兌付過程的問題，各級監(jiān)管部門應當轉變觀念，把加強對承銷機構的監(jiān)督管理作為憑證式國債監(jiān)管工作的重點。

一是明確央行對憑證式國債監(jiān)管的內容、監(jiān)管職責和范圍。這方面可借鑒加拿大儲蓄債券的發(fā)行程序與管理運作方式：政府每年在向交易公司和銀行咨詢儲蓄國債的發(fā)行期限、利率和規(guī)模后，再確定本年發(fā)行時間、最高購買限額及發(fā)行計劃。在發(fā)行過程中財政部負責制定發(fā)行規(guī)則，公布發(fā)行時間和計算方式，對儲蓄債券通常只確定發(fā)行期限，對各代理機構沒有額度限制，超發(fā)或完不成任務時以發(fā)行記賬式國債調節(jié)；央行負責發(fā)行的組織管理，包括憑證印制，債券要素登記，實物郵寄，數(shù)據(jù)匯總，資金清算劃撥，審查發(fā)行和兌付代理機構，為客戶提供表格和咨詢。商業(yè)銀行由財政部授權代理發(fā)行與兌付儲蓄債券，負責報告發(fā)行情況和市場情況，積極反饋信息。

二是拓寬發(fā)售范圍，最大限度地滿足群．眾購買需求。目前憑證式國債承銷雖然有40家金融機構，但發(fā)行面窄，發(fā)售范圍大多集中于城市。而我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口大大超過城市人口，由于農(nóng)民受地域、信息條件的限制，投資渠道相對單一。憑證式國債相對于儲蓄存款來講，利率略高，且方便兌取。通過城鄉(xiāng)兼顧，加大對農(nóng)村尤其是偏遠地區(qū)的宣傳力度，拓寬農(nóng)村市場，將大大有利于憑證式國債的發(fā)行。目前除了采取在憑證式國債發(fā)售高峰期開放多個柜臺，將憑證式國債發(fā)行網(wǎng)點延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)分支機構等措施外，還可增加發(fā)行和兌付機構，賦予農(nóng)村信用社參加國債承銷團的資格，利用農(nóng)村信用社在農(nóng)村的網(wǎng)點優(yōu)勢及其與農(nóng)民的廣泛聯(lián)系，使國債的銷售網(wǎng)絡遍布鄉(xiāng)村，便于廣大農(nóng)村群眾購買。此外，要適當鼓勵有條件的企事業(yè)利用閑余資金購買。

三是規(guī)范憑證式國債收款憑證的使用，增加憑證式國債銷售的透明度。各發(fā)行網(wǎng)點要充分利用現(xiàn)有的設施向投資者滾動顯示本網(wǎng)點的銷售數(shù)額、剩余數(shù)額等信息，以方便投資者認購，并公布咨詢、舉報電話，要優(yōu)先滿足居民個人的購買需要，嚴防銷售機構利用發(fā)行憑證式國債之機“違規(guī)攬儲”、“暗箱操作”；為杜絕惜發(fā)、超發(fā)及重點照顧等不正當行為的發(fā)生，建議憑證式國債收款憑證加制中國人民銀行留存聯(lián)，由當?shù)爻袖N營業(yè)網(wǎng)點每周隨發(fā)行周報上報人民銀行核對審查，既保證了發(fā)行金額的準確性，又能有效防止集中大額銷售行為。

四是加強承銷機構電算化管理。在《商業(yè)銀行柜臺記賬式國債交易管理辦法》已經(jīng)出臺的前提下，督促和支持各承銷機構使用電腦聯(lián)網(wǎng)銷售憑證式國債，積極開發(fā)依托現(xiàn)有的銀行內部網(wǎng)絡及銀行間網(wǎng)絡的“憑證式國債收款憑證管理系統(tǒng)”，對憑證式國債收款憑證的有關內容進行詳細登記，并與人行等相關部門聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)絡可以適時地對憑證式國債的發(fā)行兌付等有關情況進行遠程實時監(jiān)控管理，加強憑證式國債的安全性和便利性，以有效防范國債資金風險，防止國家資金流失，使有限的資金更好地服務于經(jīng)濟建設。

(作者單位：中國人民銀行撫州市中心支行)